熊 星 譚新雨

（云南師范大學(xué) 歷史與行政學(xué)院，云南 昆明 650500）

民營化是指由政府將公共服務(wù)外包給非政府的第三部門，由它們負責(zé)提供，并在提供的過程中引入私營企業(yè)的管理經(jīng)驗以及市場配置公共資源的理念，從而讓公民做出選擇的過程。這是基于委托代理理論基礎(chǔ)上的一種分工理念，是經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域中關(guān)于租賃、承包、委托經(jīng)營等經(jīng)營模式在公共服務(wù)領(lǐng)域中的有效運用。20世紀(jì)80年代，以新公共管理理論為依托，以美國為首的西方國家就公共服務(wù)供給方式進行了改革和實踐。不久，發(fā)展中國家也爭相效仿，這樣，在全球就興起了一股民營化的浪潮，民營化的供給模式在回應(yīng)顧客需求、提高服務(wù)效率等方面做出了杰出的貢獻，但是，隨著民營化供給模式在實踐的不斷發(fā)展，逐漸出現(xiàn)了以收回合同外包服務(wù)為主要形式的逆民營化現(xiàn)象。在學(xué)界，將這種將外包出的公共服務(wù)收回重新由政府提供的民營化發(fā)展趨勢成為逆向民營化，也稱逆民營化（reverse privatization）。這實則是相對民營化將公共服務(wù)由公共部門向非公共部門運動而言的逆向運動，因此，稱其為逆民營化。

一、逆民營化的重要誘因：公共服務(wù)民營化改革中存在問題

民營化在發(fā)展的過程中之所以出現(xiàn)逆向回溯的趨勢，是眾多因素促成的結(jié)果。其中，國際時代背景的變化、理論基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)換等方面的原因縱然是不可忽視的，但公共服務(wù)民營化改革中所呈現(xiàn)的問題，也是導(dǎo)致逆民營化現(xiàn)象出現(xiàn)的重要原因。民營化出現(xiàn)逆向發(fā)展的趨勢，這正說明了在公共服務(wù)民營化過程中存在問題。民營化，簡而言之，就是政府將公共服務(wù)外包給非公共部門，公共服務(wù)由公共部門向第三部門運動的過程。在整個過程中，涉及政府、承包方、公眾、公共服務(wù)本身等幾個主體。

（一）政府

1、缺乏有效監(jiān)督。部分政府在將公共服務(wù)外包給第三部門后，缺乏應(yīng)有的后續(xù)追蹤和監(jiān)督。第一，政府在外包公共服務(wù)后忽視了對公共服務(wù)質(zhì)量、水平、公眾滿意度等方面的監(jiān)控，第三部門在供給公共服務(wù)的過程中就擁有更大的自主權(quán)，從而引發(fā)了公共服務(wù)的質(zhì)量低下、公眾滿意度等問題。第二，政府在外包公共服務(wù)的時候，忽視了公共服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、公共服務(wù)監(jiān)督方面規(guī)章制度的制定，使得政府監(jiān)督無從下手。第三，政府對公共服務(wù)的監(jiān)督缺乏一條有效的監(jiān)督渠道。從公共服務(wù)的生產(chǎn)者轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的外包者，政府難以深入了解公共服務(wù)供給過程的細致環(huán)節(jié)。

2、招標(biāo)過程中出現(xiàn)腐敗。在政府外包公共服務(wù)的過程中，如果政府的自利性和政府的責(zé)任發(fā)生沖突且政府的自利性占據(jù)上風(fēng)的話，就極容易滋生腐敗。主要有以下幾種形式：在政府公共服務(wù)項目招標(biāo)前與承包商進行權(quán)錢交易，透漏標(biāo)底?；蛘邔⒐卜?wù)項目外包給自己的親朋好友，從而獲取回扣。總之，在招標(biāo)的過程中，尋租現(xiàn)象時有發(fā)生。

