張潔云

（中共通州區(qū)委黨校，江蘇 通州 226300）

2013年1月22日，中共中央總書記習(xí)近平在十八屆中紀(jì)委二次全會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制”。習(xí)近平還指出，要堅(jiān)持“老虎”、“蒼蠅”一起打，既堅(jiān)決查處領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)違法案件，又切實(shí)解決發(fā)生在群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問(wèn)題。制度建設(shè)是反腐倡廉建設(shè)的重要組成部分，是從源頭上預(yù)防腐敗的重要保證。因而，在反腐倡廉建設(shè)中，必須把制度建設(shè)擺在更加突出的位置，堅(jiān)持不懈地加以推進(jìn)，使制度更嚴(yán)密，執(zhí)行更有力，進(jìn)一步形成用制度管權(quán)、管事、管人、管物的體制機(jī)制。

一、充分認(rèn)識(shí)“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的重要地位和作用

1、反腐斗爭(zhēng)形勢(shì)嚴(yán)峻。習(xí)近平同志講過(guò)，我們黨員干部隊(duì)伍的主流始終是好的，同時(shí)，我們也要清醒地看到，當(dāng)前一些領(lǐng)域消極腐敗現(xiàn)象仍然易發(fā)多發(fā)，一些重大違紀(jì)違法案件影響惡劣，反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)依然嚴(yán)峻。30多年的實(shí)踐證明，權(quán)力反腐確實(shí)解決了不少當(dāng)務(wù)之急的腐敗問(wèn)題，但也遺留下了存量不小的腐敗呆賬，而且腐敗有“越演越烈”之勢(shì)。這從全球清廉指數(shù)就可以看出。全球清廉指數(shù)（簡(jiǎn)稱CPI）是由世界著名非政府組織“透明國(guó)際”建立的清廉指數(shù)排行榜，它反映的是全球各國(guó)商人、學(xué)者及風(fēng)險(xiǎn)分析人員對(duì)世界各國(guó)腐敗狀況的觀察和感受。2010年全球清廉指數(shù)排行榜，中國(guó)排名第78位，2011年中國(guó)上升到第75位，而2012年中國(guó)退到了第80位，這說(shuō)明，中國(guó)的腐敗程度加深了，中國(guó)的反腐之路任重道遠(yuǎn)。為什么一方面反腐敗聲勢(shì)浩大、如火如荼；另一方面，腐敗現(xiàn)象又如此嚴(yán)重，腐敗分子“前腐后繼”呢？其相當(dāng)重要的原因就在于制度不完善、體制機(jī)制有漏洞。正是這種體制的不規(guī)范和漏洞，為腐敗的滋生蔓延提供了土壤和條件。因此，要有效地預(yù)防腐敗，就必須深化改革，創(chuàng)新制度，進(jìn)一步增強(qiáng)制度建設(shè)的科學(xué)性、針對(duì)性和實(shí)效性。

2、制度建設(shè)至關(guān)重要。對(duì)于這一點(diǎn)，歷屆黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人都曾有過(guò)精辟的論述。鄧小平同志在1980年總結(jié)“文化大革命”的教訓(xùn)時(shí)明確的指出：“我們過(guò)去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問(wèn)題更重要。這些方面的制度好，可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至走向反面。”“不是說(shuō)個(gè)人沒(méi)有責(zé)任，而是說(shuō)領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。這種制度問(wèn)題，關(guān)系到黨和國(guó)家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視”。習(xí)近平總書記在十八屆中紀(jì)委二次全會(huì)上強(qiáng)調(diào)，“要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，”再次闡述，懲治和預(yù)防腐敗制度建設(shè)至關(guān)重要。

