王 庭 張婷婷

（皖西學院，安徽 六安 237012）

國家審計署自2013年8月開始新一輪全國地方政府債務審計，審計范圍由2011年的“三級審計”（省級、市級、縣級）延伸到“五級審計”（中央、省級、市級、縣級、鄉(xiāng)級），全面摸底地方政府債務。地方政府舉債作為一種普遍的現(xiàn)象，有其特殊的背景和原因，分析我國地方政府債務的狀況和風險，厘清地方政府債務風險的成因，采取有效應對措施，發(fā)揮地方政府債務的積極效用，具有重要的理論與實踐意義。

一、地方政府債務及其風險分析

（一）地方政府債務界定

對于地方政府債務的界定，狹義上指地方政府作為債務人要按照協(xié)議或者合同的約定，依法向債權人承擔的資金償付義務，而廣義上地方政府要承擔的債務還包括法律沒有規(guī)定或認定，但社會公眾認定的支出責任和義務[1]。2011年進行的首次全國性地方政府債務審計時，審計署將地方政府性債務的范圍界定為三部分：負有償還責任的債務、負有擔保責任的債務和其他相關債務。文章對地方政府債務范圍的討論與審計署一致。

（二）地方政府債務狀況

目前，我國地方政府債務規(guī)模龐大、結構復雜，部分地區(qū)政府債務負擔重。

1.債務規(guī)模龐大。根據(jù)審計署公布的數(shù)據(jù)①，2009年底18個省、16個市和36個縣本級的政府性債務余額為2.79萬億元，2010年底全國地方政府性債務（包括省級、市級、縣級地方政府）余額達10.7萬億元，2012年底18個省(直轄市)本級及其所屬的18個省會城市(市轄區(qū))本級政府性債務余額為3.84萬億元，地方政府債務總體規(guī)模不斷快速增長。

2.債務結構復雜。從債務類型看，2010年底地方政府負有償還責任的債務、負有擔保責任的債務、其他相關債務分別為6.7萬億、2.34萬億、1.67萬億，占比分別為62.62%、21.8%、15.58%。2012年底36個地方政府本級中，政府負有償還責任的債務、負有擔保責任的債務、其他相關債務分別為1.84萬億、0.9萬億、1.1萬億，占比分別為 47.9%、23.6%、28.5%，地方政府負有償還責任的債務下降，其他相關債務快速上升。從債務舉借主體看，2010年底全國地方政府性債務中，融資平臺公司、政府部門和機構、經費補助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位、其他單位舉借占比分別為46.38%、23.31%、16.04%、2.33%和11.94%。2012年底36個地方政府本級債務余額中，融資平臺公司、政府部門和機構繼續(xù)成為主要舉借主體，其舉借的債務占比分別為45.67%和25.37%。從債務資金來源看，2010年底全國地方政府性債務余額中，銀行貸款、其他單位和個人借款、發(fā)行債券、上級財政占比分別為79.01%、9.75%、7.06%和4.18%。2012年底36個地方政府本級債務中，銀行貸款和發(fā)行債券仍是債務資金的主要來源，占比分別為78.07%和12.06%，發(fā)行債券、其他單位和個人借款分別比2010年增長62.32%和125.26%，增長較快。

3.部分地方政府債務負擔重。從債務余額與當年可用財力的比率即債務率看，國際上一般公認的警戒線為100%。2009年的18個省、16個市和36個縣地方政府性債務中，有7個省、10個市和14個縣本級超過100%，最高的達364.77%。2010年底，全國地方政府負有償還責任的債務率為52.25%，加上負有擔保責任的債務率為70.45%，其中有 78個市級和99個縣級政府負有償還責任的債務率高于 100%，最高的達364.77%。2012年底36個地方政府本級中，政府負有償還責任的債務率超過100%的地區(qū)有10個，加上地方政府負有擔保責任的債務，債務率超過100%有16個地區(qū)，最高的達219.57%?？梢?，僅從債務率指標看，部分地方政府債務負擔沉重。

（三）地方政府債務風險分析

1.積累財政風險。從已公布的數(shù)據(jù)看，在償還債務本息額占當年可用財力的比率即償債率上，2012年底36個地方政府本級，負有償還責任債務的償債率超過20%的有14個地方政府，加上政府負有擔保責任的債務，償債率超過20%達到20個地方政府，償債率最高的達67.69%。在逾期債務方面，2010年底全國有27個市級、縣級政府逾期債務率超過了10%；2012年底，36個地方政府本級中14個省會政府的逾期債務181億元，其中逾期債務率最高的為16.36%。在借新債還舊債方面，2010年底有42個市級、縣級政府的借新還舊率超過20%；2012年底，36個地方政府本級中有5個省會政府借新還舊率超過20%，最高的達38.01%。地方財政支出相對于財政收入的長期快速增長，導致債務率、償債率、逾期債務率、借新還舊率等指標居高不下，地方政府債務最終將積累起巨大的財政風險。

