黃 菊

（中共湘潭市委黨校 科研處，湖南 湘潭 411100）

2011年2月，胡錦濤在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及創(chuàng)新專題研討班開班式上提出：“各級(jí)黨委和政府要充分認(rèn)識(shí)新形勢(shì)下加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的重大意義，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)，把社會(huì)管理工作擺在更加突出的位置。”社會(huì)管理是個(gè)系統(tǒng)工程，如何結(jié)合實(shí)際創(chuàng)新城市社區(qū)管理，探索城市社區(qū)管理新思路，值得深入研究。

一、社區(qū)管理在城市發(fā)展中的地位和作用

1、推進(jìn)城市社區(qū)管理，是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)工作。社區(qū)是城市最基層的基礎(chǔ)構(gòu)成單元，其穩(wěn)定對(duì)整個(gè)城市的穩(wěn)定乃至整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定具有至關(guān)重要的作用。由于我國(guó)正處在一個(gè)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，新舊體制的轉(zhuǎn)換必然會(huì)產(chǎn)生權(quán)力和利益的重新組合與定位，不免會(huì)帶來一些利益沖突和矛盾，這些矛盾和問題能否得到有效的解決，直接關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定。推進(jìn)城市社區(qū)管理，充分發(fā)揮社區(qū)成員的參與意識(shí)和整合能力，有助于促進(jìn)社會(huì)矛盾和問題的解決，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。通過開展各種社區(qū)服務(wù)，組織豐富多彩的社區(qū)文化活動(dòng)，加強(qiáng)社區(qū)環(huán)境的綜合治理，多方控制和化解各類不穩(wěn)定因素，把社會(huì)治安綜合治理的各項(xiàng)措施貫徹落實(shí)到基層，把影響社會(huì)穩(wěn)定的矛盾和問題及時(shí)有效地化解在萌芽狀態(tài)，強(qiáng)化社區(qū)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定“第一道防線”的作用，確保社會(huì)長(zhǎng)治久安。

2、推進(jìn)城市社區(qū)管理，是鞏固基層政權(quán)，加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的重要途徑。隨著改革的深化和居民對(duì)社區(qū)事務(wù)的日益關(guān)注，居民委員會(huì)原有的管理方式很難適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要。加強(qiáng)社區(qū)組織建設(shè)是推進(jìn)城市社區(qū)管理的重要途徑，包括加強(qiáng)社區(qū)的黨組織建設(shè)和加強(qiáng)社區(qū)自治組織建設(shè)兩個(gè)主要部分，也包括社區(qū)內(nèi)其他社團(tuán)的建設(shè)。一是各地在加強(qiáng)社區(qū)的黨組織建設(shè)方面進(jìn)行了積極的探索，上海、南京、沈陽、武漢、西安等城市積極探索新時(shí)期黨的基層組織建設(shè)的方法，充分發(fā)揮在職黨員、離退休黨員的參與作用，大力開展社區(qū)黨建工作，增強(qiáng)了基層黨組織在社區(qū)的凝聚力和戰(zhàn)斗力。二是各地加強(qiáng)了城市社區(qū)居民自治組織的建設(shè)，很多城市社區(qū)建立了自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的社區(qū)居民委員會(huì)。三是各城市社區(qū)中出現(xiàn)了許多社區(qū)成員自發(fā)組成的社團(tuán)組織，在社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮了積極地作用。例如，上海浦東新區(qū)濰坊街道，群眾性自發(fā)組織的團(tuán)體就有79個(gè)之多，促進(jìn)了政事分離、政社分離，有助于形成“小政府，大社會(huì)”的管理格局。實(shí)踐證明，推進(jìn)社區(qū)建設(shè)，發(fā)揮社區(qū)居民自治組織的作用，促進(jìn)居民依法自己管理自己，是解決城市社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期諸多問題的重要途徑。

