徐會(huì)蘋(píng)

2013年，“家庭農(nóng)場(chǎng)”的概念首次在中央一號(hào)文件中出現(xiàn)?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見(jiàn)》(中發(fā)〔2013〕1號(hào))稱，“堅(jiān)持依法自愿有償原則，引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”，“結(jié)合農(nóng)田基本建設(shè)，鼓勵(lì)農(nóng)民采取互利互換方式，解決承包地塊細(xì)碎化問(wèn)題”。根據(jù)文件精神，家庭農(nóng)場(chǎng)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位，將成為實(shí)現(xiàn)中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的主體。盡管之前經(jīng)濟(jì)界和中央多次提及“家庭農(nóng)場(chǎng)”，但直到目前還沒(méi)有統(tǒng)一的定義。筆者將家庭農(nóng)場(chǎng)定義為農(nóng)戶以家庭成員為主要?jiǎng)趧?dòng)力，自己經(jīng)營(yíng)(而非雇傭勞動(dòng)工人經(jīng)營(yíng))并以農(nóng)業(yè)收入為家庭主要收入來(lái)源的有一定規(guī)模、一定土地面積和一定技術(shù)含量的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，并以此為基礎(chǔ)展開(kāi)論述。

一、家庭農(nóng)場(chǎng)是順應(yīng)糧食主產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)力發(fā)展實(shí)際的農(nóng)業(yè)組織

改革開(kāi)放以來(lái)，尤其是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái)，農(nóng)村生產(chǎn)力得以極大釋放和提升。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)的局限性日益凸顯。突出表現(xiàn)在耕地零散分割、細(xì)碎化嚴(yán)重、土地規(guī)模過(guò)小等，既阻礙了現(xiàn)代化生產(chǎn)工具的運(yùn)用，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率難以提高，又大大降低了農(nóng)業(yè)比較效益。農(nóng)戶作為事實(shí)上的理性行為主體，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，本著家庭收入最大化的目標(biāo)，其經(jīng)營(yíng)行為必然會(huì)由純農(nóng)業(yè)行為向兼業(yè)行為過(guò)渡，剩余勞動(dòng)力開(kāi)始向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，進(jìn)而萌生把自己承包責(zé)任田對(duì)外轉(zhuǎn)租的沖動(dòng)。從20世紀(jì)90年代起，黨和國(guó)家一再?gòu)?qiáng)調(diào)要保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，這就決定了現(xiàn)階段中國(guó)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模相對(duì)有限，家庭農(nóng)場(chǎng)等形式的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織順勢(shì)而生。

家庭農(nóng)場(chǎng)較傳統(tǒng)小農(nóng)戶體制更利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高。家庭農(nóng)場(chǎng)是農(nóng)戶自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的企業(yè)化經(jīng)營(yíng)主體。為實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化，農(nóng)戶及其成員必然會(huì)想盡一切辦法加大科技投入、實(shí)施精細(xì)化作業(yè)、采用新技術(shù)新品種以提高糧食產(chǎn)量進(jìn)而提高收入。與此同時(shí)，家庭農(nóng)場(chǎng)較小農(nóng)戶體制更注重制定和執(zhí)行較為嚴(yán)密的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)計(jì)劃，也必將會(huì)釋放出遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于小農(nóng)戶體制的生產(chǎn)效率。家庭農(nóng)場(chǎng)遠(yuǎn)比雇工制大農(nóng)場(chǎng)更有效率。雇工制大農(nóng)場(chǎng)固有的代理成本大大抵消了其生產(chǎn)效益，家庭農(nóng)場(chǎng)不存在雇工制大農(nóng)場(chǎng)為管理勞動(dòng)力和監(jiān)督其勞動(dòng)努力程度不得不支付的代理成本，從而大大節(jié)約了成本。另一方面，家庭農(nóng)場(chǎng)中的勞動(dòng)力全是家庭成員，成員勞動(dòng)目的的一致性使得生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中一切行為協(xié)調(diào)起來(lái)極為容易和便捷，從而為了最終目標(biāo)，踏實(shí)走好每一步，工作起來(lái)細(xì)心努力，加上家庭成員工作起來(lái)遠(yuǎn)比雇工有激情，從而決定了家庭農(nóng)場(chǎng)遠(yuǎn)比雇工制大農(nóng)場(chǎng)更有效率。