2.誘發(fā)金融風險。當前地方政府債務的資金來源嚴重依賴銀行，銀行貸款占比接近八成。作為主要債務舉借主體的地方融資平臺公司，有相當部分負債率高、管理不規(guī)范、盈利能力較弱。2012年底，36個地方政府本級的223家融資平臺公司中，有68家資產負債率超過70%，有151家當年收入不足以償還當年到期債務本息，有37家2012年度出現(xiàn)虧損。同時，地方政府債務償還主要依賴土地出讓收入。2012年底36個地方政府本級中，21個地方政府承諾以土地出讓收入為償債來源的占負有償還責任債務余額的54.64%。在房地產嚴格調控的現(xiàn)階段，土地收入大幅增加的可能性較小，部分地區(qū)已出現(xiàn)下降的趨勢。如果地方融資平臺和地方政府債務清償能力不足產生債務風險，而中央政府又不能完全兜底時，銀行的不良資產必將大量增加，債務風險引致為金融風險。

3.降低政府公信力。政府代表的是公眾的整體利益，政府的責任和誠信是一種公信力。如果地方政府舉債不善產生危機，導致債務無法按期償還，不僅損害債權人的利益，債務危機還可能上升到政府的管理危機，降低政府的公信力，導致大量公共突發(fā)事件發(fā)生，進而危及社會的和諧穩(wěn)定。

二、地方政府債務風險的成因分析

地方政府債務風險的形成有其歷史的、客觀的原因，政府職能轉變不到位是地方政府債務不斷擴大的宏觀因素，事權與財權失衡的財政體制是債務問題的根本原因，政府治理中地方官員短期道德風險行為是債務風險問題的內在原因，地方政府債務的粗放式管理是債務風險的直接原因。

（一）政府職能轉換問題

由于我國行政體制改革緩慢，政府職能轉換不到位，時常擠占市場與社會發(fā)生作用的空間，突出表現(xiàn)在我國經濟增長呈現(xiàn)一種投資拉動型、粗放式的特點。政府投資在總投資中占據(jù)主要地位，地方政府投資又是政府投資中的主體。一方面，部分地方政府通過投融資平臺廣泛投資于一般競爭性領域，引發(fā)市場扭曲，大搞形象工程、政績建設，導致地方政府支出增加而產生了舉債沖動。另一方面，許多地方政府在公共衛(wèi)生、環(huán)境保護、農村基礎設施等公共產品方面提供嚴重不足，導致地方政府對市場的越位行為與公共產品提供缺位的問題并存。

（二）財政體制問題

1.分稅制財政體制存缺陷。我國1994年開始推行的分稅制改革，由于財政分權體制本身不完善，沒有明晰中央與地方間相應的支出責任，缺乏對地市和縣鄉(xiāng)政府財政收入的明確劃分，導致在政府間的財權和事權上，呈現(xiàn)出一種收入層層上解、支出責任層層下壓的“財力向上集中、事權向下轉移”局面。醫(yī)療、教育、社會保障、地方行政事業(yè)費用、地方基礎設施建設等都成為地方政府的支出責任，地方政府大量事權與有限財權產生的財政收支缺口矛盾，導致巨大的融資借債需求。

2.財政轉移支付制度不完善。目前，中央對地方的財政轉移包括稅收返還、一般轉移支付和專項轉移支付。首先，稅收返還采用了歷史既得利益的基數(shù)法，對于經濟不發(fā)達地區(qū)的返還少、支持效應不明顯。其次，專項轉移支付資金近年來比重逐漸加大，但資金分配的透明度、規(guī)范性較差，可協(xié)商性、隨意性較大。地方政府為了獲得更多的轉移支付，現(xiàn)實中出現(xiàn)了相互博弈競爭的“跑部錢進”等不良現(xiàn)象。最后，省級以下政府層級沒有實行分稅制改革，地方政府之間的轉移支付制度建設滯后。地方各級政府財權事權不匹配產生的財政缺口，難以通過規(guī)范性的財政轉移支付制度解決。

