戴輝禮

中共十六大、十七大和十八大的政治報告中都強調(diào)要發(fā)揮黨委全委會的決策作用，十八大更是進一步明確提出要“強化全委會決策和監(jiān)督作用”。①胡錦濤:《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗》，人民出版社2012年版，第52頁。由此可以得出兩個基本的判斷:一方面，充分發(fā)揮黨委全委會在黨組織權力架構中的作用被確定為推進黨內(nèi)民主的重要舉措;另一方面，全委會的決策和監(jiān)督功能在現(xiàn)實層面并沒有得到充分體現(xiàn)，亟待進一步完善和加強。這兩個判斷背后體現(xiàn)的問題是:為什么要重視全委會的作用?或者說強調(diào)發(fā)揮全委會的決策和監(jiān)督作用到底基于什么樣的邏輯?為何全委會的決策和監(jiān)督作用沒有得到相應的發(fā)揮?通過什么樣的路徑才能切實強化全委會的功能?弄清這些問題對于在實踐中探索以及推進全委會決策和監(jiān)督作用的發(fā)揮具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。本文從分析強化全委會作用的邏輯依據(jù)入手，進而梳理影響全委會功能發(fā)揮的主要障礙性因素并探討如何通過結(jié)構調(diào)整和機制建構來強化全委會的決策與監(jiān)督作用。

一、加強全委會決策和監(jiān)督作用的理論邏輯

全委會(“黨的委員會全體會議”的簡稱)是中國共產(chǎn)黨組織制度體系中的重要組成部分，其與黨代表大會、黨委常委會(基層組織除外)一起構成了黨組織的基本權力制度結(jié)構。從理論上講，黨的全國代表大會是黨的最高領導機關，黨的地方各級代表大會是相應層級黨組織的領導機關。由于黨代會是一種功能性會議形式，并沒有實行常任制，因此在其閉會期間，由其產(chǎn)生的黨委就成了黨代會閉會期間的領導機關。所以，在黨章法理上是將黨代會和黨委并稱為相應層級黨組織的領導機關。①《中國共產(chǎn)黨章程(單行本)》，人民出版社2012年版，第31頁。按理來說，全委會在黨內(nèi)權力運行中應該發(fā)揮很大作用，然而現(xiàn)實情況是，在黨代會閉會期間，常委會事實上成為相應層級黨的最高權力機構。由于中國共產(chǎn)黨在中國政治體系中處于核心領導地位，使得各級黨委常委會實際上成為相應層級地區(qū)的政治決策中心。黨委的權力集中于常委會，客觀上使得全委會權力被架空，從而不能發(fā)揮其應有的制度功能。在現(xiàn)行權力運行體制下，強化全委會的功能，充分發(fā)揮其決策和監(jiān)督作用，無疑具有積極意義。進一步說，強化全委會決策和監(jiān)督作用有其內(nèi)在的邏輯支撐。具體而言，強化全委會決策和監(jiān)督作用主要基于兩種邏輯:委托代理邏輯和黨內(nèi)民主邏輯。

1.委托代理邏輯。從權力的角度來講，委托代理實際上表征的是一種授權機制和權力運行機制，指的是特定的權力主體通過制度化授權給另一個權力主體來行使特定權力的一種形式?，F(xiàn)代社會的復雜性和信息的非對稱性使得權力主體很難完全通過直接的權力行使來達致目標，因此委托代理必然成為權力支配與運行的基本方式，委托代理關系廣泛存在于社會之中。