二、糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿和對(duì)當(dāng)前政府行為的總體認(rèn)知

發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)，就必然會(huì)涉及到土地流轉(zhuǎn)和政府如何順應(yīng)形勢(shì)，采取有效措施，規(guī)范、助推其科學(xué)發(fā)展的問(wèn)題。基于從農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿出發(fā)，在全面審視當(dāng)前政府行為的基礎(chǔ)上，提出糧食主產(chǎn)區(qū)家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展中政府行事原則的考慮，2013年2月，筆者組織大學(xué)生對(duì)河北、山東、河南等三大糧食主產(chǎn)區(qū)糧食主產(chǎn)縣406戶農(nóng)戶進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查。受調(diào)查農(nóng)戶中，37.19%的農(nóng)戶距離區(qū)域中心城市不到10公里，34.28%的農(nóng)戶距離中心集鎮(zhèn)不到3公里，28.53%的農(nóng)戶距離中心集鎮(zhèn)超過(guò)5公里，具有代表性，基本能說(shuō)明實(shí)際情況。406戶農(nóng)戶共有人口1729人，原共承包土地2783.69畝，現(xiàn)土地總經(jīng)營(yíng)面積2662.45畝，參與土地流轉(zhuǎn)(包括轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、代耕、反租倒包、股份合作、互換等)的農(nóng)戶115戶，共流轉(zhuǎn)土地568.71畝，占總承包面積的20.43%，流轉(zhuǎn)土地繼續(xù)用于糧食生產(chǎn)的393.15畝，占流轉(zhuǎn)總面積的69.13%，土地流轉(zhuǎn)后全家外出打工的35戶。

為考察農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)的積極性，調(diào)查問(wèn)卷設(shè)置了未來(lái)其認(rèn)為的條件滿足后，愿意參與土地流轉(zhuǎn)的(含轉(zhuǎn)包出與轉(zhuǎn)包入兩個(gè)選項(xiàng))，結(jié)果表明，條件成熟時(shí)愿意對(duì)外轉(zhuǎn)出土地使用權(quán)的農(nóng)戶占37.38%，愿意轉(zhuǎn)入土地使用權(quán)的農(nóng)戶占48.91%，另外13.72%的農(nóng)戶(事實(shí)上主要集中承包面積在6畝以下的中小規(guī)模農(nóng)戶)即不愿轉(zhuǎn)入，也不愿轉(zhuǎn)出，其主要原因是所承包耕地本來(lái)就不多，種糧純粹是為滿足自家需要。在關(guān)于你認(rèn)為什么樣的條件是你認(rèn)為滿足的條件選項(xiàng)中(包括養(yǎng)老在內(nèi)的各項(xiàng)保險(xiǎn)、遠(yuǎn)高于自營(yíng)的轉(zhuǎn)讓收入、健全的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，單選)，69.76%的農(nóng)戶選擇了包括養(yǎng)老在內(nèi)的各項(xiàng)保險(xiǎn)，23.65%的農(nóng)戶選擇了遠(yuǎn)高于自營(yíng)的轉(zhuǎn)讓收入，只有6.59%的農(nóng)戶選擇了健全的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。

為充分了解農(nóng)戶對(duì)政府現(xiàn)行行為的認(rèn)知，調(diào)查問(wèn)卷設(shè)計(jì)時(shí)，專門(mén)設(shè)置了對(duì)以往土地流轉(zhuǎn)中政府行為是否滿意選項(xiàng)，在不滿意選項(xiàng)下，又列出了幾項(xiàng)具體選項(xiàng)供選擇?？傮w來(lái)看，對(duì)政府現(xiàn)行行為表示滿意的占41.35%，不滿意的占55.08%，不好說(shuō)的占3.57%。

