高 強(qiáng)，李芙娜，王春芝，關(guān) 品

(1.大連民族學(xué)院國(guó)際商學(xué)院，遼寧大連 116605;2.湖北嘗香思食品有限公司，湖北潛江 433100)

國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的重要組成部分和重要環(huán)節(jié)。與國(guó)家治理一致，地方政府治理的本質(zhì)也是要建立起一種相互制約機(jī)制，以保證人民讓渡的權(quán)力和政府的財(cái)政收入，能夠真正用到人民需要的地方去，提高人民的福祉。

地方政府治理的目標(biāo):建立一個(gè)相互制約機(jī)制，解決目標(biāo)不一致問題;建立一種信息傳遞機(jī)制，解決信息不對(duì)稱問題;建立一種科學(xué)監(jiān)督機(jī)制，解決利益沖突問題。什么樣的治理機(jī)制能夠保證上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)呢?劉明輝教授認(rèn)為，主要有三點(diǎn):第一，政府內(nèi)權(quán)力的相互制約;第二，政府運(yùn)作的公開透明;第三，完善科學(xué)的監(jiān)督體系。其中對(duì)政府的監(jiān)督可以分為專業(yè)監(jiān)督和政治監(jiān)督。專業(yè)監(jiān)督則指審計(jì)監(jiān)督。而審計(jì)公告制度是審計(jì)監(jiān)督結(jié)果對(duì)公民的告知。實(shí)行國(guó)家審計(jì)結(jié)果公告制度既是公共受托責(zé)任機(jī)制、信息傳導(dǎo)機(jī)制和反腐敗機(jī)制的要求，也是衡量一個(gè)國(guó)家或地區(qū)民主與法治程度的標(biāo)志［1］。

一、遼寧省地方政府治理中國(guó)家審計(jì)公告制度變遷

1.2003年之前的審計(jì)公告情況

建國(guó)初期，遼寧省沒有專門的審計(jì)機(jī)關(guān)，1952年，國(guó)家人民監(jiān)察委員會(huì)改為監(jiān)察部，對(duì)全國(guó)范圍的各級(jí)行政單位機(jī)關(guān)、國(guó)營(yíng)企業(yè)、事業(yè)單位實(shí)施監(jiān)督檢查。1966年至1976年，由于國(guó)家經(jīng)濟(jì)瀕臨癱瘓，遼寧省經(jīng)濟(jì)發(fā)展也受到嚴(yán)重?fù)p害。改革開放后，隨著經(jīng)濟(jì)的全面復(fù)蘇，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有監(jiān)督檢查作用的監(jiān)察工作才再次延續(xù)。

1980年，國(guó)務(wù)院在財(cái)政部下設(shè)立了具有審計(jì)監(jiān)督性質(zhì)的監(jiān)察司。遼寧省成立了以進(jìn)行財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)督為主，負(fù)責(zé)檢查違反財(cái)經(jīng)法規(guī)問題的財(cái)政監(jiān)察機(jī)構(gòu)。1983年國(guó)務(wù)院成立了審計(jì)署，在全國(guó)各地，縣級(jí)以上行政區(qū)域內(nèi)也相應(yīng)的設(shè)立了審計(jì)機(jī)關(guān)。同年9月1日，遼寧省審計(jì)局成立，后更名為遼寧省審計(jì)廳。隨后，在部分市縣成立了相應(yīng)的審計(jì)部門。1994年頒布、1995年實(shí)施審計(jì)法，全省范圍內(nèi)正式配備獨(dú)立的政府審計(jì)部門，審計(jì)工作取得前所未有的進(jìn)展。這為審計(jì)公告制度的建立和實(shí)施提供了可能［2］。

2.遼寧省國(guó)家審計(jì)公告制度的萌芽

2003年到2006年，中國(guó)正式開始建立國(guó)家審計(jì)公告制度，在此背景下，遼寧省審計(jì)公告制度初現(xiàn)萌芽。在2004年，審計(jì)署京津冀辦對(duì)遼寧省19家破產(chǎn)企業(yè)對(duì)中央補(bǔ)助資金的管理使用情況進(jìn)行了專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，并出具審計(jì)結(jié)果，當(dāng)時(shí)審計(jì)署官網(wǎng)作出如下描述“審計(jì)組在深入分析原因的基礎(chǔ)上撰寫了審計(jì)調(diào)查報(bào)告”，這里面提到的的審計(jì)調(diào)查報(bào)告就是具有審計(jì)結(jié)果公告性質(zhì)的審計(jì)文件，2005年遼寧省出臺(tái)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果利用辦法，深化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作。