3、推進(jìn)城市社區(qū)管理，是深化城市管理體制改革的迫切要求。城市管理體制改革是經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革雙重作用的結(jié)果，而社區(qū)管理體制改革則是城市管理體制改革的承接主體。新形勢(shì)下，在經(jīng)濟(jì)體制改革中出現(xiàn)的國(guó)有企業(yè)剝離出的社會(huì)職能、分流出的下崗失業(yè)人員、新的經(jīng)濟(jì)模式、日益增加的城市流動(dòng)人口，統(tǒng)統(tǒng)進(jìn)入社區(qū)這個(gè)最基礎(chǔ)的載體之中；社會(huì)保險(xiǎn)制度的改革、住房制度的改革和住房管理的市場(chǎng)化取向、醫(yī)療制度的改革、人口流動(dòng)及戶籍管理的改革、城市人口的老齡化問題等，也都匯集到社區(qū)這個(gè)載體之中；社會(huì)成員固定地從屬于一定社會(huì)組織的管理體制已被打破，大量“單位人”轉(zhuǎn)為“社會(huì)人”，同時(shí)，大量農(nóng)村人口涌入城市，加上教育、管理工作存在一些薄弱環(huán)節(jié)，致使城市社區(qū)人口的管理相對(duì)滯后，迫切需要建立一種新的社區(qū)管理模式。推進(jìn)城市社區(qū)管理，改革街居管理體制，是經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革進(jìn)一步深化的必然要求，也是城市現(xiàn)代化進(jìn)程的一種必然選擇。

二、湘潭市城市社區(qū)管理存在的主要問題

1、社區(qū)“責(zé)、權(quán)、利”不統(tǒng)一的問題較為突出。近幾年，由于許多政府部門“工作無償進(jìn)社區(qū)”，導(dǎo)致社區(qū)工作的責(zé)任大、負(fù)荷重，實(shí)際上已經(jīng)“超載”運(yùn)行，且大部分時(shí)間都是在應(yīng)付各種檢查驗(yàn)收，社區(qū)儼然成了政府部門的腿，行政化傾向日益嚴(yán)重，社區(qū)自治功能難以發(fā)揮。椐有關(guān)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，社區(qū)當(dāng)前承擔(dān)的日常社會(huì)管理工作共計(jì)12大項(xiàng)，105小項(xiàng)。另外，許多街道辦事處無視居民自治的原則和社區(qū)管理的屬地性質(zhì)，隨意將經(jīng)過居民選舉的社區(qū)居委會(huì)干部“調(diào)動(dòng)”與“任命”。加之社區(qū)與街道辦事處在經(jīng)濟(jì)上屬于“報(bào)帳制”，社區(qū)只能充當(dāng)“聽命者”。

2、城市基層社會(huì)事務(wù)管理出現(xiàn)“盲點(diǎn)”。一是城市商品房開發(fā)建設(shè)遺留的矛盾。由于沒有硬性的政策約束，許多開發(fā)商樓房銷售完后，就一走了之，既沒有修建垃圾站、社區(qū)居委會(huì)工作用房等必要的公共設(shè)施，也沒有按章程向社區(qū)移交小區(qū)居民的相關(guān)資料信息，造成大量的單位建房和小區(qū)開發(fā)無社區(qū)管理，群眾高高興興搬進(jìn)新居以后，不知道由哪個(gè)社區(qū)管理，管理出現(xiàn)“盲區(qū)”。二是國(guó)有企業(yè)改制過程中遺留的矛盾。湘潭市由于尚未出臺(tái)統(tǒng)一的、明確的政策文件，出現(xiàn)了改制后的企業(yè)不知道社會(huì)事務(wù)“怎么交”，城市區(qū)政府、街道、社區(qū)也不知道社會(huì)事務(wù)“怎么接”，特別是沒有處理好“交”與“接”過程中的權(quán)責(zé)利問題，出現(xiàn)了“空檔”，致使一部分改制后的職工沒有納入社區(qū)管理，城市區(qū)政府、街道、社區(qū)也不愿管理的情況。三是城市行政中心區(qū)東移和開發(fā)區(qū)建設(shè)遺留的矛盾。從2000年開始，湘潭市委、市人大、市政府、市政協(xié)、湘潭軍分區(qū)等黨政軍機(jī)關(guān)，陸陸續(xù)續(xù)由河西搬遷到河?xùn)|，行政中心所在地由雨湖區(qū)變換為岳塘區(qū)。隨著新城區(qū)和九華開發(fā)區(qū)面積的不斷擴(kuò)大，部分新近搬遷的機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位也未納入到社區(qū)管理。