三、糧食主產(chǎn)區(qū)土地流轉(zhuǎn)中政府行為現(xiàn)狀分析

土地既是糧食主產(chǎn)區(qū)重要的自然資源，也是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的載體。政府作為公共管理機(jī)構(gòu)，在土地流轉(zhuǎn)中，其行為涉及多方面的利益，而糧食主產(chǎn)區(qū)的土地流轉(zhuǎn)更是牽涉到國(guó)家糧食安全問(wèn)題，故政府是否作為，怎樣作為，效果如何，越來(lái)越為人們所關(guān)注，甚至有成為公眾關(guān)注焦點(diǎn)的趨向。

(一)政府越位

政府越位是指政府在土地流轉(zhuǎn)或土地征收征用過(guò)程中，違反相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的事前審查，事中審批和事后監(jiān)督，以及對(duì)土地用途進(jìn)行管制的基本原則，批準(zhǔn)、阻止甚至為了特定經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系直接插手土地流轉(zhuǎn)的行為。土地流轉(zhuǎn)本來(lái)是一件于國(guó)、于民都有利的大好事，尤其是現(xiàn)階段，適度規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)，對(duì)發(fā)展規(guī)模種植，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，提高農(nóng)民收入都是有利的。在土地流轉(zhuǎn)中，地方政府的角色本應(yīng)是組織者、管理者和服務(wù)者，然而由于“政績(jī)”、“考核”、“面子”、“形象”等“工程”的需要，實(shí)際操作中，往往以各種有利于發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的借口，而成為事實(shí)上土地流轉(zhuǎn)的強(qiáng)行推動(dòng)者。

調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)，越是距離區(qū)域性中心城市近的地方，政府強(qiáng)行推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的行為越突出。因資金饑渴，把引資作為發(fā)展頭號(hào)任務(wù)的地方政府，出于種種考慮，對(duì)外來(lái)大規(guī)模投資項(xiàng)目的用地需求，往往無(wú)原則地屈從，根本不考慮相關(guān)農(nóng)戶的意愿、不征求相關(guān)農(nóng)戶的意見(jiàn)就把土地流轉(zhuǎn)了。為了促進(jìn)相關(guān)項(xiàng)目的盡快落地，盡快產(chǎn)生效益，不惜利用行政權(quán)力和手段，強(qiáng)行解決土地使用權(quán)問(wèn)題。還有的地方政府，把土地流轉(zhuǎn)作為增加當(dāng)?shù)厥杖氲氖侄?，或者作為突出地方政?jī)的形象工程，低價(jià)從農(nóng)戶手中征用土地，再以招拍掛的形式高價(jià)拍賣出去，從而賺取巨額價(jià)差。農(nóng)民的話語(yǔ)權(quán)，正當(dāng)“受益權(quán)”難以訴求，致使政府決策落實(shí)不力或者效果不佳，甚至造成民怨，影響社會(huì)穩(wěn)定。

農(nóng)戶作為承包責(zé)任田的主體，具有是否流轉(zhuǎn)所承包土地的使用權(quán)、以何種條件、何種價(jià)格流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)多少的決定權(quán)和流轉(zhuǎn)的收益權(quán)。調(diào)查中農(nóng)戶不滿意政府越位的最主要原因是，因政府參與導(dǎo)致流轉(zhuǎn)的土地價(jià)格嚴(yán)重背離土地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的均衡價(jià)格，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)戶利益。調(diào)查中，86.52%的農(nóng)戶認(rèn)為，最不愿碰到也是最怕碰到的事情就是政府因特定經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，強(qiáng)行推動(dòng)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

