白曉平

(錦州太和疾病預(yù)防控制中心，遼寧 錦州 121012)

一、突發(fā)公共衛(wèi)生事件的回顧

近些年來，從1998年山西朔州毒酒事件到2003年的遼寧海城豆奶中毒，從1988年上海甲肝流行約30萬人發(fā)病到2003年波及32個(gè)國家和地區(qū)的SARS疫情，從2005年的人感染高致病性禽流感疫情到蘇丹紅事件、液氛泄漏事件，等等。從國際來看，在上個(gè)世紀(jì)80年代中期，歐洲一些國家爆發(fā)瘋牛病，大量?；疾〔⒈辉讱?，歐盟對(duì)牛肉出口進(jìn)行了長達(dá)3年的禁令。80年代末，美國跨國公司聯(lián)合碳化物公司在印度中央邦首府博帕爾的一家農(nóng)藥廠發(fā)生一起嚴(yán)重的毒氣 (異氰酸甲醋)泄漏事故，導(dǎo)致3 600多人死亡，10多萬人致殘，近100萬居民的健康受到不同程度的影響。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)的進(jìn)步以及經(jīng)濟(jì)全球一體化的加速，尤其是生物技術(shù)的迅猛發(fā)展使制造強(qiáng)殺傷性生物武器的能力大為提高，恐怖事件的發(fā)生也使人們對(duì)生物戰(zhàn)爭和生物恐怖倍加關(guān)注。美國的“9·11”恐怖襲擊及隨后發(fā)生炭疽菌污染郵件的生物恐怖事件，標(biāo)志著1990年開始的所謂“后冷戰(zhàn)時(shí)代”的終結(jié)，人類遇到了新的、更不可測(cè)知的挑戰(zhàn)，更激起人們對(duì)公共衛(wèi)生安全的關(guān)注。另外，新發(fā)傳染病、一些不明原因疾病的不斷涌現(xiàn)所引起的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，已成為近40年來突出的公共衛(wèi)生問題?？旖荻l繁的國際旅行，城市過度擁擠，環(huán)境衛(wèi)生狀況不良，再加上戰(zhàn)爭、饑餓、災(zāi)害對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的破壞，等等，人們?cè)诳只胖?，?duì)我們現(xiàn)有的生存環(huán)境提出了質(zhì)疑，突發(fā)公共衛(wèi)生事件也表現(xiàn)出許多與以往不同的特點(diǎn)，主要表現(xiàn)為規(guī)模大、損失重、影響廣泛、原因復(fù)雜，公眾的關(guān)注程度越來越高。新發(fā)傳染病不斷涌現(xiàn)，發(fā)生原因眾多，主要與人類和環(huán)境的相互作用有關(guān)，自然和社會(huì)的巨大變化為傳染病的爆發(fā)流行創(chuàng)造了條件，我們要不斷地從歷史教訓(xùn)中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，才能避免和應(yīng)對(duì)一次又一次人類的災(zāi)難。由于人們對(duì)這些事件和疫情的認(rèn)識(shí)還不夠，對(duì)它的傳播途徑也不真正了解，以及應(yīng)采取的防護(hù)措施也不能很好把握，造成了部分地區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的流行，無論從精神上還是生活上都給廣大人民群眾帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)、人力、物力方面的損失。面對(duì)這些突發(fā)事件，如果缺乏有效的防范措施，沒有充足的應(yīng)急準(zhǔn)備，我們是不可能打勝仗的。因此，面對(duì)突發(fā)事件我們不可以掉以輕心。

二、突發(fā)公共衛(wèi)生事件的現(xiàn)狀及存在的問題分析

突發(fā)公共衛(wèi)生事件通常是突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急措施予以應(yīng)對(duì)的，具有突發(fā)性、公共性、嚴(yán)重的危害性、變化發(fā)展的不確定性、處置的緊迫性、影響的廣泛性的特點(diǎn)，是不可避免的，也是不可預(yù)料的。應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，需要及時(shí)的信息報(bào)告、迅速的反應(yīng)、健全的應(yīng)急機(jī)制，需要政府的支持、財(cái)政的投入、物資的保障、各部門的協(xié)調(diào)，等等，只有這樣才能將損失降到最低。［1］