3、社區(qū)工作經(jīng)費(fèi)緊張。近年來，社區(qū)工作經(jīng)費(fèi)緊張問題越來越凸出，有的社區(qū)在建好辦公用房后，負(fù)債累累，運(yùn)轉(zhuǎn)困難。目前，社區(qū)建設(shè)的資金主要來源于市、區(qū)兩級(jí)下?lián)艿?萬元工作經(jīng)費(fèi)，但在實(shí)際運(yùn)作中，社區(qū)工作經(jīng)費(fèi)仍然不能足額到位。據(jù)調(diào)查，各個(gè)街道都以創(chuàng)收上繳、資料費(fèi)、目標(biāo)考核等名目不同程度地克扣了經(jīng)費(fèi)，有的社區(qū)甚至被全數(shù)截留，用于支付社區(qū)原退休干部的工資。經(jīng)費(fèi)不足嚴(yán)重困擾了社區(qū)工作的開展，影響了社區(qū)干部積極性。

4、社區(qū)的設(shè)置不均衡。隨著城市中心的東移和城市化進(jìn)程的進(jìn)一步加快，市區(qū)人口流動(dòng)十分迅速，原有的社區(qū)設(shè)置已逐步滯后于現(xiàn)行城市管理的需要，城區(qū)的社區(qū)規(guī)模面積、所轄?wèi)魯?shù)人口存在較大差異。以湘潭市為例，城市社區(qū)的平均人數(shù)為3800人，而最大的社區(qū)所轄人口多達(dá)10000人，最小的社區(qū)所轄人口僅為575人，而其工作人員的配置又沒有太多差別，這就造成社區(qū)居委會(huì)之間的工作量苦樂不均和社區(qū)工作人員“同酬不同工”的現(xiàn)象。

5、社區(qū)服務(wù)相對(duì)滯后。一方面，社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)跟不上時(shí)代的步伐，甚至有的社區(qū)內(nèi)根本就沒有文化、體育活動(dòng)場(chǎng)地等設(shè)施，社區(qū)的文化、體育、環(huán)境衛(wèi)生等服務(wù)功能嚴(yán)重弱化，無法滿足居民的各種需求。另一方面，由于社區(qū)服務(wù)社會(huì)化程度不高，多數(shù)社區(qū)服務(wù)組織還停留在政府包辦層次，沒有形成網(wǎng)絡(luò)化、市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化組織運(yùn)營(yíng)體制，導(dǎo)致社區(qū)服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)功能不完善,服務(wù)質(zhì)量難以滿足廣大居民群眾的要求。

三、促進(jìn)我國(guó)城市社區(qū)管理創(chuàng)新的對(duì)策

通過分析發(fā)現(xiàn)，湘潭市城市社區(qū)管理存在的主要問題在全國(guó)具有普遍性，因而針對(duì)其提出的對(duì)策具有廣泛的價(jià)值。為了提高我國(guó)城市社區(qū)管理的科學(xué)化水平，可以從社區(qū)管理格局、社區(qū)功能、社區(qū)工作職能、社區(qū)管理權(quán)限和社區(qū)組織架構(gòu)方面進(jìn)行管理創(chuàng)新。