3、反腐制度作用獨(dú)特。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是懲戒威懾作用。堅(jiān)持“老虎”、“蒼蠅”一起打，既堅(jiān)決查處領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)違法案件，又切實(shí)解決發(fā)生在群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問(wèn)題，從而使廣大黨員干部心有敬畏，不敢腐。二是防范指引作用。制度規(guī)定了廉潔自律的標(biāo)準(zhǔn)，指引廣大黨員干部積極從事制度和法律允許的行為，從而使廣大黨員干部心中有數(shù)，不能腐。三是保護(hù)保障作用。懲治和預(yù)防腐敗的制度規(guī)定，不僅可以使清廉的官員減少腐敗的壓力，安心工作，也可以讓可能腐敗的官員沒(méi)有制度空間，有心無(wú)力，不易腐。

二、要“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，須正確處理五個(gè)方面的關(guān)系

1、要正確處理制度繼承和制度創(chuàng)新的關(guān)系。制度建設(shè)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、開(kāi)放的、發(fā)展的過(guò)程。當(dāng)前，加強(qiáng)反腐倡廉制度建設(shè)不是否定一切原有的制度，并非一切都要“重打鼓，另開(kāi)張”。我黨建黨90多年來(lái)，在反腐倡廉方面，已經(jīng)建立起一整套的制度，但要真正實(shí)現(xiàn)把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，并不是一件容易的事。據(jù)權(quán)威統(tǒng)計(jì)，截至2012年7月，黨和國(guó)家機(jī)關(guān)及其有關(guān)部委制定的涉及反腐倡廉的法律法規(guī)616項(xiàng)，各省級(jí)地方制定的涉及反腐倡廉的地方性法規(guī)和規(guī)定1538件?？梢哉f(shuō)，世界上沒(méi)有一個(gè)國(guó)家在反腐倡廉方面出臺(tái)的規(guī)章制度有如此之多。對(duì)于一些好的反腐制度，我們應(yīng)該認(rèn)真地加以繼承和發(fā)揚(yáng)。當(dāng)然，也有一些制度，“牛欄關(guān)貓，進(jìn)出自如”，這就需要我們編織更為堅(jiān)實(shí)、致密、合體的“制度籠子”。第一、查漏：及時(shí)堵塞制度漏洞。要根據(jù)世情、國(guó)情、社情、民情的變化，對(duì)現(xiàn)有的制度查漏補(bǔ)缺、修繕鞏固，及時(shí)修訂和完善各項(xiàng)制度規(guī)定，使之適應(yīng)反腐倡廉建設(shè)的新需要，盡快堵塞制度漏洞，壓減腐敗空間，斷了某些掌權(quán)者繼續(xù)鉆空子的企圖，真正做到“魔高一尺、道高一丈”。第二，補(bǔ)缺：及時(shí)完善制度設(shè)計(jì)。長(zhǎng)期以來(lái)，一些反腐制度僅有對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督的原則性規(guī)定，缺乏行之有效的權(quán)力制約的具體制度設(shè)計(jì)和制度安排。結(jié)果導(dǎo)致法定的規(guī)則在一些地方一些人那里往往只停留在紙上談兵，而實(shí)際運(yùn)行的經(jīng)常是一些上不了臺(tái)面的“官場(chǎng)潛規(guī)則”。這就驗(yàn)證了英國(guó)政治學(xué)家拉斯基所說(shuō)的：“制度是活的東西，是不輕易而將它們的秘密透露給刻板的文字的?！币虼?，要讓制度真正起作用，除了書面上的規(guī)定，更為重要的是，要進(jìn)行相應(yīng)的權(quán)力配置，盡快建立符合權(quán)力要求的、完善的、可操作的具體制度規(guī)則，只有這樣，才能做到“法網(wǎng)恢恢，疏而不漏”。例如，通過(guò)制度設(shè)計(jì)，保障社會(huì)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，這樣，就可依靠社會(huì)公眾的力量來(lái)監(jiān)督權(quán)力，改變僅僅靠反腐機(jī)構(gòu)來(lái)監(jiān)督權(quán)力的格局，形成多數(shù)人監(jiān)督少數(shù)人的機(jī)制；完善舉報(bào)人和證人的保護(hù)制度，可以有效避免舉報(bào)人和證人屢受打擊報(bào)復(fù)的事例一再上演；健全網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)受理制度，可以發(fā)揮“網(wǎng)絡(luò)反腐”的“秒殺”優(yōu)勢(shì)，及時(shí)查處各類腐敗行為。等等?？傊?，要圍繞建立不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制要求，建立綱紀(jì)嚴(yán)明的制度規(guī)范，持之以恒地加以貫徹，嚴(yán)密細(xì)致地加以完善，讓制度發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