政府以行政強(qiáng)制力強(qiáng)行推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，必然造成資源配置、“用益物權(quán)”的扭曲，也很難達(dá)到提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，提高農(nóng)民收入的應(yīng)有水平。這一方面是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)具有較強(qiáng)的正外部性，農(nóng)業(yè)發(fā)展亟需政府的強(qiáng)力支持。另一方面是土地流轉(zhuǎn)因機(jī)制不完善所導(dǎo)致的市場(chǎng)失靈亟需得到的是政府的“親善型”干預(yù)，而不是“市場(chǎng)替代型”干預(yù)。

(二)政府缺位

政府缺位是指本來(lái)應(yīng)該由政府生產(chǎn)和提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，政府不作為，提供不足或者根本沒(méi)提供。調(diào)控人角色缺位。改革開(kāi)放初期，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)現(xiàn)了農(nóng)戶在土地使用方面的低層次公平，而在此制度設(shè)計(jì)下的農(nóng)戶分散、小型化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)模式確實(shí)提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，實(shí)現(xiàn)了相對(duì)公平與效率的統(tǒng)一。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，隨著我國(guó)社會(huì)保障體系向農(nóng)村的拓展和深入，土地作為農(nóng)戶最基本生活保障的職能開(kāi)始弱化，一部分農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力開(kāi)始向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，并最終出現(xiàn)了部分農(nóng)戶無(wú)田種、部分農(nóng)田無(wú)人種的制度失衡。構(gòu)建基于農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的新的制度均衡，要求政府也只有政府承擔(dān)起調(diào)控人的角色職能，切實(shí)建立起一套完整、規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)程序。從調(diào)查結(jié)果看，我國(guó)有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)缺失嚴(yán)重，土地流轉(zhuǎn)中的利益分割缺乏權(quán)威界定，糾紛處理缺乏依據(jù)。在土地流轉(zhuǎn)中，轉(zhuǎn)出轉(zhuǎn)入雙方多是口頭協(xié)議(占74.36%)，包括簽訂正規(guī)合同的(占 11.83%)，普遍存在著條款不全面、用詞不規(guī)范、權(quán)責(zé)利不具體等，糾紛產(chǎn)生后難以處理。

公益人角色缺位。政府是社會(huì)公共產(chǎn)品的提供者，是社會(huì)福利最大化的首要促進(jìn)者。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，交易雙方利益邊界的精確性和社會(huì)公共物品的非競(jìng)爭(zhēng)性非排他性特點(diǎn)，導(dǎo)致市場(chǎng)對(duì)社會(huì)公共產(chǎn)品完全失效，加上市場(chǎng)外部效應(yīng)導(dǎo)致的私人與社會(huì)在成本和收益上的偏離，共同決定了作為社會(huì)公益事業(yè)內(nèi)涵的公共產(chǎn)品必須也只能由政府這一公益人來(lái)提供的本質(zhì)特征。就土地流轉(zhuǎn)主體而言，盡管我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定以村委為代表的基層經(jīng)濟(jì)組織是土地所有權(quán)人——國(guó)家的代理人，在調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)，事實(shí)上真正行使這一職權(quán)的組織卻是村民小組。不管是法律上的村委還是事實(shí)上的村民小組，在農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的具體行為中，都在想方設(shè)法追求自身利益的最大化。土地流轉(zhuǎn)信息的不對(duì)稱，導(dǎo)致單個(gè)農(nóng)戶很難按理想的價(jià)格流出或流出土地，導(dǎo)致在土地流轉(zhuǎn)中因投機(jī)引發(fā)的土地向特定人集中，損害農(nóng)戶利益的行為時(shí)有發(fā)生。調(diào)查資料顯示，82.75%的縣沒(méi)有專業(yè)的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)部門(mén)，84.53%的縣沒(méi)有建立權(quán)威的土地流轉(zhuǎn)動(dòng)態(tài)信息庫(kù)，87.93%的地區(qū)沒(méi)有專門(mén)的土地流轉(zhuǎn)糾紛仲裁部門(mén)，84.83%的農(nóng)戶認(rèn)為政府公益人角色缺位。