1、轉(zhuǎn)變觀念，探索建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的城市社區(qū)管理新格局。面對(duì)新形勢(shì)下的城市社區(qū)管理，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，從過去“不該管、管不了、管不好”的領(lǐng)域逐漸退出，把該市場(chǎng)做的事還給市場(chǎng)，把該社會(huì)做的事交給社會(huì)，變管理主導(dǎo)為政策引導(dǎo)，少一些替民做主、多一些讓民作主，少一些管理，多一些服務(wù)，大力發(fā)揮人民團(tuán)體、基層自治組織、各類社會(huì)組織和企業(yè)事業(yè)單位的協(xié)同作用，擴(kuò)大居民有序政治參與，讓群眾充分享有知情權(quán)、參與權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)，共同參與社區(qū)管理。政府要盡快實(shí)現(xiàn)從行政管理向公共治理轉(zhuǎn)變，即由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)管理并重的公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，以公民滿意度為公共服務(wù)的重要目標(biāo)，調(diào)整社區(qū)管理的行為邊界，做到有所為、有所不為，改變政府包攬一切的制度安排，變以往的“政府獨(dú)攬”為“多方參與”的社區(qū)管理主體多元化思路。

2、正本清源，進(jìn)一步理順政府職能部門和社區(qū)居委會(huì)的關(guān)系，在社區(qū)功能上進(jìn)行改革創(chuàng)新。據(jù)相關(guān)資料調(diào)查顯示，目前全國(guó)各城市每個(gè)社區(qū)平均承擔(dān)著政府部門10多類100余項(xiàng)行政事務(wù)。因此，只有從制度上理順兩者的關(guān)系，變政府的“腿”為居民群眾的“手”，淡化行政職能，提升服務(wù)職能，社區(qū)居委會(huì)的自治功能才能回歸原有的位置。第一，建立社區(qū)工作準(zhǔn)入制度。凡經(jīng)審核批準(zhǔn)進(jìn)入社區(qū)的行政事務(wù)性工作，或委托給社區(qū)組織承擔(dān)的有關(guān)工作事項(xiàng)，必須按照“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，為社區(qū)組織提供必要的工作經(jīng)費(fèi)和工作手段，做到任務(wù)責(zé)任到位、工作經(jīng)費(fèi)到位。對(duì)部門擅自下達(dá)或沒有做到“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的行政事務(wù)性工作，社區(qū)組織可以拒絕完成。第二，堅(jiān)決維護(hù)社區(qū)居委會(huì)的民主自治權(quán)利。深入開展以居民會(huì)議、議事協(xié)商、民主聽證為主要形式的民主決策實(shí)踐，以自我管理、自我服務(wù)、自我教育為主要目的的民主管理實(shí)踐，以居務(wù)公開、民主評(píng)議為主要內(nèi)容的民主監(jiān)督實(shí)踐，培育居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感，把社區(qū)居委會(huì)建設(shè)成為功能完善、充滿活力、作用明顯、群眾滿意的基層群眾自治組織，真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)的自治功能。第三，建立購(gòu)買公共服務(wù)機(jī)制。完善相關(guān)優(yōu)惠政策，建立政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)機(jī)制，支持社會(huì)組織承擔(dān)社會(huì)事務(wù)、參與社會(huì)管理，讓社會(huì)組織承擔(dān)起政府下放的職能，從而使政府的職能歸位，社區(qū)的自治力量增長(zhǎng)，促進(jìn)基礎(chǔ)層面的良性社會(huì)治理。

3、明確責(zé)任，實(shí)現(xiàn)社區(qū)由經(jīng)濟(jì)組織向服務(wù)主體的轉(zhuǎn)變，在社區(qū)工作職能和任務(wù)方面進(jìn)行改革創(chuàng)新。長(zhǎng)期以來，社區(qū)工作都有經(jīng)濟(jì)職能和任務(wù)，同時(shí)，由于政府投入不足，社區(qū)經(jīng)費(fèi)短缺，很大程度上導(dǎo)致創(chuàng)收成為社區(qū)的主要任務(wù)，而社區(qū)的主要任務(wù)是以人為本，為居民群眾服務(wù)。要使社區(qū)由經(jīng)濟(jì)組織向服務(wù)主體的轉(zhuǎn)變，就必須取消社區(qū)甚至街道的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核，不再承擔(dān)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，讓社區(qū)工作者從經(jīng)濟(jì)職能和創(chuàng)收任務(wù)中解放出來，把工作重點(diǎn)和重心都放在服務(wù)民生上。