2、要正確處理制度反腐與權(quán)力反腐的關(guān)系。制度反腐敗就是要實(shí)現(xiàn)用制度管權(quán)，按制度辦事，靠制度管人。依靠制度加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督制約，確保權(quán)力規(guī)范運(yùn)行。權(quán)力反腐敗，即通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)的重視和權(quán)力來(lái)反腐敗。權(quán)力反腐其實(shí)還是一種“人治”思想。好處是比較便捷，弱點(diǎn)是容易因領(lǐng)導(dǎo)者的改變而改變，因領(lǐng)導(dǎo)者的注意力的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移，隨意性比較大。目前，我國(guó)在政治體制方面的權(quán)力仍然過(guò)分集中，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三者合一，用人體制基本還是從上至下層層任命。這就造成了腐敗易發(fā)多發(fā)滋生蔓延，干群關(guān)系疏離，黨群關(guān)系緊張。絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。大量的腐敗事實(shí)都證明，許多領(lǐng)導(dǎo)者自己就是腐敗分子，他是不可能運(yùn)用正當(dāng)權(quán)力去反腐敗的。有的執(zhí)法人員壓案不辦、瞞案不報(bào)、內(nèi)部消化；有的舉報(bào)在權(quán)力部門之間轉(zhuǎn)來(lái)轉(zhuǎn)去，甚至七轉(zhuǎn)八轉(zhuǎn)被轉(zhuǎn)到被告的手中，最終不了了之。因此，單純依靠權(quán)力反腐只不過(guò)是一廂情愿罷了。所以，必須依靠制度加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督制約，確保權(quán)力規(guī)范運(yùn)行。因而，我們?cè)诜锤ㄔO(shè)中，要更加注重制度建設(shè)，自覺(jué)實(shí)現(xiàn)由“權(quán)力反腐”向“制度反腐”的轉(zhuǎn)變。

3、要正確處理制度反腐與教育反腐的關(guān)系。腐敗的源頭主要包括兩方面：思想源頭和體制源頭。思想源頭的問(wèn)題，可以通過(guò)思想政治教育來(lái)解決；體制源頭的問(wèn)題，可以通過(guò)制度建設(shè)。思想道德教育、廉政文化建設(shè)可以對(duì)改變?nèi)说膭?dòng)機(jī)和價(jià)值觀念起到預(yù)防作用，但不可靠。中國(guó)歷史上一貫注重從思想意識(shí)領(lǐng)域遏制權(quán)力的變異，如儒家倡導(dǎo)的正心、修身的“內(nèi)圣外王”之道，專制王朝也企圖依靠“君君臣臣”的道統(tǒng)來(lái)培養(yǎng)對(duì)皇帝效忠的“清官”。但事實(shí)證明，這種辦法雖然也能從一定程度上約束官員的行為，卻無(wú)法防止腐敗現(xiàn)象的大量滋生。每一封建王朝的傾覆，無(wú)不是最終由于政治腐敗猖獗不治所致。究其原因，就是不能從政治制度上解決對(duì)權(quán)力的制約，無(wú)法把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。當(dāng)前中國(guó)開(kāi)展反腐敗斗爭(zhēng)，進(jìn)行思想教育是完全必要的，可以使人自覺(jué)向善，但單靠這些還不夠，必須加強(qiáng)制度建設(shè)，通過(guò)一定的制度設(shè)計(jì)和制度安排來(lái)遏制腐敗的發(fā)生。因此，治理腐敗，我們要把思想教育與抓好制度建設(shè)結(jié)合起來(lái)，通過(guò)思想教育提高執(zhí)行制度的自覺(jué)性；通過(guò)制度建設(shè)鞏固思想教育的成果。既要充分發(fā)揮教育的基礎(chǔ)作用，加強(qiáng)對(duì)黨員干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的理想信念、廉潔從政和黨紀(jì)國(guó)法教育，筑牢拒腐防變的思想防線；同時(shí)，要更加注重堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。