保護(hù)人角色缺位。在目前的土地流轉(zhuǎn)中，一般的個(gè)體農(nóng)戶處于弱勢(shì)地位，尤其是在土地價(jià)值信息的嚴(yán)重不對(duì)稱，或者信息來(lái)源渠道狹小等使得其談判能力極差最終影響其正當(dāng)利益的實(shí)現(xiàn)。作為農(nóng)村社會(huì)保障體系的構(gòu)建者、促進(jìn)者和實(shí)施者，政府在這方面的缺位直接導(dǎo)致了土地在農(nóng)戶心目中“命根子”的觀念根深蒂固，出于土地轉(zhuǎn)出后在城市無(wú)法立身，農(nóng)村也沒(méi)了“最后屏障”，可能成為“流民”的顧慮而不愿轉(zhuǎn)出承包地的使用權(quán)。從調(diào)查情況看，正是社會(huì)保障體系的不完備，13.72%農(nóng)戶出于用土地養(yǎng)老、防老的目的，無(wú)論如何也不會(huì)轉(zhuǎn)出自己承包地的使用權(quán)。69.76%的農(nóng)戶認(rèn)為，只有政府建立起了包括養(yǎng)老在內(nèi)的各項(xiàng)保險(xiǎn)之后才會(huì)考慮轉(zhuǎn)出自己承包地的使用權(quán)。

(三)政府錯(cuò)位

政府錯(cuò)位是指政府出于特定經(jīng)濟(jì)關(guān)系考慮，縱容、無(wú)視甚至支持土地流入方改變用地用途的行為。當(dāng)前，我國(guó)有關(guān)土地流轉(zhuǎn)方面的事務(wù)并沒(méi)有明確的專門(mén)管理機(jī)構(gòu)。鑒于政府部門(mén)管理職能的交叉重疊性，土地流轉(zhuǎn)的成效與政績(jī)又直接掛鉤，導(dǎo)致在風(fēng)險(xiǎn)與利益共存，沒(méi)有嚴(yán)格、系統(tǒng)監(jiān)督的情況下，在土地流轉(zhuǎn)的具體實(shí)踐中，受部門(mén)利益的引誘，相關(guān)部門(mén)利用強(qiáng)制性權(quán)力扭曲土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，一方面不作為、不落實(shí)土地流轉(zhuǎn)的傾向普遍存在，另一方面政府越權(quán)，以土地流轉(zhuǎn)的名義強(qiáng)行征地、賣地等違法違紀(jì)行為的屢禁不止。

作為糧食主產(chǎn)區(qū)的地方政府，其最突出的職能也是其作為社會(huì)福利最大化促進(jìn)者的首要責(zé)任就是確保流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)業(yè)用途，承擔(dān)起確保國(guó)家糧食安全的職責(zé)。而一些地方政府以種種加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理由為借口(某地提出的“寧可病死，不能窮死”的口號(hào)就是典型代表)，對(duì)改變土地用途的行為疏于管理，監(jiān)督不嚴(yán)，甚至行為失范，由政府主導(dǎo)將農(nóng)業(yè)用地變?yōu)殚_(kāi)發(fā)區(qū)、建設(shè)用地等，屢屢挑戰(zhàn)國(guó)家18億畝耕地紅線。從調(diào)查結(jié)果看，55.72%的農(nóng)戶認(rèn)為政府錯(cuò)位，因政府錯(cuò)位，導(dǎo)致31.24%的流轉(zhuǎn)土地“去糧化”、“非農(nóng)化”。