我們經(jīng)過幾十年的建設(shè)和努力已初步建立了比較完整的公共衛(wèi)生體系，并擁有一批疾病預(yù)防、衛(wèi)生監(jiān)督、醫(yī)療救治的專業(yè)機(jī)構(gòu)和技術(shù)隊(duì)伍，對(duì)于保障人民的健康和生命安全發(fā)揮了重要的作用。但面臨重大突發(fā)事件，也暴露出不少問題和缺陷，其表現(xiàn)主要有以下幾方面:

1.預(yù)警的制度規(guī)定欠缺。突發(fā)事件發(fā)生后，事件的應(yīng)急處理沒有常設(shè)機(jī)構(gòu)，其實(shí)本應(yīng)該標(biāo)明各級(jí)人員的職責(zé)，制定詳細(xì)的工作制度和規(guī)范，并定期開展督導(dǎo)、考核和評(píng)價(jià)，建立和實(shí)行獎(jiǎng)懲制度，若是在事情發(fā)生后才成立指揮部就為時(shí)已晚。日常的監(jiān)測(cè)由縣級(jí)以上政府指定機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，各地方政府應(yīng)該指定什么機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)日常監(jiān)測(cè)，是某級(jí)衛(wèi)生行政部門，還是某醫(yī)療機(jī)構(gòu)或是某疾控中心。從另一個(gè)角度講，正常情況下各級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)和疾病控制中心是突發(fā)公共衛(wèi)生事件的最直接觀察者，但在特殊情況下普通百姓也可能并可以成為突發(fā)公共衛(wèi)生事件的報(bào)告人。尤其是地方政府隱瞞時(shí)，受害人、受害人家屬和普通百姓可以舉報(bào)，但向誰舉報(bào)、受理機(jī)構(gòu)的名稱和電話如何讓百姓知曉?因此，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的日常監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)應(yīng)全國統(tǒng)一，這就更有利于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)警、協(xié)調(diào)和處理。

2.信息系統(tǒng)不健全，統(tǒng)計(jì)不準(zhǔn)確。由于危險(xiǎn)源及可利用的應(yīng)急資源本底不清，尚未建立全國可能引發(fā)突發(fā)事件危險(xiǎn)源及可利用的應(yīng)急資源的信息資源庫。2003年的SARS疫情爆發(fā)后，盲目地購置消毒藥品，由于人們對(duì)該病不了解，在發(fā)病高峰期，引起全民恐慌，不僅市民就連衛(wèi)生和醫(yī)務(wù)工作人員也根本不了解有關(guān)疫情的發(fā)生、傳染途徑和應(yīng)該采取的防護(hù)措施等，信息系統(tǒng)不健全，反應(yīng)不靈敏。尤其是我國地域遼闊，許多邊遠(yuǎn)省區(qū)由于通訊設(shè)備落后，基層的基礎(chǔ)設(shè)施缺乏和不完善、檢測(cè)設(shè)備和條件簡陋、人員配備不到位、業(yè)務(wù)水平不高、經(jīng)濟(jì)保障難以落實(shí)問題十分突出，導(dǎo)致突發(fā)事件識(shí)別和處置能力差、報(bào)告意識(shí)不強(qiáng)，存在監(jiān)測(cè)盲區(qū)和空白點(diǎn)，沒有形成網(wǎng)絡(luò)上報(bào)統(tǒng)一系統(tǒng)，設(shè)施不健全，不能在第一時(shí)間出現(xiàn)場，更談不上及時(shí)有效的控制疫情和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的處理了。