4、要正確處理制度反腐與網(wǎng)絡(luò)反腐的關(guān)系。網(wǎng)絡(luò)反腐，通常先是網(wǎng)民在網(wǎng)上爆料，隨后更多的網(wǎng)民跟進(jìn)關(guān)注并對(duì)爆料中的腐敗行為加以圍觀和討論，從而產(chǎn)生強(qiáng)大的輿論壓力，推動(dòng)或倒逼相關(guān)部門對(duì)爆料中的涉事官員進(jìn)行追查和懲處。近年來(lái)，網(wǎng)絡(luò)反腐不斷展現(xiàn)自身的強(qiáng)大能力，從“表哥”、“房叔”、“車爺”、“名煙”，再到“雷政富不雅視頻”、“單增德離婚保證書”、“日記門”等熱點(diǎn)事件，網(wǎng)絡(luò)曝光已經(jīng)成為反腐的先鋒和利器?？梢哉f(shuō)，網(wǎng)絡(luò)反腐彌補(bǔ)了傳統(tǒng)反腐的局限，具有舉報(bào)便捷、參與度高、真相還原快、有關(guān)部門應(yīng)對(duì)及時(shí)、保障舉報(bào)人的人身安全等優(yōu)點(diǎn)。但不可否認(rèn)，其弊端也不可小覷：網(wǎng)絡(luò)的匿名性很可能被某些居心叵測(cè)者利用，造成對(duì)他人的惡意誹謗和中傷；過(guò)于泛濫的網(wǎng)絡(luò)反腐會(huì)使政府疲于應(yīng)付；網(wǎng)絡(luò)反腐的信息缺乏權(quán)威引導(dǎo)，不利于培養(yǎng)中國(guó)網(wǎng)民的法律意識(shí)等。其實(shí)，網(wǎng)絡(luò)只是反腐的一個(gè)新平臺(tái)，它既非神兵利器，也非洪水猛獸。因此，需要應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，積極利用新平臺(tái)，拓寬渠道，在制度上對(duì)網(wǎng)絡(luò)反腐進(jìn)行規(guī)范，設(shè)立專門的反腐舉報(bào)網(wǎng)站，并在紀(jì)委設(shè)立專門的崗位來(lái)核實(shí)、查處網(wǎng)絡(luò)反腐舉報(bào)案件，建立起網(wǎng)絡(luò)反腐與傳統(tǒng)制度反腐之間的鏈接。同時(shí)，要看到網(wǎng)絡(luò)的非理性弊端，及時(shí)進(jìn)行規(guī)制，將網(wǎng)絡(luò)反腐納入法治化、制度化的軌道，積極引導(dǎo)其發(fā)展方向，以促使網(wǎng)絡(luò)反腐發(fā)揮正面作用。