3.遼寧省國(guó)家審計(jì)公告制度正式實(shí)施

2006年9月19日，遼寧省正式實(shí)施國(guó)家審計(jì)公告制度，成為第18個(gè)實(shí)施國(guó)家審計(jì)公告制度的省區(qū)。2007年，遼陽(yáng)市出具的《遼陽(yáng)市2006年度市本級(jí)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支情況的審計(jì)結(jié)果》，成為遼寧省第一份正式的市級(jí)審計(jì)結(jié)果公告。在該文件中，遼陽(yáng)市審計(jì)局通過對(duì)2006年度市本級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支進(jìn)行了審計(jì)，發(fā)現(xiàn)了一些問題。該公告通報(bào)了本級(jí)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支情況的審計(jì)以及出具審計(jì)結(jié)果，顯示出遼寧省的審計(jì)公告制度已經(jīng)進(jìn)入發(fā)展的階段。此后，遼寧省國(guó)家審計(jì)公告制度在全省范圍內(nèi)得到廣泛的實(shí)施。從2007年起，各市縣公布的審計(jì)結(jié)果公告中專項(xiàng)審計(jì)結(jié)果公告的范圍在不斷擴(kuò)大，如大連市2009年增加了對(duì)抗震救災(zāi)物資的審計(jì)，出具《大連市審計(jì)局關(guān)于汶川地震救災(zāi)資金物資審計(jì)情況的公告》;撫順市2010年增加了對(duì)具體項(xiàng)目的審計(jì)，出具了《審計(jì)公告2011年第1號(hào)》，實(shí)施全市各縣區(qū)政府性債務(wù)審計(jì)，對(duì)撫順市公安局駕駛?cè)丝荚嚳紙?chǎng)建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)。

二、遼寧省地方政府治理中國(guó)家審計(jì)公告制度分析

1.遼寧省國(guó)家審計(jì)公告數(shù)量逐年增長(zhǎng)

隨著審計(jì)公告制度的建立和實(shí)施，遼寧省的審計(jì)公告工作在逐步發(fā)展，以大連市為例，政府專項(xiàng)審計(jì)覆蓋的范圍在不斷地延伸。每年政府專項(xiàng)審計(jì)報(bào)告的對(duì)象都有變化，例如大連市2009年增加了對(duì)抗震救災(zāi)物資的審計(jì)，出具了《大連市審計(jì)局關(guān)于汶川地震救災(zāi)資金物資審計(jì)情況的公告》。撫順市2009年增加了對(duì)單位責(zé)任人的審計(jì)，出具《審計(jì)公告2009年第4號(hào)》，落實(shí)離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，確定對(duì)撫順市房產(chǎn)管理局原局長(zhǎng)實(shí)施離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等。

可以看出，遼寧省國(guó)家審計(jì)公告不管是數(shù)量上還是深度上均有所發(fā)展。尤其對(duì)于突出性項(xiàng)目，政府審計(jì)形成持續(xù)報(bào)告形式，即每年都會(huì)形成關(guān)于該項(xiàng)目的審計(jì)。如大連市對(duì)于救災(zāi)物資的跟蹤審計(jì)，連續(xù)出具關(guān)于該項(xiàng)目的審計(jì)結(jié)果公告。由此說明，從遼寧省國(guó)家審計(jì)結(jié)果公告的職能得到了進(jìn)一步的強(qiáng)化，國(guó)家審計(jì)公告數(shù)量也在進(jìn)一步逐年遞增。