對于任何類型的組織來說，委托代理機制不可或缺。作為理性化的組織，中國共產(chǎn)黨各級組織內(nèi)部存在一種制度化的委托代理機制。從理論上講，全體黨員就是黨內(nèi)權力的終極主體，但是黨內(nèi)權力不是也不可能由作為一個整體的全體黨員直接去行使，而是必須通過選舉授權的形式將權力委托給代表來行使。所以相應層級的黨代表和黨委委員實際上是作為黨員的代表來行使權力的，在黨員與黨代表、黨委委員(包括黨委常委)之間實際上存在一種契約型權力關系，這種契約型權力關系反映在制度層面就是黨代會、全委會、常委會之間的關系。根據(jù)黨章，黨的各級代表大會的代表由相應層級范圍內(nèi)的黨員選舉產(chǎn)生，黨代表大會選舉產(chǎn)生黨的委員會，黨的委員會全體會議再選舉產(chǎn)生常委會。在黨代會閉會期間，由黨委會(全委會)執(zhí)行上級黨組織的指示和同級黨代會的決議，領導本地方工作并向同級黨代會負責。全委會閉會期間，由常委會行使全委會的職權并定期向全委會報告工作。②《中國共產(chǎn)黨章程(單行本)》，人民出版社2012年版，第42頁。很明顯可以看出，黨代會、全委會、常委會之間構成了一種逐級授權的權力體系，形成了一種層層委托的契約關系。根據(jù)黨章和《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例(試行)》可知，黨代會實際上將本地區(qū)經(jīng)濟建設、社會發(fā)展、黨的自身建設及其他涉及全局性的重大問題的決策權委托給全委會在黨代會閉會期間行使。按照權力委托代理中“誰授權誰負責”的基本原則，黨代會有權且必須對全委會的權力行使進行監(jiān)督，而全委會則有權且必須對常委會的權力運行進行監(jiān)督。在《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例(試行)》中也明確規(guī)定了全委會的重要職權之一就是“聽取和審議常委會的工作報告，對常委會及其成員的工作進行監(jiān)督和評議”。③中共中央辦公廳法規(guī)室等:《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編(1978－1996)》，法律出版社1996年版，第256頁。由此可知，加強全委會決策和監(jiān)督作用，既有制度法理的依據(jù)，也有委托代理性權力的固有邏輯。

2.黨內(nèi)民主邏輯。從權力的角度來看，黨內(nèi)民主主要體現(xiàn)為權力產(chǎn)生民主和權力運行民主。權力運行民主主要體現(xiàn)為民主決策和民主監(jiān)督。由于各級黨委實際上承擔著相應地區(qū)重要政治決策的功能，因此黨委的決策能力和決策水平對于經(jīng)濟社會發(fā)展具有至關重要的影響?？茖W決策取決于很多因素。雖然說民主并不能完全保證每一項政治決策的科學性和正確性，但是民主決策具有拓寬信息來源、暢通政治溝通渠道以及集思廣益等作用，因此在很大程度上能最大限度地降低決策風險和減少決策失誤，能保證決策的科學性以及提高政治決策的正確率。按照薩托利的決策理論，一切團體或集體的決策都有內(nèi)部成本，同時也都涉及到外部風險。決策的內(nèi)部成本主要指決策者在決策過程付出的成本，即時間、精力和浪費等方面的成本，而外部風險則是“一種特殊的不確定因素，即一種從其危險性來考慮的潛在因素。只有損失(而不是收益)才被稱為風險”。④［美］喬·薩托利:《民主新論》，馮克利、閻克文譯，東方出版社1998年版，第244頁。在決策者能夠獨立發(fā)表意見的前提下，對于決策團體來說，決策成本與決策團體的規(guī)模是成正比的，但是，“決策者人數(shù)同外部風險成反比——決策團體增大，外部風險減少?！雹伲勖溃輪獭に_托利:《民主新論》，馮克利、閻克文譯，東方出版社1998年版，第246頁。決策團體增大(適度地擴大而不是無限增大)意味著決策參與者的增多，實際上表征著決策民主化程度的提高。這表明民主決策可能會增加決策的內(nèi)部成本，但是卻能減少決策風險，從而真正保障了政治決策的科學性。歷史表明，專制和獨裁式?jīng)Q策容易導致災難性的政策，進而對社會造成難以估量的損失。現(xiàn)實和邏輯表明，民主決策是科學決策的基礎，決策民主是現(xiàn)代政治決策的常態(tài)形式。