5、要正確處理制度建設(shè)與制度執(zhí)行的關(guān)系?！翱照?wù)`國(guó)，實(shí)干興邦?！币褭?quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，最根本的還是要“重在落實(shí)”。制度的生命力在于執(zhí)行。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的制度建設(shè)取得了舉世矚目的成就，基本上做到了有法可依，但視制度為一紙空文的現(xiàn)象仍然較為普遍，主要表現(xiàn)為“有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究”?？v覽那些落馬的官員，最突出的共性就是他們根本不把制度放在眼里，不是尊重制度而是踐踏制度，不是主動(dòng)接受監(jiān)督而是以種種借口逃避監(jiān)督。換言之，一些官員游離在制度約束之外，出現(xiàn)制度虛置現(xiàn)象。這不是制度本身的錯(cuò)，而是執(zhí)行制度不力的問(wèn)題。因此，要求各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)常懷崇尚制度之心，遵守制度，敬畏制度，自覺(jué)在制度范圍內(nèi)活動(dòng)，自覺(jué)用制度來(lái)規(guī)范自己的言行，自覺(jué)用制度來(lái)約束自己手中的權(quán)力，做到位高不擅權(quán)，權(quán)重不謀私。我們要把反腐制度的執(zhí)行和落實(shí)，作為當(dāng)前反腐倡廉建設(shè)的突出任務(wù)，堅(jiān)決維護(hù)制度的嚴(yán)肅性、權(quán)威性，決不允許有章不循、有禁不止。在制度制訂出來(lái)以后，制度決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行部門要相互配合，搞好協(xié)調(diào)，監(jiān)督部門要進(jìn)行效能監(jiān)察，切實(shí)抓好各項(xiàng)制度的落實(shí)。第一，要制訂具體的實(shí)施細(xì)則。制度執(zhí)行部門要根據(jù)各自的實(shí)際情況，拿出切實(shí)可行的實(shí)施意見(jiàn)，認(rèn)真地把制度的各項(xiàng)要求落到實(shí)處。對(duì)于可能出現(xiàn)的各種情況，要拿出應(yīng)對(duì)處理的預(yù)案。第二，要加強(qiáng)監(jiān)督檢查。在制度實(shí)施過(guò)程中，執(zhí)行部門和監(jiān)督部門要加強(qiáng)對(duì)制度執(zhí)行的監(jiān)督檢查，建立定期情況通報(bào)制度，及時(shí)聽(tīng)取匯報(bào)，研究解決執(zhí)行中出現(xiàn)的困難和問(wèn)題；同時(shí)，在抓好監(jiān)督檢查的基礎(chǔ)上，抓好制度落實(shí)情況的考核。第三，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)作表率。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要大膽而穩(wěn)妥地排除阻力，真正將“把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里”的承諾落實(shí)到行動(dòng)中，讓廣大群眾看得見(jiàn)、聽(tīng)得到、摸得著，才會(huì)真正震懾權(quán)力濫用者，從而獲得“把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里”的力量源泉，也才能真正建立起“把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里”的良性制度和行為習(xí)慣，讓人民真正成為權(quán)力的擁有者、監(jiān)督者。作為領(lǐng)導(dǎo)者，還要防止和克服地方和部門保護(hù)主義、本位主義，決不允許“上有政策、下有對(duì)策”，有令不行、有禁不止，真正成為實(shí)現(xiàn)“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的模范和表率。第四，要建立落實(shí)制度責(zé)任制及責(zé)任追究制。要明確落實(shí)制度的責(zé)任單位和主要責(zé)任人，并將責(zé)任層層分解，落實(shí)到人。對(duì)制度落實(shí)不到位的責(zé)任單位和責(zé)任人要進(jìn)行責(zé)任追究，并把制度的落實(shí)情況同執(zhí)行者、責(zé)任人的利益掛鉤，增強(qiáng)其落實(shí)制度的自覺(jué)性，以確保制度落實(shí)到實(shí)處。

注釋：

①雷玉瓊、曾萌：《制度性腐敗成因及其破解——基于制度設(shè)計(jì)、制度變遷與制度約束》，《中國(guó)行政管理》，2012年2期。

②林蓉：《略論把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里的政治哲學(xué)觀》，《時(shí)代經(jīng)貿(mào)》，2013年第11期。

③張衛(wèi)兵：《對(duì)“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)》，《軍隊(duì)政工理論研究》，2013年第3期。