3.應(yīng)急機(jī)制不健全，各部門之間不能協(xié)調(diào)統(tǒng)一。公共事件突發(fā)后，由于沒有應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制，本應(yīng)該政府參與、財(cái)政投入、全民動(dòng)員、各部門共同努力才能使損失減少到最低，然而，衛(wèi)生部門孤軍作戰(zhàn)，部門之間缺乏協(xié)調(diào)，上下之間不能一致，面對(duì)突發(fā)事件，機(jī)構(gòu)本身事先沒有一個(gè)有效的危機(jī)處理工作計(jì)劃和操作方案，疫情來了只是衛(wèi)生防疫部門的事，政府部門沒有意識(shí)到問題的嚴(yán)重性，突發(fā)事件不僅需要醫(yī)療救助，還需公安、交通、能源等各部門的通力合作，有些突發(fā)事件特別是恐怖事件還有可能危及國家安全，所以筆者認(rèn)為，國家應(yīng)將所有突發(fā)事件而不僅僅是突發(fā)公共衛(wèi)生事件健全應(yīng)急機(jī)制。只有這樣，才能應(yīng)對(duì)各種突發(fā)的應(yīng)急公共衛(wèi)生事件。［2］

4.應(yīng)急監(jiān)測(cè)技術(shù)支撐體系不完善。各級(jí)、各類監(jiān)測(cè)實(shí)驗(yàn)室裝備仍比較落后，快速監(jiān)測(cè)手段和能力不高，無法及時(shí)、有效地對(duì)主要突發(fā)事件的原因、致害因素進(jìn)行檢測(cè)，難以提出科學(xué)有效的應(yīng)對(duì)和防控措施。

5.機(jī)構(gòu)建設(shè)滯后，經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。盡管疾病控制近幾年不斷深化改革，財(cái)政也投入不少，但由于我國地域廣大，有些地區(qū)經(jīng)濟(jì)還十分落后，還存在著不少問題;有的機(jī)構(gòu)處于半癱瘓狀態(tài)，沒有納入財(cái)政預(yù)算，工作經(jīng)費(fèi)難以落實(shí);有的連人員工資都難以保證，這樣造成機(jī)構(gòu)人員人浮于事，缺乏處理重大疫情的專業(yè)隊(duì)伍和應(yīng)急處置能力，救援人員的防護(hù)用品缺乏，設(shè)備嚴(yán)重老化，使監(jiān)測(cè)能力不強(qiáng)，應(yīng)急能力滯后，對(duì)社會(huì)造成一定的負(fù)面影響。

綜上所述，在以往的突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，我們醫(yī)療衛(wèi)生體制所暴露的問題值得政府各部門及醫(yī)療機(jī)構(gòu)的深思。

三、應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的幾點(diǎn)建議

1.建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件的長效機(jī)制。任何突發(fā)公共衛(wèi)生事件都有發(fā)生、發(fā)展和緩慢的過程，需要采取不同的應(yīng)急措施。各級(jí)政府和主管部門應(yīng)把對(duì)突發(fā)事件的認(rèn)識(shí)提到議程上來，理解和認(rèn)識(shí)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的兩重屬性，要真正意識(shí)到:群眾的利益無小事，一切從預(yù)防抓起，建立長效機(jī)制。要醫(yī)療與預(yù)防并重，并堅(jiān)持長抓不懈。

2.各級(jí)政府應(yīng)完善宏觀調(diào)控和協(xié)調(diào)管理。政府在應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件中，具有不可替代的核心作用，打破條塊分割的局面，統(tǒng)一指揮，多部門協(xié)作，保證信息暢通，保證衛(wèi)生應(yīng)急工作協(xié)調(diào)有序地開展;可以動(dòng)員各部門及社會(huì)力量參與進(jìn)來，提供充足的財(cái)力保證，按需求分配調(diào)度的機(jī)制，為突發(fā)衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)打下良好的基礎(chǔ);多部門聯(lián)防聯(lián)控、群眾廣泛參與，這樣可以穩(wěn)定社會(huì)。這是任何單位和個(gè)人都做不到的，特別是經(jīng)費(fèi)投入，在應(yīng)對(duì)各種突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)提供穩(wěn)定的資金來源，真正做到宏觀調(diào)控和協(xié)調(diào)管理。

