□童 星 [南京大學(xué) 南京 210093]

各國社會(huì)保障制度的設(shè)計(jì)均是由其政府主導(dǎo)（往往又是由一個(gè)強(qiáng)權(quán)鐵腕人物一錘定音），憑借法律強(qiáng)制，同時(shí)離不開各自的歷史傳統(tǒng)與現(xiàn)實(shí)國情。一般地，根據(jù)社會(huì)保障資金尤其是養(yǎng)老資金的籌集與運(yùn)作方式，將各國社會(huì)保障制度分為社會(huì)保險(xiǎn)型、國家福利型、國家-單位保障型、個(gè)人儲(chǔ)蓄型等四種；后來丹麥學(xué)者考斯塔·艾斯平-安德森（GostaEsping-Anderson）根據(jù)勞動(dòng)力的“非商品化”（decommodity）和福利的“階層化”（stratification），提出了自由主義、保守主義、社會(huì)民主主義的三種體制分類[1]，其后的學(xué)者又概括出東亞福利模式的概念以作補(bǔ)充。在上述一般的四類型說中，社會(huì)保險(xiǎn)型是100多年前德國強(qiáng)權(quán)的俾斯麥政府憑借嚴(yán)峻的法律確立的；國家福利型是二戰(zhàn)后民選的英國工黨政府（首相艾德禮）依據(jù)“貝弗里奇報(bào)告”（《社會(huì)保險(xiǎn)和相關(guān)服務(wù)》）開創(chuàng)的；國家-單位保障型更是蘇聯(lián)強(qiáng)勢人物斯大林的杰作；個(gè)人儲(chǔ)蓄型則和新加坡與智利的兩個(gè)政治強(qiáng)人即李光耀與皮諾切特緊密相連。可見，這四種類型的社會(huì)保障制度的定型都打上了某個(gè)政治強(qiáng)人的明顯“印記”。而在艾斯平-安德森的三體制分類中，不同福利體制形成與確立的根源更是被深追到了社會(huì)歷史文化層面，而非僅僅停留在政治強(qiáng)人的個(gè)人“印記”上：自由主義福利體制扎根于盎格魯-撒克遜人個(gè)人奮斗的民族精神和以市場為主體的現(xiàn)實(shí)國情；保守主義福利體制離不開歐洲大陸國家的歷史傳統(tǒng)和宗教家庭權(quán)威的深遠(yuǎn)影響；社會(huì)民主主義福利體制源于斯堪的納維亞國家歷史悠久的“去家庭化”傾向和政府為主導(dǎo)的客觀現(xiàn)實(shí)；而作為該分類法補(bǔ)充的東亞福利模式則更彰顯了東亞國家和地區(qū)不同于西方社會(huì)的獨(dú)特的歷史傳統(tǒng)和別具一格的國情。

上世紀(jì)70～80年代以來，隨著全球化趨勢愈演愈烈，各國不同的社會(huì)保障制度同它們的經(jīng)濟(jì)、科技、文化一樣，也進(jìn)入了相互比較、相互競爭、相互影響的時(shí)代，從而出現(xiàn)了不同的發(fā)展前景，面臨著不同的命運(yùn)選擇。