（二）承包方

承包方作為公共服務(wù)的供給方，理應(yīng)在公共服務(wù)的提供過程中發(fā)揮積極的作用，但是，部分承包方卻給公共服務(wù)的提供帶來了負面影響，最終導(dǎo)致在公眾的反對下服務(wù)被政府收回。

1、質(zhì)量不達標(biāo)。承包方在提供的過程中出現(xiàn)了公共服務(wù)質(zhì)量、水平達不到公眾的要求。部分承包方為私營企業(yè)，而企業(yè)是以盈利為目的，追求利益最大化。這就導(dǎo)致了企業(yè)在提供公共服務(wù)的過程中，為了降低交易成本而在公共服務(wù)質(zhì)量方面打折扣。

2、侵害公眾利益。有時候，承包方保證了部分收費公共服務(wù)項目的質(zhì)量，但是，為了追求經(jīng)濟利益，只能利用信息不對稱這一契機，通過抬高服務(wù)要價或虛報價格，從而賺取差價。這樣，雖然保證了公共服務(wù)的質(zhì)量，卻造成了資源的浪費，增加了公共服務(wù)的交易成本，違背了政府外包公共服務(wù)的初衷。

3、欺上瞞下。一方面，利用政府部門的信任以及對具體實施環(huán)節(jié)缺乏了解，對政府進行隱瞞。另一方面，將公眾視作弱勢群體，忽視公眾的需求，未在提供服務(wù)的過程中根據(jù)公眾的需求適時地作出動態(tài)調(diào)整，這就使得公共服務(wù)的最終受益者的利益受損。

（三）公眾

公共服務(wù)民營化的理論基礎(chǔ)之一就是新公共管理理論，該理論強調(diào)公共服務(wù)的回應(yīng)性、顧客導(dǎo)向，然而，公共服務(wù)民營化過程中卻忽視了這一點。有些情況下，公眾作為公共服務(wù)的受益方，在公共服務(wù)民營化的過程中，自身利益受到了損害。第一，公眾對公共服務(wù)缺乏一條良好的訴求表達渠道。有時候，公眾對公共服務(wù)的提供存在意見和不滿，或者有良好的建議，但是不了解從何種渠道進行反饋，甚至不了解究竟是那一家企業(yè)在提供這方面的服務(wù)。第二，公眾的利益訴求得不到重視。在有些條件下，公眾通過游行、抗議等形式表達對公共服務(wù)的強烈不滿，但是，并未受到當(dāng)?shù)卣酥脸邪降闹匾?。第三，公眾在公共服?wù)民營化的過程中參與能力有限。主要表現(xiàn)在：公眾的參與意識匱乏，表現(xiàn)得十分冷漠；公眾的參與不夠理性，一定條件下表現(xiàn)得十分極端，更有甚者釀成群體性事件。

二、辯證認識民營化在我國公共服務(wù)提供過程中的作用

就我國而言，雖然民營化在運作的過程中出現(xiàn)了很多問題，甚至出現(xiàn)了逆民營化現(xiàn)象，但是，我們也不能否定民營化取得的成效和作用，要理性地看待民營化在公共服務(wù)提供過程中的作用。

（一）民營化本身不存在固有的問題

民營化是以新公共管理為理論依托的，從理論上講，它可以通過在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場機制、競爭機制來提高公共服務(wù)質(zhì)量；它可以通過對顧客回應(yīng)性的重視來提高公民滿意度；它可以減輕政府的壓力，降低服務(wù)成本。但是，從實踐狀況來看，公共服務(wù)在運行的過程中存在缺乏有效的監(jiān)督、招標(biāo)腐敗、缺乏對民眾需求的動態(tài)回應(yīng)、缺乏公民的有效參與、國際時代背景的變化、理論基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)換等一系列問題。這使得理論設(shè)計和實際操作存在極大的差異。這恰恰說明以下幾點：第一，所出現(xiàn)的問題都不是民營化自身固有的無法改變的問題，而是在運行過程中出現(xiàn)了沒有預(yù)計到的問題。第二，不難發(fā)現(xiàn)，民營化各個參與主體自身存在問題，他們在推動公共服務(wù)民營化的過程中也存在操作層面的問題。然而，這些問題中包含大量的主觀因素，這是理論設(shè)計過程中始料不及的。因此，要辯證地認識民營化在公共服務(wù)提供過程的作用，及時反思公共服務(wù)民營化過程中出現(xiàn)的問題，根據(jù)出現(xiàn)的問題及時做出調(diào)整，并對部分不適合實行民營化的公共服務(wù)進行及時回收外包，從而正確地實踐公共服務(wù)民營化。