4、簡(jiǎn)政放權(quán)，將城市管理重心下移，在社區(qū)管理權(quán)限方面進(jìn)行改革創(chuàng)新。為提高社區(qū)的自治程度，強(qiáng)化社區(qū)在城市管理中的基礎(chǔ)地位，有效促進(jìn)城市的精細(xì)化管理，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變職能，下放管理權(quán)限，能夠下放職能的都要下放。按照“權(quán)隨事走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則和“人員配置到社區(qū)、工作重心到社區(qū)、服務(wù)承諾到社區(qū)、工作經(jīng)費(fèi)到社區(qū)”的總要求，組織、紀(jì)檢、政法、計(jì)生、宣傳、文化、勞動(dòng)保障、民政等部門統(tǒng)一聯(lián)動(dòng)開展“進(jìn)社區(qū)”活動(dòng)，把黨建聯(lián)絡(luò)、黨風(fēng)廉政、計(jì)劃生育、就業(yè)培訓(xùn)、城市低保、警務(wù)管理、司法調(diào)解、文化體育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)救助等方面的工作真正落實(shí)到社區(qū)，實(shí)現(xiàn)居民所需所想，達(dá)到小事不出社區(qū)，大事不出街區(qū)的穩(wěn)定局面。

5、條塊結(jié)合，建立多元化社區(qū)事務(wù)處理體系，在社區(qū)組織構(gòu)架方面實(shí)行改革創(chuàng)新。目前，我國(guó)傳統(tǒng)的社區(qū)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制已很難適應(yīng)高度分層和流動(dòng)變化的社會(huì)結(jié)構(gòu)需求，亟需在社區(qū)組織架構(gòu)方面實(shí)行改革創(chuàng)新。可以嘗試搭建“一委一居一站”組織新架構(gòu)，讓黨務(wù)、居務(wù)、政務(wù)在社區(qū)分設(shè)共建，強(qiáng)化黨組織對(duì)社區(qū)工作的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，每個(gè)社區(qū)都成立黨委，實(shí)現(xiàn)社區(qū)黨組織全覆蓋。由居民“直選”和“海選”居委會(huì)，剝離行政事務(wù)，回歸自治職能。設(shè)立社區(qū)管理服務(wù)站，承擔(dān)政府延伸至社區(qū)的各項(xiàng)公共管理與服務(wù)職能，同時(shí)接受社區(qū)黨委的領(lǐng)導(dǎo)和居委會(huì)的監(jiān)督。從現(xiàn)實(shí)看，我國(guó)城市社區(qū)工作人員主要有低保員、社保員、計(jì)生員、綜治員、城市管理協(xié)管員、社區(qū)民警等，他們有些是國(guó)家工作人員，有些是政府購(gòu)買公共崗位，人在基層，管理權(quán)限在部門，造成管人管事管錢相脫離。成功搭建“一委一居一站”組織新架構(gòu)以后，就可以把他們放在社區(qū)管理服務(wù)站，由社區(qū)黨委書記兼任管理服務(wù)站書記，對(duì)他們實(shí)行統(tǒng)一分工，統(tǒng)一安排，統(tǒng)一要求，統(tǒng)一考核。

①許海燕：《城市社區(qū)管理與政府職能的轉(zhuǎn)變》，《中共云南省委黨校學(xué)報(bào)》，2011年第1期。

②孟范利：《我國(guó)目前城市社區(qū)管理模式存在的問題》，《學(xué)理論》，2012年第4期。

③汪波：《城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新探索》，《新視野》，2010年第2期。