一、相互比較各有利弊

國家福利型社會(huì)保障制度曾作為一面旗幟，吸引了歐洲乃至更多國家的政府和民眾，歐洲發(fā)達(dá)國家相繼推行“從搖籃到墳?zāi)埂辈⑶腋采w全社會(huì)的福利國家制度。然而最早宣布建成福利國家的英國也最早遇到危機(jī)，上世紀(jì)70年代中期以后，隨著連續(xù)兩次暴發(fā)石油危機(jī)，包括英國在內(nèi)的西歐全面陷入“滯脹”，即經(jīng)濟(jì)停滯與通貨膨脹并存。當(dāng)時(shí)英國福利國家遇到了一系列麻煩：財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重；社會(huì)保障制度帶來系列社會(huì)問題；高福利和高稅收影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展；福利問題成為英國黨派斗爭的焦點(diǎn)之一[2]。撒切爾夫人1979年贏得大選后就宣稱：“我們不應(yīng)當(dāng)期望國家表現(xiàn)得好像一位出現(xiàn)在每一次施洗典禮上的過于樂善好施的仙女，在人生路途的每一個(gè)階段上都陪伴著我們的喋喋不休的導(dǎo)師，或是出現(xiàn)在每一次葬禮上的神秘送葬人”[3]。她發(fā)動(dòng)“撒切爾革命”，義無反顧地向“壟斷的國有化企業(yè)”和“壟斷的工會(huì)”宣戰(zhàn)，向只能升、不能降的“剛性”的福利待遇宣戰(zhàn)，向“保姆國家”及其從搖籃到墓地的“溺愛”宣戰(zhàn)；緊接其后，許多福利國家也開始了削減公共福利支出、推遲退休年齡、延長繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)稅期限、推行公共福利事業(yè)的“私有化”和“市場化”，加強(qiáng)私人部門的社會(huì)保險(xiǎn)力量等等改革，一度克服了危機(jī)。進(jìn)入新世紀(jì)以后，緊隨2008年美國金融危機(jī)而來的全球經(jīng)濟(jì)衰退特別是近期的“歐債危機(jī)”仍在不斷加劇、發(fā)酵，存在著很多的變數(shù)，福利國家面臨新一輪更大更重更深刻的危機(jī)，失去了其曾有的“旗幟”的光彩和魅力。

國家-單位保障型的社會(huì)保障制度盡管存在著諸多嚴(yán)重的缺陷，卻畢竟是同當(dāng)時(shí)各社會(huì)主義國家所實(shí)行的高度集中統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的。正如著名學(xué)者鄭功成所言：“對(duì)新中國成立后確立的國家-單位保障型社會(huì)保障制度可以得出如下評(píng)估結(jié)論：它的價(jià)值取向與建制理念因超越所處時(shí)代的客觀條件而顯得過于理想化；它能夠與傳統(tǒng)社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，卻又欠規(guī)范、欠成熟、欠穩(wěn)定，且不具可持續(xù)性；它既對(duì)中國經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步和國民素質(zhì)的不斷提高作出了不可替代、不可磨滅的貢獻(xiàn)，也在后來對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展造成了很大的負(fù)面影響，并成為新時(shí)期推進(jìn)改革事業(yè)難以逾越的障礙。因此，國家-單位保障制作為特定時(shí)代產(chǎn)生并發(fā)展起來的一種社會(huì)保障制度安排，事實(shí)上存在著難以克服的內(nèi)在缺陷”[4]。上世紀(jì)70～80年代隨著原社會(huì)主義陣營各國的經(jīng)濟(jì)體制改革的興起，這種國家-單位保障制已經(jīng)失去了繼續(xù)存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，真可謂是“夕陽無限好，只是近黃昏”。即使在這些國家（如中國）某些部門（如中國的機(jī)關(guān)事業(yè)單位）還殘存的國家-單位保障，也被列為新一輪改革的對(duì)象，如中國“十二五”發(fā)展規(guī)劃已明確提出“要推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位公職人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革”；各地也正在開始將機(jī)關(guān)事業(yè)單位公職人員的公費(fèi)醫(yī)療制度轉(zhuǎn)型并納入城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度。

以新加坡和智利為代表的個(gè)人儲(chǔ)蓄型社會(huì)保障制度一度也曾被許多經(jīng)濟(jì)較為落后的國家所青睞，但其自儲(chǔ)自用、缺乏互濟(jì)的弊端也十分明顯。盡管1998年美國總統(tǒng)克林頓和英國首相布萊爾在美國發(fā)表“聯(lián)合聲明”，公開“支持強(qiáng)制性的養(yǎng)老儲(chǔ)蓄”，認(rèn)為“將國家資金和私人資金結(jié)合起來解決養(yǎng)老問題的制度值得推廣”[5]；世界銀行先后推出的“三支柱”“五支柱”養(yǎng)老方案都包含了“個(gè)人儲(chǔ)蓄”；中國現(xiàn)行的“統(tǒng)賬結(jié)合”式養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度也部分吸取了“個(gè)人儲(chǔ)蓄”；但畢竟都是將個(gè)人儲(chǔ)蓄以“配角”的身份與其他類型的保障結(jié)合起來，共同構(gòu)成養(yǎng)老保障體系，以防御老年人面臨的多種風(fēng)險(xiǎn)?？磥韱渭円蕾嚮蛑饕蕾噦€(gè)人儲(chǔ)蓄還是很不夠的。