（二）民營化在實踐中發(fā)揮了一定的作用

盡管在公共服務(wù)民營化過程中出現(xiàn)了很多問題，并且出現(xiàn)了以回收外包服務(wù)為主要形式的逆民營化現(xiàn)象，但是，實踐證明，民營化在我國公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮了一定的作用。例如，在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，民營醫(yī)院有效緩解了公立醫(yī)院和患者的不協(xié)調(diào)供求關(guān)系，并且取得了相對較好的醫(yī)療效果，唯一不足就是收費相對公立醫(yī)院較高，部分業(yè)務(wù)不能覆蓋醫(yī)保。云南知名的民營醫(yī)院有：仁愛醫(yī)院、華山眼科醫(yī)院等，在相關(guān)領(lǐng)域里都具有一定的影響力和知名度。在科教領(lǐng)域，我國學(xué)術(shù)界廣為使用的數(shù)據(jù)庫：中國知網(wǎng)、萬方、龍源、重慶維普等。以民營的形式提供數(shù)據(jù)庫這種公共服務(wù)，盡管是收費服務(wù)，但是，服務(wù)周到，數(shù)據(jù)完整，給學(xué)者們帶來了極大的便利。以就業(yè)的服務(wù)領(lǐng)域看，實行公共就業(yè)服務(wù)外包，有效地完善了政府的公共就業(yè)服務(wù)職能，為高校畢業(yè)生的就業(yè)提供了可靠的信息渠道，一定程度上緩解了就業(yè)壓力，減輕了政府的壓力。在速遞領(lǐng)域，目前國內(nèi)民營的快遞公司如順豐、申通、圓通、中通等飛速發(fā)展，在價格、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)態(tài)度上比郵政都要有優(yōu)勢，而且覆蓋了很多郵政快遞所不能覆蓋的區(qū)域，為民眾乃至電子商務(wù)的發(fā)展提供了便利。民營快遞公司的發(fā)展，一定程度上對郵政快遞造成了一定的壓力，促進郵政快遞各方面的不斷完善和改變。在民航領(lǐng)域，知名的民營航空公司有春秋航空有限公司、吉祥航空有限公司、東海航空有限公司、華夏航空有限公司、長安航空有限責(zé)任公司、金鹿航空有限公司、鯤鵬航空有限公司、祥鵬航空有限責(zé)任公司等。這些航空公司以價格低、折扣多的優(yōu)勢吸引了眾多的消費群體，讓更多的普通大眾坐得起飛機，贏得了較高的客座率，也為民航服務(wù)提供了較好的輔助作用。

三、正確認識民營化，完善我國公共服務(wù)提供方式的對策

民營化自身不存在固有問題，所以，針對逆民營化現(xiàn)象出現(xiàn)的問題，不需完全否定民營化，而是要對公共服務(wù)民營化的相關(guān)內(nèi)容進行及時適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。

（一）公共服務(wù)領(lǐng)域倡導(dǎo)實行多元化公私混合提供模式

要實行多元公私混合提供模式，必須明確公共服務(wù)的多元提供主體、公共服務(wù)的多元提供方式和公共服務(wù)多元化的具體運行模式。

1、公共服務(wù)提供主體多元化。從目前的社會結(jié)構(gòu)來看，提供公共服務(wù)的主體主要包括：第一，純粹的公共部門，這主要是指政府。第二，私營企業(yè)。它作為公共服務(wù)的承包者，是公共服務(wù)重要的提供主體之一。第三，非營利組織（NGO），也稱為第三部門。它具備非營利性、志愿性、公益性等重要特征。