（三）政府治理機制因素

1.GDP導向的政績考核機制。從治理的角度看，不同層級政府之間呈現(xiàn)一種“多層次委托——代理關系”。雖然對政府考核的標準日趨多元化，如經濟增長、公平正義、教育與公共衛(wèi)生、環(huán)境生態(tài)等，但在委托--代理雙方信息嚴重不對稱的情況下，上級政府為了克服高昂的監(jiān)督和測度成本，往往傾向于使用一些易于觀察和可測量的經濟指標如GDP、招商引資、城市建設等，采用相對于鄰近省市縣和前任官員的績效對比方式來考核下級政府的政績。各地方政府之間展開一種囚徒困境式的以GDP為核心的競爭博弈行為。

2.官員晉升激勵機制。我國官員晉升主要實行上級任命的自下而上逐級晉升制，官員一旦在某一級別停滯不前，當超過年齡標準就面臨淘汰出局的危險。同時，地方政府官員的一屆任期為3-5年，逐級晉升規(guī)則誘發(fā)地方官員強烈的短期政績目標，在任期內靠舉債超財力建設一些投入大、規(guī)模大、難度大、見效快的“資源密集型”工程向上級傳遞關于自己政績的信號[2]。此外，對于基層政府來說，其直接上級政府官員也面臨著類似的晉升激勵機制和短期政績最大化的動機。上下級官員激勵同構性的結合，使得地方政府舉債沖動強烈，而通過舉債產生政績而得以升遷，滾雪球式的“前人借債，后人還錢”現(xiàn)象得以出現(xiàn)。

3.條塊治理機制。近幾年，中央政府加大了垂直管理部門的權力，工商、公路、檢疫、國土等部門都實行垂直管理，政府治理呈現(xiàn)出部委“條條”和地方“塊塊”的格局，條塊治理機制使得不同層次政府間的“多層次委托—代理關系”更加復雜化[3]。在地方的中央垂直管理部門舉債，實際不受地方財政部門的管轄，但名義上算作地方政府債務，這類債務更難管理并形成風險。

（四）地方政府債務管理問題

1.地方政府的債務缺乏統(tǒng)一管理。現(xiàn)行《預算法》禁止地方政府舉債，但在實際舉債行為中，地方政府舉債的部門多達十幾個，各類地方政府融資平臺公司更是數(shù)量眾多，多數(shù)地方由不同的職能部門共同對政府債務進行管理。2010年底，全國有7個省級政府未出臺地方政府性債務管理規(guī)定，8個省級政府未明確債務歸口管理部門。2012年底，審計的36個地方政府中，有8個未出臺政府性債務管理規(guī)定，13個未建立政府負有償還責任債務的舉借審批制度，地方政府債務缺乏統(tǒng)一管理制度和管理部門。

2.地方政府的債務預算管理制度亟待完善。當前地方政府存在的大量債務，除少數(shù)債務如國債轉貸、中央代發(fā)地方政府債等外，大部分地方政府借債并沒有納入預算管理，如2012年底36個地方政府本級中，19個尚未編制債務預算或債務收支計劃。由于許多地方政府債務不在政府預算體制之內，使得地方政府債務的透明度差，缺乏債務規(guī)?？刂坪唾Y金使用績效評價，難以對地方政府債務形成有效的制約與監(jiān)督。

3.地方政府有效的債務風險預警機制尚未建立。當前，許多地方政府還沒有建立債務風險預警機制，如2012年底36個地方政府中有24個尚未建立債務風險預警制度，地方政府一旦出現(xiàn)債務風險而缺乏預警，不積極采取措施，就可能錯失良機而造成嚴重后果。另外，部分地方政府雖然建立了預警機制，但各地在債務指標內涵界定、債務監(jiān)測指標體系等方面缺乏統(tǒng)一性，預警體系的科學性、規(guī)范性有待提升。

（五）地方政府預算軟約束問題

當?shù)胤秸恼Ｘ斦杖雽ζ漕A算沒有剛性約束，便形成地方政府財政預算軟約束，而導致預算軟約束有多種因素。首先，從地方政府角度看，與上級政府之間委托-代理關系中信息的不對稱性，財權與事權的不對稱性，官員借債權利與償債責任的不對稱性，必然造成地方官員的短期道德風險行為和過度舉債傾向。其次，從中央政府角度看，出于地方政府政策性負擔的考慮和避免地方政府破產影響社會政治穩(wěn)定的外部性考慮，會對地方政府債務予以默認和進行兜底。再次，從商業(yè)銀行角度看，作為地方政府債務的主要債權人，面對地方政府的優(yōu)勢地位和壟斷性，容易產生信用幻覺，加之預期到中央政府勢必進行兜底救助[4]，對于政府融資項目風險評估不夠，助長地方政府負債沖動。最后，從地方公眾角度看，在集權政治體制下，地方官員主要是向上負責，來自地方公眾對政府舉債行為的約束也是很小的。