3.確保各級(jí)疾病控制機(jī)構(gòu)的專業(yè)權(quán)威性。各級(jí)疾病控制中心必須充分發(fā)揮本專業(yè)的指導(dǎo)與管理職能，要培養(yǎng)和造就緊急醫(yī)療衛(wèi)生救援復(fù)合型、高素質(zhì)人才隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)緊急醫(yī)療衛(wèi)生救援機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)證、專業(yè)人員資格準(zhǔn)入、急救裝備標(biāo)準(zhǔn)化和急救物資供應(yīng)科學(xué)化管理，全面提升對(duì)突發(fā)事件快速識(shí)別、檢測(cè)、診斷、救治、援助等救援綜合水平。注重技術(shù)和物資儲(chǔ)備，實(shí)行科學(xué)管理。提高疾病控制的權(quán)威性，加大監(jiān)管力度，將一切隱患消滅在萌芽中。

4.加強(qiáng)公眾心理疏導(dǎo)。主要表現(xiàn)在能否快速啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案、突發(fā)事件的現(xiàn)場處理，物資的調(diào)配、人員疏散以及疫區(qū)的封鎖等快速反應(yīng)機(jī)制。疏導(dǎo)公眾心理要通過開展專門的知識(shí)教育和有形的文明衛(wèi)生的創(chuàng)建活動(dòng)，提高群眾的文明素質(zhì)和心理承受能力，增強(qiáng)公眾對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)能力和防范意識(shí)。

5.強(qiáng)化政府職能和明確公眾責(zé)任。要明確政府責(zé)任和部門責(zé)任，實(shí)行嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，通過責(zé)任體系的建立使政府能有序地組織突發(fā)事件的防范控制，確保突發(fā)公共衛(wèi)生事件得到有效的處置，對(duì)于玩忽職守、失職、瀆職的可依法追究其行政或刑事責(zé)任。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)防、報(bào)告、調(diào)查、控制和處理過程中，可依據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》及有關(guān)法律法規(guī)追究當(dāng)事人責(zé)任，追究其行政或刑事責(zé)任，明確公眾責(zé)任。

6.應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件要建設(shè)完整的醫(yī)療和防疫體系。長期以來，由于政府對(duì)疾病預(yù)防控制等公共衛(wèi)生事業(yè)重視不夠，資金投入不足，疾病預(yù)防控制設(shè)施薄弱，設(shè)備陳舊落后。SARS疫情和人感染高致病性禽流感的肆虐流行，為我們敲響了警鐘，本著對(duì)人民群眾生命健康高度負(fù)責(zé)任的原則，必須舍得花大錢建設(shè)醫(yī)療和防疫體系。

2011年12月7日，衛(wèi)生部召開專題會(huì)議，傳達(dá)貫徹中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神，要求各級(jí)衛(wèi)生行政部門要認(rèn)真貫徹落實(shí)會(huì)議精神，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，加快衛(wèi)生體制改革與發(fā)展，切實(shí)加強(qiáng)公共管理和社會(huì)服務(wù)職能，強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步加快公共衛(wèi)生體系建設(shè)，抓緊疾病預(yù)防控制，醫(yī)療救治體系和衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督體系建設(shè)，提高應(yīng)對(duì)重大傳染病突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力，進(jìn)一步做好SARS、血吸蟲等重大傳染病防治工作，合理配置和有效使用衛(wèi)生資源，發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生，促進(jìn)各類醫(yī)療衛(wèi)生和機(jī)構(gòu)健康發(fā)展。

總之，對(duì)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)問題，在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的今天尤為重要，各級(jí)政府和職能部門都應(yīng)高度重視，并盡快完善機(jī)構(gòu)和應(yīng)急反應(yīng)隊(duì)伍的建設(shè)和投入，更好地應(yīng)對(duì)突發(fā)的公共衛(wèi)生事件。

［1］達(dá)慶東，曹文妹.衛(wèi)生法學(xué)綱要［M］.上海:上海醫(yī)科大學(xué)出版社，2000.126.

［2］謝宗豹.醫(yī)學(xué)思維與創(chuàng)新［M］.上海:上?？茖W(xué)技術(shù)出版社，2005.173.