眾所周知，對于各級地方黨委來說，在黨代會非常任制的背景下，通過兩次權力委托，黨委的決策權實際上主要集中常委會，如果常委會內(nèi)部民主不足，那么決策權很容易集中于黨委“一把手”手中。作為決策團體，與全委會相比，常委會由于人數(shù)更少、規(guī)模更小，從理論上說相對更容易導致決策風險和決策失誤，特別是當出現(xiàn)黨委“一把手”集權時，更容易造成權力專斷和權力濫用，進而出現(xiàn)重大的決策失誤。民主和監(jiān)督是一個硬幣的兩面，民主的過程實際上也是監(jiān)督的過程。如果黨委的決策權主要集中在全委會，實際上意味著對常委會以及黨委“一把手”權力的限制，強化全委會的民主監(jiān)督功能，顯然也是防止權力過于集中于常委會和防止“一把手”濫權的重要形式。由此可見擴大黨內(nèi)民主是強化全委會決策和監(jiān)督作用的重要依據(jù)。

顯然，委托代理邏輯和黨內(nèi)民主邏輯可以解釋在漸進性推進黨內(nèi)民主和不對黨組織權力運行結(jié)構作激進變動的總體思路和總體要求下，中央自十六大以來何以一直重視和強調(diào)要發(fā)揮全委會作用。

二、影響全委會決策和監(jiān)督作用發(fā)揮的結(jié)構性因素

從上分析可知，中央強調(diào)加強全委會的功能有其內(nèi)在的理論邏輯。但是作為一種制度安排，全委會的決策和監(jiān)督作用卻沒有得到應有的發(fā)揮，甚至在某些地區(qū)，全委會完全成為了一種擺設，顯然這與全委會的功能定位是不相匹配的。從根本上講，全委會的功能難以發(fā)揮主要源于制度結(jié)構性障礙，正是結(jié)構性障礙導致制度慣性的形成，從而進入“制度鎖定”狀態(tài)。妨礙全委會決策和監(jiān)督作用發(fā)揮的結(jié)構性因素主要體現(xiàn)在以下三個方面。

1.制度定位障礙

作為一種黨內(nèi)代議制形式的制度安排，在民主集中制的前提下，各級黨代會是相應層級黨組織的領導機關，主要履行重要政治決策、產(chǎn)生權力以及政治監(jiān)督的重要功能。從權重特別是決策權的權重來說，從黨代會到全委會再到常委會是依次遞減的。也就是說，相對于黨代會來說，全委會和常委會應該主要作為行使執(zhí)行權的制度結(jié)構而存在。但是，由于黨代會是一種非常設的功能性會議形式，因而其通過委托代理的形式將其閉會期間的權力委托給了全委會。但是，全委會又被定位為功能性會議形式，并不是常設性的制度結(jié)構，因而在黨章法理上又將其閉會期間的權力委托給了常委會。通過二次委托以后，常委會成為了經(jīng)常性的權力機關，成為了黨委的代名詞，實際上履行著黨委的絕大部分權力。正因為如此，黨代會和全委會由于非常設的功能性會議定位，一旦會議結(jié)束，其使命也就基本完成。既然將權力委托出去，從邏輯上講實際上意味著黨代會和全委會作為“選民”就可以“不承擔理性的負擔，它已被轉(zhuǎn)給了他們的代表，從而也轉(zhuǎn)給了代議制民主論”。②［美］喬·薩托利:《民主新論》，馮克利、閻克文譯，東方出版社1998年版，第124頁。在這種情況下，黨代會實際上成為一種單純對黨委權力產(chǎn)生和重大決策進行合法化的制度工具。同樣，本來應該履行重大決策權和監(jiān)督權的全委會，實際上被異化為主要履行對常委會權力產(chǎn)生及常委會的政治決策進行合法化的制度工具?？梢?，全委會在“三會”(黨代會、全委會、常委會)權力結(jié)構中的實際定位，即非常設的功能性會議定位，使得其成為黨組織權力運行的一個中轉(zhuǎn)站，從而不利其功能的發(fā)揮。

2.內(nèi)部結(jié)構障礙

一個真正有效的決策機構，必須具備比較合理和完善的內(nèi)部結(jié)構。進一步說，全委會要真正發(fā)揮決策功能，需要具備決策委員會的制度特征。委員會是一種比較適合民主決策的制度形式，但前提是必須具備適度的規(guī)模和平等參與的成員結(jié)構。然而，全委會在決策規(guī)模和成員結(jié)構方面都存在一定問題。