2、公共服務(wù)的多元提供方式。依托政府出資可以分為：“政府出資，政府提供”、“政府出資，國有企業(yè)提供”、“政府出資，事業(yè)單位提供”、“政府出資，私企提供”、“政府出資，第三部門提供”五種模式。依托社會資本可分為：“私企出資，私企提供”、“第三部門出資，第三部門提供”，“第三部門出資，私企提供”等三種模式。

3、公共服務(wù)多元化的具體運行模式。公共服務(wù)多元化主要體現(xiàn)在競爭、補充、政府掌控三個方面。第一，競爭。競爭性主要體現(xiàn)在政府與企業(yè)之間的競爭；企業(yè)之間的競爭；第三部門和政府、企業(yè)之間的競爭等等。政府與企業(yè)的競爭：它主要體現(xiàn)在公共服務(wù)的一些領(lǐng)域（郵政、航空、科教等領(lǐng)域）部分外包給私營企業(yè)，形成公共服務(wù)提供過程中政府與企業(yè)并存，從而實現(xiàn)公共服務(wù)成本的降低和公共服務(wù)質(zhì)量的提高。例如，在郵政領(lǐng)域，實現(xiàn)EMS和申通、順豐等快遞并存；在航空領(lǐng)域，實現(xiàn)東航、南航等國營航空與春秋航空、吉祥航空等私營航空并存。企業(yè)之間的競爭：對于部分公共服務(wù)，政府全盤外包給企業(yè)，但是，外包給不同的企業(yè)，讓他們之間形成競爭，從而不斷提高公共服務(wù)的質(zhì)量，從而獲得公眾市場。例如，知網(wǎng)、萬方、維普、龍源等數(shù)據(jù)庫之間的競爭，讓公眾享受更為舒適的服務(wù)。第三部門和政府、企業(yè)之間的競爭。第三部門主要是指非營利組織（NG0）以協(xié)會、社團的形式從事救濟貧困、保護生態(tài)環(huán)境、中介咨詢等公益活動，對政府和企業(yè)形成一定程度上的壓力。第二，補充。互補主要包括政府與企業(yè)之間的互補；第三部門對政府、企業(yè)之間的補充。首先，政府與企業(yè)之間的互補。企業(yè)為了追求自身利益最大化容易出現(xiàn)以下幾個問題：在招標(biāo)過程中行賄；在提供公共服務(wù)過程中降低服務(wù)質(zhì)量或者提高服務(wù)價格；在公共服務(wù)提供過程中忽視公眾的滿意度和需求。這樣，就需要政府進行監(jiān)管，并作相應(yīng)的制度補充。這時，政府需要做的主要包括：加強對企業(yè)提供公共服務(wù)過程的監(jiān)管，制定公共服務(wù)質(zhì)量及價格的標(biāo)準(zhǔn)，并嚴(yán)格按照這一標(biāo)準(zhǔn)對企業(yè)進行不定時的抽查；制定相關(guān)獎懲體系，發(fā)現(xiàn)企業(yè)在公共服務(wù)民營化過程中出現(xiàn)違規(guī)乃至違法行為進行嚴(yán)厲懲處或者收回外包的服務(wù)；暢通公民與政府、公民與企業(yè)的利益訴求渠道，通過信訪辦以及在企業(yè)設(shè)立相關(guān)民意征集機構(gòu)來讓政府與企業(yè)傾聽民眾的呼聲。企業(yè)對政府的互補主要是減輕政府的工作壓力，彌補政府在提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品過程的不足，從而提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。其次，第三部門與政府企業(yè)之間的補充。鑒于公共服務(wù)外部性導(dǎo)致的“搭便車”現(xiàn)象以及企業(yè)的固有功能缺陷，導(dǎo)致政府和企業(yè)提供公共服務(wù)過程中會出現(xiàn)“夾縫地帶”，這就需要第三部門（非營利組織）來進行彌補。第三，政府掌控。主要表現(xiàn)在規(guī)范市場秩序、健全市場準(zhǔn)入體系、協(xié)調(diào)各方利益、追求公平正義等方面。