政府職能的核心內(nèi)容，是提供公共產(chǎn)品、公共福利和公共服務(wù)，政府錯(cuò)位的實(shí)質(zhì)是政府成了有明顯逐利傾向的經(jīng)濟(jì)體。當(dāng)政府成為經(jīng)濟(jì)主體之時(shí)，其權(quán)力空間就成了一個(gè)難以衡量和制約的領(lǐng)域。在市場(chǎng)失靈的情況下，政府干預(yù)是“看不見(jiàn)的手”，而進(jìn)入市場(chǎng)的權(quán)力被喻為“看不見(jiàn)的腳”，在“看不見(jiàn)的腳”的踐踏下，“看不見(jiàn)的手”甚至?xí)葑兂蔀椤鞍鞘值氖帧薄?/p>

四、糧食主產(chǎn)區(qū)加快家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展的政府行為取向

關(guān)注并及時(shí)有效解決糧食主產(chǎn)區(qū)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的問(wèn)題是發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然選擇，也是負(fù)責(zé)任政府的首選方向。

(一)政府抽象行為的明晰化

政府抽象行為的明晰化是指中央政府和省級(jí)政府作為制度設(shè)計(jì)者行為的明晰化，市縣鄉(xiāng)政府法律法規(guī)、政策及相關(guān)文件精神貫徹落實(shí)者行為的明晰化。制度變遷過(guò)程理論認(rèn)為，制度變遷中行為主體的初級(jí)行動(dòng)集團(tuán)及次級(jí)行動(dòng)集團(tuán)地位從總體上決定了其在制度變遷中的行為模式，初級(jí)行動(dòng)集團(tuán)的決策“支配了安排創(chuàng)新的過(guò)程”，且“啟動(dòng)了安排創(chuàng)新的進(jìn)程”，次級(jí)行動(dòng)集團(tuán)“作出一些能獲取收入的策略性決定”，“幫助初級(jí)行動(dòng)集團(tuán)獲取收入”。新中國(guó)成立之初，我國(guó)中央政府擁有絕對(duì)權(quán)威，地方政府對(duì)中央政府的決策只能義無(wú)反顧地執(zhí)行。改革開(kāi)放以來(lái)，以分權(quán)為特征的政治環(huán)境的改變，使得省級(jí)政府具備了初級(jí)行動(dòng)集團(tuán)的部分特征，即具備了中央政府機(jī)關(guān)全國(guó)性法律法規(guī)制定權(quán)下的地方法規(guī)制定權(quán)。市縣鄉(xiāng)政府次級(jí)行動(dòng)集團(tuán)的地位特征變化不如省級(jí)政府明顯，其主要角色地位仍是貫徹落實(shí)初級(jí)行動(dòng)集團(tuán)的決策，即確保國(guó)家、本省出臺(tái)的相關(guān)法律、法規(guī)的貫徹落實(shí)。

目前，我國(guó)有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)相當(dāng)有限，操作性也差。1988年《憲法》修正案規(guī)定“土地使用權(quán)可以依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，同年修改的《土地管理法》指出“國(guó)有土地和集體所有的土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓辦法，由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定”。2001年12月30日出臺(tái)的《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》，只是全面闡述了黨的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策?！吨腥A人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，明確了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)利益主體、流轉(zhuǎn)方式的具體內(nèi)容和法律效力、流轉(zhuǎn)合同的簽訂及其管理等。2009年6月27日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第9次會(huì)議通過(guò)并于2010年1月1日正式實(shí)施的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》，給出了農(nóng)村土地流糾紛處理的明確處理原則。近幾年來(lái)，各省政府都出臺(tái)了本區(qū)域內(nèi)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的具體意見(jiàn)。但總體來(lái)看，相關(guān)規(guī)定不盡完善，土地流轉(zhuǎn)的程序法、管理法尚未出臺(tái)。