第一，從決策規(guī)模上看，全委會成員人數(shù)較多，從而使得其較難充分履行決策權。如前文所述，按照決策理論來講，決策團體的規(guī)模與決策風險成反比，與決策成本成正比。盡管決策團體的規(guī)模越大，決策的外部風險越小，但是其規(guī)模必須是有限度和適度的。決策規(guī)模過大，不僅增加決策成本、降低決策效率，而且根本無法形成充分有效的討論和決策。正如有些學者認為，“隨著委員會規(guī)模的增大，委員會內(nèi)部關系的復雜性也大大增加了。如果委員會太大，委員之間就不能有足夠的適當交流的機會?！雹伲勖溃莨_德·孔茨、海因茨·韋里克:《管理學》，張曉君等譯，經(jīng)濟科學出版社1998年版，第345頁。全委會人數(shù)較多主要體現(xiàn)在地級市黨委以上，縣級黨委全委會人數(shù)還是比較合適。改革開放以來歷屆中央委員會的正式委員都將近200人，而地方黨委委員的人數(shù)視所轄黨員人數(shù)和黨組織的數(shù)量而定，黨員和黨組織基數(shù)越大則黨委委員越多。以第十屆湖南省委為例，其黨委正式委員的人數(shù)多達81人，候補委員有14人。顯然人員規(guī)模較大使得全委會很難成為充分有效決策的制度載體，因而邏輯上要求存在一個成員規(guī)模適度的常設性決策團體。

第二，從成員結(jié)構性構成來看，全委會事實上是“等級授職制”而非真正的選舉授職制的產(chǎn)物，這種情況造成全委會實際上難以成為一個真正的委員會式的決策載體，更難以成為監(jiān)督常委會的重要制度安排。所謂“等級授職制”，②李永忠:《關于改革黨委“議行合一”領導體制的思考》，《中國黨政干部論壇》，2002年第4期。就是說全委會成員的產(chǎn)生是根據(jù)職務等級和權力資格而定，選舉在很大程度都是對這些具有相應資格的候選人進行正式確認。全委會由非常委和常委組成，非常委和常委分屬于兩個不同職級。對于非常委成員來說，進入全委會實際上并不意味著其擁有較高的決策能力，并不意味著其擁有相應的決策資格，而更多的是一種榮譽的象征，是一種地位和身份資格的體現(xiàn)，在某種程度上講也是實施權力平衡的體現(xiàn)?！暗燃壥诼氈啤笔沟闷降冉涣骱统浞直磉_自由意志成為困難，表明全委會并不是真正的委員會式的制度結(jié)構，而更多的是名義上的領導機關，更多的是作為一種象征性權力結(jié)構而存在。

3.微觀機制障礙

全委會決策和監(jiān)督作用的發(fā)揮，需要一整套完善的制度和機制來加以保障。但是在當前黨組織權力制度體系中，既存相關的制度和權力機制妨礙了全委會功能的發(fā)揮，而全委會所處的尷尬地位又導致有利于其發(fā)揮作用的微觀機制難以形成。在現(xiàn)行的常委會體制下，很多制度設計和運行機制實際上都是圍繞常委會而展開的。比如議程設置機制、決策程序和議事規(guī)則、決策責任追究機制等基本上都是針對常委會而言的。票決制、常委會成員向全委會報告工作制度還遠不完善，存在很大的隨意性，特別是票決制在全委會層面還沒有普遍實行。常委會成員向全委會述職制度、全委會對常委會成員的信任投票制度、全委會質(zhì)詢機制等都基本沒有建立。還有重要的一個方面，那就是根本缺乏以全委會為中心的組織資源保障機制。③秦德君:《完善地方黨委全委會工作機制發(fā)揮全委會對重大問題的決策作用》，《中國黨政干部論壇》，2009年第5期。換句話說就是現(xiàn)行的黨委服務系統(tǒng)和服務機制實際上都是圍繞常委會這個中心來運轉(zhuǎn)的。強化全委會的功能與作用，實際上就意味著要改變現(xiàn)行的黨委工作部門的服務機制，提高服務能力，形成以全委會為權力中心的組織資源支撐。很顯然這種組織服務機制的缺乏也妨礙了全委會決策和監(jiān)督作用的加強。