2.遼寧省國(guó)家審計(jì)公告內(nèi)容日益豐富

遼寧省國(guó)家審計(jì)公告內(nèi)容的豐富，最明顯的表現(xiàn)為以下二點(diǎn):第一，國(guó)家審計(jì)公告制度由單純的合法合規(guī)性審計(jì)逐步過渡到經(jīng)濟(jì)績(jī)效審計(jì)，例如2007年，遼陽(yáng)市出具的《遼陽(yáng)市2006年度市本級(jí)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支情況的審計(jì)結(jié)果》，主要是檢查資金運(yùn)用的合法合規(guī)性。而自2008年之后，很多市縣出具了具有經(jīng)濟(jì)績(jī)效審計(jì)的國(guó)家審計(jì)公告，如撫順市出具的《審計(jì)公告2009年第1號(hào)》中，明確規(guī)定要對(duì)撫順市房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理處原處長(zhǎng)宮玉瑾實(shí)施離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任績(jī)效審計(jì)。第二，在實(shí)施國(guó)家審計(jì)公告制度的初期，遼寧省多數(shù)國(guó)家審計(jì)結(jié)果公告主要是對(duì)單位集體實(shí)施審計(jì)，隨后演進(jìn)為對(duì)單位集體實(shí)施審計(jì)和對(duì)單位責(zé)任人的離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相結(jié)合的新模式。例如，在撫順市《審計(jì)公告2010年第1號(hào)》中，被審計(jì)對(duì)象不僅僅包括撫順市財(cái)政局、撫順市地方稅務(wù)局及下轄9個(gè)基層單位、撫順市國(guó)資委及下屬單位、參股控股企業(yè)、撫順市國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限公司、撫順市中級(jí)人民法院等單位，還包括了撫順市采煤沉陷搬遷辦公室主任譚俊松、撫順市駕駛員培訓(xùn)中心原主任張東平等個(gè)人。

3.遼寧省國(guó)家審計(jì)公告實(shí)施具有連續(xù)性

審計(jì)公告制度的連續(xù)性，主要體現(xiàn)在對(duì)行政事業(yè)單位的審計(jì)以及對(duì)歷時(shí)較長(zhǎng)的特殊項(xiàng)目審計(jì)。撫順市在2008年至2012年的審計(jì)公告中對(duì)于被審計(jì)項(xiàng)目的規(guī)定中，一直有對(duì)撫順市財(cái)政局具體組織年度市本級(jí)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)。再如，大連市對(duì)于住房公積金的跟蹤審計(jì)，至2007年開始，就沒有間斷過。每年持續(xù)監(jiān)督檢查，形成年度審計(jì)報(bào)告，為住房公積金的使用管理提供了一些參考和借鑒。跟蹤持續(xù)的監(jiān)督檢查可以確保被審計(jì)事項(xiàng)良好持續(xù)的發(fā)展［3－5］。

三、遼寧省地方政府治理中國(guó)家審計(jì)公告制度面臨的問題分析

1.審計(jì)機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不足

目前中國(guó)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)雖然只分為國(guó)務(wù)院和地方兩級(jí)，但由于行政區(qū)域劃分對(duì)地方審計(jì)機(jī)關(guān)的影響，形成了以地方政府首腦和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)為領(lǐng)導(dǎo)的地方審計(jì)機(jī)構(gòu)。這種上下級(jí)關(guān)系的審計(jì)格局可能會(huì)干擾審計(jì)的獨(dú)立性，進(jìn)而影響審計(jì)結(jié)果。作者注意到在遼寧省已經(jīng)頒布的國(guó)家審計(jì)結(jié)果公告中，有部分屬于重要部門或者重要經(jīng)濟(jì)責(zé)任人的審計(jì)結(jié)果未能充分披露顯示。

2.國(guó)家審計(jì)人員的專業(yè)勝任能力有待加強(qiáng)

審計(jì)公告的效應(yīng)很大程度上取決于審計(jì)的計(jì)劃和實(shí)施工作的效果，因此，遼寧省國(guó)家審計(jì)公告制度的發(fā)展，主要取決于審計(jì)工作人員的專業(yè)勝任能力。近年中，雖然遼寧省國(guó)家審計(jì)工作不斷取得新進(jìn)展，但仍然存在部分被審計(jì)事項(xiàng)由于審計(jì)人員的專業(yè)勝任能力欠缺或者審計(jì)工作中的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制不暢，致使很多被審計(jì)事項(xiàng)沒有及時(shí)進(jìn)入審計(jì)司法程序，導(dǎo)致了審計(jì)延遲等現(xiàn)象的出現(xiàn)。

3.部分地區(qū)審計(jì)公告工作實(shí)施滯后

審計(jì)公告制度的發(fā)展一定程度上是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，部分地區(qū)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展滯后導(dǎo)致審計(jì)工作的實(shí)施滯后，進(jìn)而影響到審計(jì)公告制度的落實(shí)和實(shí)施，例如關(guān)于住房公積金的審計(jì)公告制度，由于部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)緩慢的地域住房公積金的建立實(shí)行比較遲緩，與之相關(guān)的各項(xiàng)工作也會(huì)隨之滯后。從遼寧省各個(gè)市縣審計(jì)局網(wǎng)上公布的審計(jì)結(jié)果公告來看，對(duì)于住房公積金的審計(jì)大多市縣是在2009年之后才實(shí)施的，截止目前為止，仍有部分市縣還沒有公布過關(guān)于住房公積金的審計(jì)結(jié)果公告。