三、完善地方政府債務管理制度建議

通過建立管理規(guī)范、運行高效、風險可控的地方政府債務管理制度，實現(xiàn)舉債有度、用債有效、還債有源的債務良性循環(huán)。

1.適度賦予地方政府舉債權限。解決地方財政資金不足，規(guī)范地方政府負債行為，需要加快修改預算法、擔保法等相關法律，賦予地方政府適當?shù)呐e債權。在現(xiàn)有分稅制體制和大量社會資金尋求投資渠道的基礎上，地方政府具有發(fā)債的可行性。2011年我國開始在經濟發(fā)達的上海市、浙江省、廣東省和深圳市進行地方政府自行發(fā)債試點，債券還本付息由財政部代辦，可按地區(qū)差異原則進一步推進地方政府自行發(fā)債試點。通過建立公開的地方政府融資渠道，使合理的地方政府舉債行為規(guī)范化、隱形債務顯形化，降低融資成本。

2.完善地方政府債務預算管理。建立全國統(tǒng)一的地方政府債務預算方法，將各類地方政府性債務全部納入預算管理，全面反映政府性債務收支狀況，進行規(guī)范化管理，控制地方政府債務規(guī)模，防止將債務風險向上級政府轉嫁。同時，地方政府債務預算向社會信息公開，提高債務管理的透明度，形成地方公眾和輿論的約束。

3.建立地方政府債務的風險預警機制。對于地方政府債務，當前審計署主要是通過債務率、償債率、逾期債務率、借新還舊率四個指標評估其風險狀況。地方政府可在此基礎上，增加社會經濟財政運行、借債債務特征、用債狀況、償債能力等方面的風險指標構建風險預警模型，通過債務數(shù)據(jù)代入模型計算，根據(jù)分值高低分為綠、黃、紅不同等級債務風險，為地方政府債務運行的監(jiān)控和風險化解措施的制定提供科學依據(jù)，防范地方政府債務危機爆發(fā)。

4.構建地方政府債務的監(jiān)督機制。建立法律和人大監(jiān)管制度，通過立法程序將地方政府債務行為的目的、途徑、約束等內容以法律條款的形式加以規(guī)定，地方政府債務融資要經地方人大批準，明確地方權力機關在地方債務監(jiān)督管理中的權威地位。完善審計監(jiān)督機制，自2010年6月審計報告首次披露地方政府債務問題以來，審計監(jiān)督在地方政府債務的清理過程中起到了重要作用。強化行政監(jiān)督機制，在政治集權的條件下，強化中央對地方、上級政府對下級政府的債務監(jiān)督，會在短期內產生直接的明顯效果。引入市場監(jiān)督機制，建立地方政府債務信用評級制度，解決政府與投資者之間的信息不對稱。

5.完善地方政府債務的償還機制。按照“誰借、誰受益、誰還”的原則，建立責權利結合、借用還統(tǒng)一的地方政府償債機制，嘗試建立追溯問責制度，解決官員任期短期性和還債長期性的矛盾。同時，制定并實施嚴格的償債準備金制度，地方政府在安排年度債務預算時，需單獨安排償債準備金，作為防范債務風險的一項重要舉措。

四、化解地方政府債務風險的制度變革對策

化解地方政府債務風險，除了完善地方政府債務管理體系，還需要對政府職能、官員考核晉升機制、財政分權體制、政府投融資體制等進行改革。

（一）轉變職能，建設服務型政府

轉變政府職能，建立與市場經濟相適應的服務型政府，明確政府與市場的關系，解決地方政府的越位與缺位問題。一方面，地方政府應逐步退出競爭性生產領域，將經濟建設的任務更多地讓渡給市場和企業(yè)，發(fā)揮市場有效配置資源的基礎性作用，盡可能緩解政府的投資壓力，有效控制政府債務規(guī)模。另一方面，服務型政府及其公共財政支出主要是提供公共產品、公共服務、民生工程等，以有限的財力最大滿足社會公共需要為目標，提高財政支出的效益，促使公共利益的實現(xiàn)。

（二）優(yōu)化政府考核晉升機制

建立科學合理的政績評價體系，發(fā)揮政績考核的激勵約束作用。在官員的政績考核中既看經濟發(fā)展的成績，也看所付出的成本代價，可將地方政府舉債、用債、償債等納入政績考評體系，地方政府債務指標超過警戒標準、債務資金使用效益低下的將不予升遷，甚至予以問責。同時，改變地方官員主要由上級直接任命的情況，在晉升機制上適當引入本地公眾的評價機制，通過公推公選、民推競選、差額選舉等方式制約地方官員的短期行為，對地方政府舉債構成有力影響，遏制債務規(guī)模膨脹。