三、加強全委會決策和監(jiān)督作用的具體路徑

從上分析可知，宏觀上的制度定位缺陷、內(nèi)部結(jié)構不合理以及微觀機制不健全阻礙了全委會功能的發(fā)揮。這就表明強化全委會決策和監(jiān)督作用，實質(zhì)上意味著須對黨組織權力運行進行一定程度的結(jié)構性調(diào)整。進一步說就是要通過權力結(jié)構調(diào)整和制度創(chuàng)新，破除制度和機制性障礙，使得全委會成為真正兼具合法性和有效性的委員會式的制度結(jié)構，從而切實起到?jīng)Q策和監(jiān)督的作用。具體來說，需要以下從以下幾個方面來加以推進。

首先，將全委會調(diào)整為制度化的常設性會議。全委會的非常設性會議定位導致其無法有效地履行決策和監(jiān)督功能的最主要原因，那么將全委會重新定位并調(diào)整為制度化的常設性會議就成為解決問題的關鍵性前提。實際上這種觀點在學術界早已有之。對于推進黨內(nèi)民主來說，到底是以全面推行黨代會常任制為還是重點發(fā)揮全委會的作用，實際上存在爭議。有些學者認為要更好地實現(xiàn)黨內(nèi)民主，必須對黨組織權力運行結(jié)構作出根本性調(diào)整，即全面建立以黨內(nèi)三權分立為核心的黨代會常任制，在實行黨代會常任制的前提下實行黨內(nèi)決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權的分立。①王貴秀:《改革和完善黨的代表大會制度的幾點思考》，《紅旗文稿》，2003年8月上期。有些學者認為實行黨代會常任制和實行黨內(nèi)三權分立對于促進黨內(nèi)民主確有積極意義，如果普遍實行，可能會構成對人代會常任制的沖擊，從而影響整個國家的民主政治建設，因而普遍實行是不適宜的，最好的選擇是充分發(fā)揮全委會的決策和監(jiān)督作用。②林尚立:《黨內(nèi)民主——中國共產(chǎn)黨的理論與實踐》，上海社會科學院出版社2002年版，第293頁。有的學者更是強調(diào)在完善黨內(nèi)民主決策方面應當推進的是“全委會常任制”而非“黨代會常任制”，因為黨代會常任制存在降低效率、增加成本、容易導致官僚主義和形式主義等問題。③胡偉:《政治體制改革與黨內(nèi)競爭性選舉》，《人民論壇》，2013年1月下期。顯然在當前的權力運行體制模式下，強化全委會的功能是更為現(xiàn)實可行的選擇。

現(xiàn)行的常委會體制是一種“議行合一”式的、權力集中的制度安排，實際上是委員會制和首長制的混合體。強化全委會的決策和監(jiān)督的作用實際上就是要改變現(xiàn)行的常委會體制下權力過于集中的狀況，建立在黨代會閉會期間以全委會為中心的地方黨委權力運行體制。為此，必須將全委會發(fā)展為常設性會議形式，將其改造為在黨組織權力運行中具有實質(zhì)意義的組織載體，按照委托代理原則，黨代會履行相應層級重大問題決策權、權力合法化功能以及監(jiān)督全委會功能，在黨代會閉會期間，全委會履行重大決策、重要干部提名推薦或任免、選舉常委會以及監(jiān)督常委會等職權。把常委會調(diào)整為領導日常工作的執(zhí)行機構，在全委會的委托下，常委會可以履行一般性的決策權，但其主要承擔執(zhí)行全委會的決議和決策的職責。這樣一來，從制度安排上更明確了黨代會、全委會和常委會的權限劃分。

其次，調(diào)整全委會的內(nèi)部結(jié)構。發(fā)揮好全委會的作用，如果說將其調(diào)整為常設性會議機構是前提，那么改變其內(nèi)部結(jié)構也是關鍵。這種內(nèi)部結(jié)構的調(diào)整主要體現(xiàn)為三個方面。