土地流轉(zhuǎn)急需國(guó)家出臺(tái)權(quán)威、統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)法律規(guī)范，對(duì)流轉(zhuǎn)中相關(guān)程序、主體、方式、增值收益、用途等做出整體性制度設(shè)計(jì)與安排。中央政府作為全國(guó)性法律法規(guī)制定者，應(yīng)盡快明確土地承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律地位，并在此基礎(chǔ)上明確經(jīng)營(yíng)權(quán)“用益物權(quán)”的法律地位，從法律層面上作出土地承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)兩權(quán)分離的制度安排，把實(shí)踐中產(chǎn)生并為廣大農(nóng)戶普遍接受的國(guó)家公權(quán)力主體和集體組織的調(diào)控和推動(dòng)作用法律化，以最小的立法成本推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。用國(guó)家法律和中央政策明確界定基層政府在土地流轉(zhuǎn)中的地位和作用，明確農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中公權(quán)力和私權(quán)力行使的原則、范圍、程序及相關(guān)法律責(zé)任以達(dá)到促進(jìn)參與主體行為規(guī)范化的目的。

(二)政府具體行為的規(guī)范化

政府具體行為的規(guī)范化是指市縣鄉(xiāng)政府根據(jù)自己在制度變遷中的角色，切實(shí)承擔(dān)起自己本應(yīng)承擔(dān)的職能并規(guī)范化運(yùn)作。市縣鄉(xiāng)政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的具體實(shí)際，調(diào)整、規(guī)范自己的行為準(zhǔn)則，切實(shí)承擔(dān)起在新的制度均衡方面的責(zé)任。創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)引導(dǎo)機(jī)制，提升流轉(zhuǎn)規(guī)模。一是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的文化教育與職業(yè)培訓(xùn)，提高其外出就業(yè)能力和向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的能力。引導(dǎo)土地流出農(nóng)戶與流入農(nóng)戶建立利益相關(guān)的聯(lián)盟機(jī)制，將流入農(nóng)戶利益與流出農(nóng)戶利益捆綁在一起，確保流出農(nóng)民的收益，提高其轉(zhuǎn)出承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)的積極性。二是大力發(fā)展農(nóng)民外出就業(yè)中介服務(wù)組織，為農(nóng)民提供就業(yè)信息，推薦就業(yè)等服務(wù)，弱化土地作為農(nóng)戶最基本生活保障的職能，提升土地流轉(zhuǎn)規(guī)模。

創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)主體培育機(jī)制，增強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)需求的規(guī)模效應(yīng)。制定有效措施，引導(dǎo)土地向懂技術(shù)、會(huì)管理、善經(jīng)營(yíng)的專業(yè)農(nóng)戶集中。制定財(cái)政支農(nóng)資金和項(xiàng)目向農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體傾斜的具體辦法。設(shè)立家庭農(nóng)場(chǎng)專項(xiàng)發(fā)展基金，大力培育新型農(nóng)作物種植戶向規(guī)?；l(fā)展。建立涉農(nóng)部門(mén)和專業(yè)農(nóng)業(yè)技術(shù)人員與農(nóng)業(yè)規(guī)模主體聯(lián)系制度，幫助解決其技術(shù)難題，提高經(jīng)營(yíng)效益。

創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)社會(huì)保障機(jī)制，解除農(nóng)民后顧之憂。組建土地流轉(zhuǎn)仲裁機(jī)構(gòu)，對(duì)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的糾紛進(jìn)行仲裁，積極做好土地使用權(quán)維權(quán)工作。建立保護(hù)土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)防范基金，一方面保障土地出讓人的基本權(quán)益，用于失地農(nóng)民就業(yè)、創(chuàng)業(yè)需要，另一方面抵御訂單農(nóng)業(yè)遭遇的自然和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。政府與金融機(jī)構(gòu)聯(lián)手，組建專項(xiàng)基金，破解土地流轉(zhuǎn)中的資金瓶頸并防范資金風(fēng)險(xiǎn)。構(gòu)建農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)工種的穩(wěn)定轉(zhuǎn)移機(jī)制。為土地流出戶自主創(chuàng)業(yè)提供優(yōu)惠條件。逐步完善包括農(nóng)村養(yǎng)老保障制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村最低生活保障制度在內(nèi)的三項(xiàng)保障制度。