（二）不同領(lǐng)域選擇不同服務(wù)方式

在多元化公私混合提供公共服務(wù)的過程中，根據(jù)公共服務(wù)的性質(zhì)有效劃分適合各方負責(zé)提供的領(lǐng)域尤為重要，因為只有這樣，才能避免出現(xiàn)民營化運行過程中的部分問題，使得民營化在公共服務(wù)過程中發(fā)揮更良好的效果。在公私合作中，公共服務(wù)領(lǐng)域的劃分主要基于產(chǎn)品性質(zhì)、主體服務(wù)動機、產(chǎn)品質(zhì)量衡量的難易程度、服務(wù)表述的難易程度、監(jiān)督成本、公民滿意度、交易成本等幾項衡量指標(biāo)。第一，按照服務(wù)（產(chǎn)品）性質(zhì)劃分。政府核心職能必須由政府提供，不能外包，否則影響到國家安全和社會穩(wěn)定。這一類的職能主要有：政策制定和建議、發(fā)展規(guī)劃、管制規(guī)制、法律強制執(zhí)行、應(yīng)急管理、國防安全等等。第二，按照服務(wù)主體的能動性和積極性進行劃分。對于交通服務(wù)、速遞服務(wù)、航空服務(wù)等存在盈利的領(lǐng)域，企業(yè)承包服務(wù)的積極性是較高的，而對于這類行業(yè)，公務(wù)員的公共服務(wù)動機（PSM）反而不高。而對于監(jiān)獄、社會福利方面，相反，公務(wù)員的公共服務(wù)動機（PSM）反而很高，企業(yè)承包的欲望反而不強。第三，根據(jù)服務(wù)（產(chǎn)品）質(zhì)量衡量的難易程度。在公共服務(wù)領(lǐng)域，有的公共服務(wù)質(zhì)量具有不可收縮性，即公共服務(wù)質(zhì)量難以衡量。這類服務(wù)如果外包，就為非公共部門降低質(zhì)量，牟取利益提供了可乘之機，因此，這類服務(wù)必須由政府提供。第四，服務(wù)表述的難易程度。部分公共服務(wù)是有明確表述的，服務(wù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)都可以明確表述，這類公共服務(wù)可以被外包，如垃圾收集等。但是，如果服務(wù)表述的難度較大，較為抽象，那么，非公共部門是否在提供以及提供的質(zhì)量如何就無從判斷，因此，此類服務(wù)不可外包，如消防、兒童福利。第五，服務(wù)的監(jiān)督成本。根據(jù)上述所言，公共服務(wù)外包后需要接受政府的監(jiān)管，從而確保公共服務(wù)的質(zhì)量，但是，部分公共服務(wù)監(jiān)督成本較大，就不適合外包，如娛樂設(shè)施管理，人事管理。只有監(jiān)督成本控制在可接受的范圍內(nèi)的公共服務(wù)才可以進行合同外包，如供水等。第六，服務(wù)質(zhì)量以及公民滿意度。根據(jù)以往公共服務(wù)提供過程中得出的經(jīng)驗，對于在民意測評中公民滿意度較低、服務(wù)質(zhì)量較差的公共服務(wù)，如若原由私營企業(yè)承包提供，則回收外包的服務(wù)；如若原由政府部門提供，則引入第三部門，形成競爭機制，來打破僵化的格局，提高服務(wù)質(zhì)量以及公民滿意度。第七，交易成本。如果公共服務(wù)由第三部門提供，則交易成本包括提供公共服務(wù)的成本和監(jiān)督成本。根據(jù)交易成本的高低，來衡量公共服務(wù)的提供部門。另外，存在較大利潤空間的公共服務(wù)領(lǐng)域，防止尋租以及腐敗的滋生，盡量避免公共服務(wù)的民營化。