一是控制全委會成員規(guī)模。根據(jù)決策理論，委員會的規(guī)模過大和過小都不利于有效決策，因此一個適度的人員規(guī)模至關重要。當然，就委員會決策的有效規(guī)模來說，實際上很難確定準確的人數(shù)，沒有統(tǒng)一的標準。正如薩托利所認為的，一個委員會的最大有效規(guī)模取決于它的工作章程，這全看其成員服從其工作模式(或章程)的程度而定④［美］喬·薩托利:《民主新論》，馮克利、閻克文譯，東方出版社1998年版，第256－257頁。。這實際上就是說委員會的最大有效規(guī)模主要取決于委員會自身的職權定位。如前所述，除了縣級黨委外，地級市以上黨委全委會的規(guī)模都比較大。對于主要履行決策權的全委會來說，不管所轄黨員人數(shù)和黨組織的規(guī)模程度，一般而言，地方黨委全委會成員規(guī)模最好控制在30—40人之間。

二是將“等級授職制”和選舉授職制有機結(jié)合起來，改變成員構成。在現(xiàn)行制度模式下，完全改變“等級授職制”不可能，只有將“等級授職制”和選舉授職制相結(jié)合，擴大差額選舉全委會的力度，將一些職級不夠但有決策能力的黨員代表選進全委會，改變完全按職級資格和崗位條件等分配名額和確定人員的做法。通過制度明確規(guī)定，所有全委會成員具有充分討論及平等決策的權利和權力，使全委會由象征性權力載體變成真正具有很大決策權的制度結(jié)構。

三是建立內(nèi)設專門委員會制度，即在全委會內(nèi)部設立若干專門的工作委員會。這種設想最早由政治學者林尚立教授提出，他認為在全委會內(nèi)設立若干工作委員會能更好地保證全委會具體功能的實現(xiàn)。⑤林尚立:《黨內(nèi)民主——中國共產(chǎn)黨的理論與實踐》，上海社會科學院出版社2002年版，第293－294頁。顯然這種設想對于增強全委會的決策和監(jiān)督作用是有效的。作為決策機構來說，要提高決策的實際效度，信息把握度和決策能力非常關鍵。不同的問題和領域，對于決策能力的要求是不一樣的。那么根據(jù)全委會成員(包括常委在內(nèi))的知識水平和專長，再依據(jù)決策問題和不同領域，將他們分別納入相關的工作委員會，然后就相關問題的決策提出意見，然后提交全委會進行充分討論后作出決定，顯然有利于決策的民主化和科學化。對于監(jiān)督來說，實際上也同樣可以在全委會內(nèi)部建立一個監(jiān)督工作委員會，對常委成員的監(jiān)督提出具體意見和制定方案。

再次，建立健全全委會決策機制。健全的決策機制是更好地發(fā)揮全委會決策功能的有力保障。一旦全委會取代常委會成為黨委決策中心，那么就必須建立一套比較完善的決策機制，在黨代會閉會期間，切實按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則決定重大事項。從整個決策流程來講，完善的決策機制包括議題設置機制、評估論證機制、票決制、決策失誤糾錯改正機制和責任追究制度等方面。

一是要建立健全主要以工作委員會為議題確立者的議題設置機制。議題設置是決策的首要環(huán)節(jié)，關乎到?jīng)Q策內(nèi)容的產(chǎn)生和選擇，“什么人在政策議程設置的過程中扮演怎樣的角色、民眾關心的問題是否被提上決策者的議事日程”，①王紹光:《安邦之道——國家轉(zhuǎn)型的目標與途徑》，三聯(lián)書店2007年版，第140頁。是實現(xiàn)實質(zhì)民主的關鍵。根據(jù)現(xiàn)行的制度規(guī)定，“全委會的議題由常委會確定。會議議題確定前，一般應征詢委員的意見。全委會召開的時間、議題，一般應在會議召開5天前通知到各委員，會議有關材料一般應同時送達。”②中共中央辦公廳法規(guī)室等:《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編(1978－1996)》，法律出版社1996年版，第259頁。顯然，當黨委的主要決策權轉(zhuǎn)移到全委會后，屬于傳達上級指示之類的議題可以由常委會確定，但是屬于討論和決策重大問題與事項的議題，應該根據(jù)議題的不同，由全委會內(nèi)負責該類問題的工作委員會確定，或由該工作委員會委托分管常委確定。