（三）繼續(xù)深化財政體制改革

1.合理劃分政府間的事權。依據(jù)公共產品的受益范圍、需求層次和外溢性程度，合理劃分中央、地方以及地方省、市、縣等政府之間的事權和財政支出責任。在此基礎上，將教育、衛(wèi)生、社會保障等基本公共服務的支出責任適當上移到省級政府或中央政府，減輕地方政府尤其是市縣政府的財政支出負擔，構建事權與財力相匹配的財政體制。

2.加快稅收改革穩(wěn)定地方財源。目前各地方財政對土地收入嚴重依賴，但這種土地財政模式是不可持續(xù)的，加之正在進行的全國結構性減稅和營業(yè)稅改征增值稅的改革，使得營業(yè)稅作為地方主要稅種的地方稅收來源減少。因此，從調控經濟、節(jié)約資源和保護環(huán)境等角度考慮，積極推進房產稅、資源稅、環(huán)境稅等稅收改革，將其設為地方稅種，形成地方政府穩(wěn)定的財源，對擺脫目前土地財政模式，緩解地方政府財政壓力和債務風險意義重大。

3.完善政府間轉移支付制度。當前，轉移支付制度對地方財政影響巨大，2012年中央對地方政府的轉移支付4.5萬億，占到地方財政收入10.6萬億的42.4%②。完善政府間轉移支付制度，一是改革單一的基數(shù)稅收返還，選取人口、城市化等客觀因素，按照因素法進行轉移支付，加大對經濟欠發(fā)達地區(qū)的轉移支付力度。二是以法律規(guī)范的形式確定轉移支付制度，提升轉移支付的規(guī)范操作和健康發(fā)展。三是在完善縱向轉移支付的同時，基于已有的省際之間對口援助機制，探索東部向中西部的橫向轉移支付制度。通過建立最低財力保障線和公共服務均等化指標，完善中央對省、省對市縣、東部對中西部之間的財政轉移支付體系，發(fā)揮中央和省級財政的調節(jié)功能，切實提高市縣級地方基層政府、中西部地區(qū)的財力和公共服務水平。

（四）完善地方政府投融資體制

解決地方政府債務問題，既要防堵后門更要打開前門，積極構建權責界定明晰、投資主體多元、融資方式多樣、績效不斷提升的地方政府投融資體制。

1.推進政府投資體制改革，實現(xiàn)投資主體多元化。完善地方政府投資項目決策機制，提高投資決策科學化和民主化，規(guī)范投資項目過程管理。積極推進壟斷行業(yè)及相關領域的改革，進一步降低壟斷行業(yè)的市場準入門檻，引入社會資本參與地方公共基礎設施、公用事業(yè)、社會事業(yè)等領域的投資和建設，發(fā)揮政府導向和社會資本的優(yōu)勢，實現(xiàn)投資主體的多元化。

2.深化融資體制改革，拓展地方政府融資渠道。改變目前地方政府融資主要通過銀行貸款的局面，必須有序拓展地方政府融資渠道。一是加快我國地方政府債券市場發(fā)展，在中央代發(fā)地方債、地方政府發(fā)債試點的基礎上，允許符合條件的地方政府自行發(fā)債。二是完善地方投融資平臺公司的融資方式，在已有企業(yè)債、中期票據(jù)、短期融資券等形式基礎上，規(guī)范發(fā)展城投債類債券融資，引導城投債向項目收益?zhèn)l(fā)展。三是依靠投資項目未來的現(xiàn)金流和收益，采用BT(建設—移交)、BOT(建設—經營—移交)、TOT(移交—經營—移交)等多種項目融資方式，降低地方政府投資項目債務融資比重。

3.建立地方政府投融資績效評價機制。為避免“只管花錢、不管效果”，提升政府投資項目的經濟效益和社會效益，需要建立貫穿項目前期、中期、后期全階段，涵蓋經濟、社會、環(huán)境等綜合評價指標的地方公共項目投資績效評價體系，促進項目資金合理、有效使用，達到社會效益、環(huán)境效益和公眾滿意度的有效結合。

注：

①文中政府債務數(shù)據(jù)未標明出處的均來源于審計署2011年第35號、2013年第24號等審計公告和審計工作報告數(shù)據(jù)。

②數(shù)據(jù)來源于財政部網(wǎng)站公布的2012年財政決算數(shù)據(jù)。

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