四、完善遼寧省地方政府治理中國(guó)家審計(jì)公告制度的建議

1.確保審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性

審計(jì)獨(dú)立性是個(gè)難題，就目前而言，可以從組織機(jī)構(gòu)設(shè)置上進(jìn)行一定程度的緩解。以大連市為例，在國(guó)資企業(yè)云集的高新園區(qū)，高新園區(qū)監(jiān)察審計(jì)局下設(shè)紀(jì)檢處、監(jiān)察處和審計(jì)處。而在保稅區(qū)，由于企業(yè)性質(zhì)比較單一，大多是外資企業(yè)，因此大連市保稅區(qū)審計(jì)局下直接單設(shè)審計(jì)局，不再設(shè)置分支機(jī)構(gòu)。

審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置，可以根據(jù)各個(gè)市縣的具體情況，在遵循國(guó)家法律法規(guī)的前提下，因地制宜，力爭(zhēng)符合本區(qū)域的實(shí)際，順應(yīng)時(shí)代經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要來安排。在此基礎(chǔ)上，爭(zhēng)取將民眾的監(jiān)督嵌入監(jiān)督審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置及審計(jì)工作中，促使審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性的進(jìn)一步提高。

2.提高國(guó)家審計(jì)人員的職業(yè)能力

本著循環(huán)發(fā)展的理念，遼寧省各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)不斷充實(shí)審計(jì)隊(duì)伍，可以實(shí)施聘任考核制度，形成審計(jì)人員的危機(jī)意識(shí);組織與審計(jì)相關(guān)的培訓(xùn)，及時(shí)更新審計(jì)人員的專業(yè)知識(shí);積極吸收借鑒社會(huì)審計(jì)發(fā)展成果，豐富國(guó)家審計(jì)的方法。社會(huì)審計(jì)為了適應(yīng)審計(jì)市場(chǎng)的需求，在不斷發(fā)展和建設(shè)自己的審計(jì)方法，審計(jì)機(jī)關(guān)有必要吸收借鑒其方法以提高自己的執(zhí)業(yè)隊(duì)伍職業(yè)能力，以確保遼寧省國(guó)家審計(jì)公告制度建設(shè)實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展。

3.建設(shè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的同時(shí)發(fā)展國(guó)家審計(jì)公告制度

對(duì)于區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡引起的國(guó)家審計(jì)公告制度建設(shè)遲緩問題，可以通過政策建立經(jīng)濟(jì)發(fā)展與審計(jì)公告建設(shè)同步完成，并通過審計(jì)公告及時(shí)反映經(jīng)濟(jì)建設(shè)中存在的問題，以便及時(shí)解決問題，加快其經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。因此，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)區(qū)域應(yīng)該在抓好經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時(shí)，做好國(guó)家審計(jì)公告制度建設(shè)的基礎(chǔ)工作，爭(zhēng)取取得經(jīng)濟(jì)建設(shè)與物質(zhì)文明建設(shè)的共同進(jìn)步。

在當(dāng)今這樣一個(gè)與時(shí)俱進(jìn)的時(shí)代，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方治理的內(nèi)涵和方式也在逐漸發(fā)展和擴(kuò)充，在地方治理進(jìn)程中，審計(jì)公告制度的變遷和針對(duì)存在問題的解決對(duì)策無疑會(huì)促進(jìn)地方治理的良性發(fā)展。

［1］高強(qiáng)，郭瑛.審計(jì)學(xué)［M］.北京:機(jī)械工業(yè)出版社，2011.

［2］宋夏云.國(guó)家審計(jì)目標(biāo)及實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究［M］.上海:上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2008.

［3］審計(jì)署辦公廳.審計(jì)署審計(jì)公告匯編(2009－2010)［M］.北京:中國(guó)時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社，2011.

［4］審計(jì)署辦公廳.審計(jì)署審計(jì)公告匯編(2007－2008)［M］.北京:中國(guó)時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社，2009.

［5］審計(jì)署辦公廳.審計(jì)署審計(jì)公告匯編(2005－2006)［M］.北京:中國(guó)時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社，2007.

(責(zé)任編輯 董邦國(guó))