社會(huì)保險(xiǎn)型社會(huì)保障制度既適應(yīng)了工業(yè)社會(huì)的需要，也避免了福利國家的某些缺陷，成為多數(shù)國家的最終選擇。然而這種模式的主要代表性國家如德國、美國、日本，以及現(xiàn)在也走上了這條道路的中國（較為準(zhǔn)確的說法是綜合了社會(huì)保險(xiǎn)型與個(gè)人儲(chǔ)蓄型的“統(tǒng)賬結(jié)合”），目前也都遇到了或多或少、或重或輕的問題，其社會(huì)保障制度的改革與調(diào)整都被提上了議事日程。這一點(diǎn)容后再敘。

二、相互競爭各有勝負(fù)

在現(xiàn)代政治學(xué)看來，一國政府有責(zé)任有義務(wù)向國民提供公共服務(wù)，保障國民基本生活之必需；與此相對(duì)應(yīng)，國民則有權(quán)利在基本生活之必需得不到保證之時(shí)，向政府提出享有必要的公共服務(wù)、保障自身基本生活需求。然而，政府在盡上述義務(wù)、國民在享受上述權(quán)利之時(shí)，不能超越經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，同時(shí)政府也不能超越自身能力的限制，國民亦不能逃避必須履行的責(zé)任。否則，社會(huì)保障體系就不可持續(xù)、甚至導(dǎo)致崩潰。

從某種意義上可以說，國家-單位保障型的失敗是固守“平行的兩個(gè)市場”觀念和實(shí)踐的結(jié)果。所謂“平行的兩個(gè)市場”，就是指在資本主義世界的包圍下，取得社會(huì)主義革命勝利的一個(gè)或幾個(gè)國家，也能夠建立起游離于資本主義世界市場之外、并與之相平行的社會(huì)主義市場。這一理論首先是斯大林提出來的，從而開啟了建設(shè)獨(dú)立自主國民經(jīng)濟(jì)體系、繼而建立號(hào)稱“社會(huì)主義大家庭”之經(jīng)濟(jì)共同體的實(shí)踐。客觀地說，“平行的兩個(gè)市場”在資本主義包圍、社會(huì)主義反包圍的“冷戰(zhàn)”時(shí)代，是具有一定的歷史必然性的。然而自我封閉于世界市場（當(dāng)然其規(guī)則都是由主要資本主義國家制定的），就給自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了一系列的困難；特別是在“冷戰(zhàn)”結(jié)束、經(jīng)濟(jì)全球化浪潮的沖擊下，繼續(xù)走老路只能是死路一條。于是原來一系列社會(huì)主義國家就出現(xiàn)了分化：某些國家至今仍在走老路，茍延殘喘；更多的國家走上了邪路，一度造成國力衰落、人民生活陷入困境；以中國為代表，則不走老路，也不走邪路，堅(jiān)持改革開放，走中國特色的社會(huì)主義道路。一旦走上以市場為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)改革之路、同世界經(jīng)濟(jì)接軌，國家-單位保障就失去了自身賴以生存的土壤，只能讓位于與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會(huì)保障體系。