（三）強化公共服務(wù)提供過程中的公民參與

1、強化公民的意識。第一，參與意識。公民既是公共服務(wù)提供過程中的重要參與主體，也是公共服務(wù)的直接受益主體。因此，公民必須強化自己的參與意識，以一種主人翁的態(tài)度積極參與到公共服務(wù)提供的過程中，對公共服務(wù)質(zhì)量和滿意程度及時向政府做出反饋，以便政府了解情況，從而做出調(diào)整。第二，責(zé)任意識。作為中華人民共和國的公民，有權(quán)享受政府、企業(yè)、第三部門等提供的公共服務(wù)，在享受權(quán)利的同時，也必須承擔(dān)起向政府、企業(yè)、第三部門反饋情況、滿意度和對公共服務(wù)進行監(jiān)督的責(zé)任。

2、增強公民的參與能力。第一，公民要加強學(xué)習(xí)。公民通過電視、互聯(lián)網(wǎng)、期刊、雜志等傳播媒介對公共服務(wù)的相關(guān)知識進行廣泛學(xué)習(xí)，從而強化自己的參與能力。第二，單位培訓(xùn)。要以居民社區(qū)或者工作單位為基本培訓(xùn)單位，開設(shè)相應(yīng)的培訓(xùn)講座，對公民的政治參與進行系統(tǒng)的知識培訓(xùn)，提升公眾的參與能力。第三，營造良好的政治參與氛圍。只有在良好的政治參與文化氛圍中，公民才能潛移默化地改變和提高。

3、暢通公民的參與渠道。第一，公開領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)系方式。通過省長熱線，市長熱線，廳長熱線，局長熱線等方式，讓公民獲取相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)系方式，以便公民可以將自己的建議和意見及時與領(lǐng)導(dǎo)反饋。第二，重大事項公示制度。對于政府作出的重大決議或者相關(guān)規(guī)定，要實行執(zhí)行前的公示制度，并將公示落實到實處。第三，充分利用電子政務(wù)系統(tǒng)。對政府甚至第三部門在公共服務(wù)提供過程中采取的方式、措施在網(wǎng)站上公開，讓公民進行民主投票并接受公民的匿名留言和匿名意見。公民的投票可以采取隨時更正的投票機制，這樣，可以側(cè)面看出某項公共服務(wù)的具體執(zhí)行效果，以便隨時根據(jù)公眾的需要設(shè)計或改正公共服務(wù)的提供的方式。第四，完善信訪制度。對信訪機關(guān)的辦公時間、網(wǎng)站留言回復(fù)時間進行時限規(guī)定，對信訪機關(guān)的辦公時間和辦公效率進行有效監(jiān)督。第五，設(shè)立公共服務(wù)監(jiān)督熱線。傾聽該區(qū)域公民的意見和建議，并將公民的意見和建議及時向上級部門反饋。

①楊安華：《逆向合同外包：國外民營化發(fā)展的新取向》，《行政論壇》，2010年第6期。

②（德）魏伯樂等主編，王小衛(wèi)等譯：《私有化的局限》，上海三聯(lián)出版社，2006年版。

③楊安華：《國外民營化的逆向發(fā)展對中國的啟示》，《現(xiàn)代經(jīng)濟探討》，2010年第7期。

④（美）凱特爾著，孫迎春譯：《權(quán)力共享：公共治理和私人市場》，北京大學(xué)出版社，2009年版。

⑤胡偉、楊安華：《西方國家公共服務(wù)轉(zhuǎn)向的最新進展與趨勢》，《政治學(xué)研究》，2009年第6期。

⑥黃正群：《中國公共服務(wù)逆向民營化研究——以十堰市公交逆向民營化為例》，《法制與社會》，2012年第1期。

⑦龐小寧、張艷：《逆民營化對完善我國公共服務(wù)的啟示研究》，2011 2nd International Conference on Management Science and Engineering（MSE 2011），2011.