創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)服務(wù)機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)。一是建立健全開(kāi)放、公平、競(jìng)爭(zhēng)、有序、規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，充分發(fā)揮其在土地供給主體之間的媒介和橋梁作用。二是建立健全市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織。政府應(yīng)積極引導(dǎo)，或者直接參與組建土地流轉(zhuǎn)中介組織，為流出、流入農(nóng)戶或經(jīng)營(yíng)者提供供求信息，降低流轉(zhuǎn)成本，提高流轉(zhuǎn)效率，加快土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化進(jìn)程。三是建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，為土地供求雙方提供有效、便利的溝通渠道，構(gòu)建統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。

創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)約束監(jiān)督機(jī)制，確?；巨r(nóng)田土地用途不改變。鑒于糧食主產(chǎn)區(qū)耕地對(duì)國(guó)家糧食安全的極端重要性，對(duì)流轉(zhuǎn)土地改變用途的，要實(shí)行更加嚴(yán)格的許可制度，加強(qiáng)監(jiān)管。一是建立農(nóng)業(yè)用地分類定級(jí)管理，加快基本農(nóng)田普查，切實(shí)落實(shí)具體地塊，制定耕地保護(hù)規(guī)劃。對(duì)此類田地，決不允許變更土地用途。二是對(duì)占補(bǔ)平衡中補(bǔ)充的耕地，切實(shí)落實(shí)國(guó)土資源部門(mén)與農(nóng)業(yè)部門(mén)等部門(mén)的聯(lián)合確認(rèn)制度，杜絕投機(jī)行為。三是建立健全市縣鄉(xiāng)三級(jí)聯(lián)動(dòng)的土地流轉(zhuǎn)動(dòng)態(tài)管理制度，建立土地流轉(zhuǎn)檔案，對(duì)流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行全方位“身份”管理、跟蹤管理，確保土地規(guī)劃用途不改變。

(三)政府程序性義務(wù)的常規(guī)化

政府程序性義務(wù)的常規(guī)化是指市縣鄉(xiāng)政府程序性義務(wù)的積極履行。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中參與各方的程序性權(quán)利對(duì)應(yīng)著政府的程序性義務(wù)，相關(guān)各方程序性權(quán)利的缺失說(shuō)明政府程序性義務(wù)的履行不是很到位。市縣鄉(xiāng)政府應(yīng)建立強(qiáng)有力的土地流轉(zhuǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)的土地流轉(zhuǎn)工作。領(lǐng)導(dǎo)小組要明確分管領(lǐng)導(dǎo)、組成部門(mén)，配備專兼職工作人員，深入基層、深入農(nóng)戶廣泛調(diào)研，研究制定并適時(shí)修正本區(qū)域土地流轉(zhuǎn)工作細(xì)則，對(duì)有關(guān)部門(mén)的工作進(jìn)行日常監(jiān)督和考核。

建立健全政府部門(mén)工作責(zé)任制度和規(guī)范化的工作機(jī)制，嚴(yán)格考評(píng)制度，確保政府程序性義務(wù)的積極履行。制定規(guī)范、科學(xué)的考評(píng)辦法，確保在土地流轉(zhuǎn)的具體實(shí)踐中，相關(guān)部門(mén)各司其職，積極提供諸如規(guī)范性流轉(zhuǎn)合同文本、土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的信息匯總與發(fā)布義務(wù)、告知義務(wù)、解釋義務(wù)、傾聽(tīng)義務(wù)、指導(dǎo)義務(wù)、政策咨詢與研究、檔案管理和糾紛裁定義務(wù)等等，公平維護(hù)相關(guān)各方的利益。尤其是在流轉(zhuǎn)申請(qǐng)階段，要確保相關(guān)部門(mén)組織專人認(rèn)真審查，符合條件的才能進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，并確保土地規(guī)劃用途不改變。

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