歐洲福利國家則是被美國和眾多“南方”發(fā)展中國家①的聯(lián)合夾擊所重傷。美國經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)于歐洲，其社會(huì)保障的實(shí)施不如歐洲國家范圍廣、項(xiàng)目多、水平高，這就給歐洲造成巨大的壓力，并誘使歐洲大批青年才俊流入美國，導(dǎo)致歐洲國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展乏力，從而使得維持其范圍廣、項(xiàng)目多、水平高的福利國家制度越來越艱難；“南方”發(fā)展中國家在不合理的國際經(jīng)濟(jì)秩序中只能運(yùn)用廉價(jià)勞動(dòng)力（即低工資、低福利甚至無福利）的“比較優(yōu)勢”來開展競爭，這就造成歐洲許多社會(huì)保障負(fù)擔(dān)沉重的企業(yè)陷入困境。與此相仿，中國社會(huì)保障水平相對(duì)較高的“國”字號(hào)單位也受到了來自兩個(gè)方面的擠壓：一方是勞動(dòng)生產(chǎn)率更高的外資企業(yè)和國外單位，另一方則是保障水平相對(duì)較低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和民營企業(yè)?！皣弊痔?hào)單位為了沖出這種兩頭受擠壓的局面，要么利用壟斷之優(yōu)勢，頻繁提價(jià)亂收費(fèi)，引發(fā)國民的不滿；要么雇用越來越多的編制外員工（如臨時(shí)工、勞務(wù)派遣、外包人員等），從而造成單位內(nèi)部嚴(yán)重的“同工但不同酬”“同工同酬但不同福利”的現(xiàn)象，侵害了大量勞動(dòng)者的權(quán)益。

三、相互影響各遇難題

在全球化的背景下，隨著國家-單位保障型的失敗、國家福利型的重傷，似乎社會(huì)保險(xiǎn)型和自由主義體制取得了勝利。然而，2008年開始的全球金融危機(jī)宣告了盛極一時(shí)的新自由主義的衰落，不僅各國政府相繼重新拾起凱恩斯主義的利器來干預(yù)經(jīng)濟(jì)、刺激發(fā)展，而且包括“占領(lǐng)華爾街運(yùn)動(dòng)”在內(nèi)的歐美各國勞動(dòng)者訴求和維護(hù)自身權(quán)益的斗爭也風(fēng)起云涌。

以目前大多數(shù)國家采用的現(xiàn)代社會(huì)保險(xiǎn)制度為例，當(dāng)年它誕生于德國憑借的就是俾斯麥政府的強(qiáng)權(quán)和嚴(yán)肅的法律，通過勞工、雇主、國家三方繳費(fèi)的合作形式方能正常運(yùn)轉(zhuǎn)。經(jīng)濟(jì)全球化削弱了主權(quán)國家的調(diào)控能力，導(dǎo)致出現(xiàn)“強(qiáng)資本、弱勞動(dòng)”的格局，實(shí)力強(qiáng)大的跨國公司通過“轉(zhuǎn)移價(jià)格法”“雙重租金標(biāo)準(zhǔn)”“轉(zhuǎn)移生產(chǎn)基地”等形式，大規(guī)模地逃稅避稅使其所在國政府的財(cái)政能力大大下降，各國政府為了留住已有資本、吸引外來資本，不惜以犧牲本國勞工的利益為代價(jià)，侵害了勞動(dòng)者的勞動(dòng)保護(hù)和社會(huì)保障權(quán)益。當(dāng)今，資本到處都在指揮勞動(dòng)、欺負(fù)勞動(dòng)、壓榨勞動(dòng)，并運(yùn)用軟硬兼施的手段誘使權(quán)力為其服務(wù)。各國政府都很關(guān)注本國的稅收和社會(huì)保障負(fù)擔(dān)是否高于鄰國或貿(mào)易伙伴，并想盡一切辦法使本國的稅收和社會(huì)保障負(fù)擔(dān)低于鄰國和貿(mào)易伙伴的水平。在發(fā)展中國家內(nèi)部，區(qū)域之間出于增加GDP、擴(kuò)大地方財(cái)政收入、獲取政績等動(dòng)機(jī)，也會(huì)發(fā)生同樣的惡性競爭，從而進(jìn)一步強(qiáng)化“強(qiáng)資本、弱勞動(dòng)”的格局。顯然，在“強(qiáng)資本、弱勞動(dòng)”的大背景下，為全體國民（其中的大多數(shù)又是企業(yè)或政府的雇員及其所撫養(yǎng)的老人和兒童）謀福利的社會(huì)保障制度不僅難以發(fā)展，而且難以維持現(xiàn)有的水平。但是如果任憑“強(qiáng)資本、弱勞動(dòng)”以及“資本和權(quán)力合謀壓迫勞動(dòng)”的局面持續(xù)發(fā)展下去，必然會(huì)引起大多數(shù)國民的反對(duì)，釀成政府的合法性危機(jī)。