二是建立健全完善的評估論證機制。中共十七屆四中全會明確提出要加強黨委決策咨詢工作，做好重大問題前瞻性、對策性研究，廣泛聽取黨員、群眾、基層干部意見和建議，發(fā)揮咨詢研究機構、專家學者、社會聽證在決策過程中的作用。在決策之前，由相關的工作委員會就決策問題通過制度化形式向黨代表征求意見，并通過咨詢程序向有關機構、專家學者征求意見并提供評估報告。

三是健全完善票決制度。中共十七大報告早已明確指出要“推行地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部票決制”。票決制是重要的民主決策方式?，F(xiàn)如今很多地方已經(jīng)在常委會決策中實行了票決制并制定了相應規(guī)則，但是仍有不少地方?jīng)]有在全委會決策中使用票決制。重大決策和重要干部任免，都需要在全委會內(nèi)使用票決制。

四是建立完善的決策失誤糾錯改正機制和責任追究制度。決策難免失誤，出現(xiàn)失誤必須追責?？梢試L試建立以全委會內(nèi)設的監(jiān)督工作委員會具體負責決策失誤糾錯的機制，制定具體方案并提出改正意見，并且對決策失誤中的責任進行調(diào)查和認定。相關內(nèi)設工作委員會對與其有關的決策負集體責任，分管常委負相應的個人責任。對于重大決策失誤，黨委“一把手”應依法依規(guī)負相應責任。

第四，創(chuàng)新全委會監(jiān)督機制。一直以來，全委會對常委會及其成員的監(jiān)督非常薄弱，談不上有實質(zhì)意義上的監(jiān)督，除了層級差異造成監(jiān)督困難以外，缺乏具體的監(jiān)督機制和制度保障是重要原因，因此必須進行機制和制度創(chuàng)新。監(jiān)督機制是由一系列的相關制度構成的。對于強化全委會的監(jiān)督作用來說，重點需要從以下三個方面進行創(chuàng)新和完善。

一是健全完善常委會向全委會報告工作制度。對于各級黨委來說，當下的關鍵是要通過建章立制的方式把報告工作的具體內(nèi)容、報告方式、討論和質(zhì)詢以及通過程序進行規(guī)范化、明確化，做到制度化和經(jīng)常化，避免隨意性和流于形式。

二是建立常委會成員向全委會公開述職制度。以年度為單位，每一位常委會成員都必須在全委會上進行公開述職，述職的重點是其分管工作的執(zhí)行情況以及廉政情況，然后由全委會根據(jù)其公開述職情況并結(jié)合內(nèi)設監(jiān)督工作委員會對常委成員的基本評價進行綜合評估，綜合評估的結(jié)果作為常委成員政績考核和是否提拔任用的重要依據(jù)。

三是建立全委會質(zhì)詢制度。質(zhì)詢對于監(jiān)督常委會具有重要意義。全委會根據(jù)群眾、黨代表以及其它合法渠道反映出來關于黨委“一把手”、常委會其他成員的問題，可以通過既定的程序要求相關的常委會成員進行說明和答復，并有權進行質(zhì)詢，針對質(zhì)詢結(jié)果對其進行信任投票。對于沒有達到一定的信任票的常委會成員，可以嘗試實行提請辭職的形式來使其承擔后果。內(nèi)設監(jiān)督工作委員會在質(zhì)詢中發(fā)現(xiàn)重大問題的可提請紀委介入。當然，對于完善全委會的監(jiān)督功能來說，上述三個方面制度可能還不夠，這就需要各地黨委根據(jù)當?shù)貙嶋H大膽進行制度創(chuàng)新。顯然，全委會監(jiān)督的重點和難點是黨委“一把手”，因此“一把手”必須帶頭嚴格遵守各項規(guī)章制度，“帶頭執(zhí)行民主集中制，充分發(fā)揚黨內(nèi)民主，善于集中正確意見，自覺接受委員的監(jiān)督。”③中共中央辦公廳法規(guī)室等:《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編(1978－1996)》，法律出版社1996年版，第256頁。只有這樣，再結(jié)合制度規(guī)范，全委會的監(jiān)督作用才能真正得到強化。