經(jīng)濟(jì)全球化引發(fā)的非典型性就業(yè)也對(duì)現(xiàn)代社會(huì)保險(xiǎn)制度提出了挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的與收入關(guān)聯(lián)或繳費(fèi)型的常規(guī)社會(huì)保障模式多年實(shí)施以后，已經(jīng)發(fā)展成為連續(xù)的全日制的工作、隨后全面退休的終生就業(yè)職業(yè)模式。而從事非典型性就業(yè)的人們則是非全日制的、間斷的、分階段的工作，收入通常也較低，這就難以參與傳統(tǒng)的常規(guī)社會(huì)保障計(jì)劃，隨后獲得足夠的津貼待遇以養(yǎng)老。如果社會(huì)保障制度要發(fā)揮有效保護(hù)勞動(dòng)者的作用，將非典型性就業(yè)勞動(dòng)者也覆蓋在內(nèi)，就需要開發(fā)常規(guī)繳費(fèi)型之外的社會(huì)保障項(xiàng)目。也就是說，不論就業(yè)形式如何，需要確保向勞動(dòng)者提供基本收入保障，同時(shí)還要保持其現(xiàn)有生活水平。即使是私營養(yǎng)老計(jì)劃對(duì)老年人的保護(hù)，以及現(xiàn)收現(xiàn)付制社會(huì)保障計(jì)劃，目前也同樣不適用于從事非典型性工作的勞動(dòng)者。

至于國家福利型、國家-單位保障型、個(gè)人儲(chǔ)蓄型的社會(huì)保障，在當(dāng)今經(jīng)濟(jì)全球化的背景下就更加難以維系了。

四、結(jié)論

各國必須順應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化的大趨勢，通盤考慮，平衡并兼顧世界市場與本國經(jīng)濟(jì)、全球化與在地化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)保障、資本收益與勞動(dòng)者權(quán)益，微調(diào)與改革本國的社會(huì)保障制度，“打組合拳”，不能拴在一棵樹上吊死，推進(jìn)所謂“多支柱”的社會(huì)保障體系建設(shè)。

注 釋

① 這里借用上世紀(jì)70～80年代流行于國際社會(huì)的用語，由于發(fā)達(dá)國家多處于北半球，發(fā)展中國家多處于南半球，所以當(dāng)時(shí)習(xí)慣上用“北方國家”指代發(fā)達(dá)國家，用“南方國家”指代發(fā)展中國家，例如將發(fā)展中國家之間合作的談判稱為“南南合作”，將發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家之間的相關(guān)談判稱為“南北對(duì)話”。

[1]考斯塔·艾斯平-安德森.福利資本主義的三個(gè)世界[M].鄭秉文,譯.北京:法律出版社,2003:82-86.

[2]林閩鋼.社會(huì)保障國際比較[M].北京:科學(xué)出版社,2007:148-149.

[3]轉(zhuǎn)引自丹尼爾·耶金、約瑟夫·斯坦尼斯羅.制高點(diǎn)[M].段宏,邢玉春,趙青海,譯.北京:外文出版社,2000:152.

[4]鄭功成,等.中國社會(huì)保障制度變遷與評(píng)估[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2002:22.

[5]李珍.社會(huì)保障理論[M].北京:中國勞動(dòng)社會(huì)保障出版社,2001:47-49.