吳成山

（中國人民銀行大慶市中心支行，黑龍江 大慶 163316）

隨著經濟金融快速發(fā)展，金融消費者與金融機構業(yè)務糾紛日趨復雜化，構建便利、高效和值得信賴的權益救助渠道已成為社會公眾的共同期盼。2011年以來，人民銀行大慶市中心支行在這方面進行了積極探索和實踐，其成效得到了這方黨政、金融機構和社會公眾認同。但工作中也遇到一些問題，特別是相關法律法規(guī)不完善問題亟待研究和解決。

一、大慶市金融消費者權益保護工作探索與實踐

（一）加強機制建設，全力打造“政府主導、央行推動、部門協(xié)作、司法保障、機制完善、維權有力”的金融消費者權益保護體系

金融消費者權益保護工作是一項涉及面廣、受眾群體多的專業(yè)性、系統(tǒng)性工程，需有關部門各司其職、密切協(xié)調、合力推進。為此，大慶中支積極作為，促成地方政府成立了以市委常委、常務副市長為組長，市現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展局、人民銀行、銀監(jiān)分局、工商局、公安局、各銀行機構為成員單位的工作領導小組。明確了領導小組及各成員單位職責，為將此項工作納入市政府重點工作部署，合力高效處置消費者與金融機構特別是人民銀行履職范圍外的業(yè)務糾紛提供了保障。

（二）加強制度建設，推動工作規(guī)范化開展

制定了《大慶市金融消費者權益保護暫行辦法》及相關配套制度。按照循序漸進、分步實施的原則，在工作初期，將保護范圍確定為金融消費者與銀行機構發(fā)生的業(yè)務爭議。大慶中支成立了金融消費者維權中心，分管法律事務工作的行領導任主任，申請了保護熱線，并安排專人值守。其他領導小組成員單位也都成立了相應的保護機構或將此項工作明確到相關部門。金融消費者維權中心綜合運用指導、協(xié)調、轉辦等方式處理金融消費者投訴。確定了人民銀行職責范圍內自行處置，職責范圍外，轉送被投訴金融機構或銀監(jiān)局等相關成員單位處置的工作模式。印發(fā)了金融消費者權益保護指南，并同構目標議程與媒體訴求，推動多家媒體對此項工作進行持續(xù)深層次報道，提升影響力。

（三）加強監(jiān)督考核，暢通金融維權渠道

按年對金融機構解決金融消費爭議情況進行監(jiān)督和評價，并將其與“兩管理、兩綜合”工作相結合，對被投訴頻次較高、損害金融消費者權益較嚴重或社會反響較強烈的金融機構，將其列為重點綜合執(zhí)法檢查對象，對檢查中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)經營行為，依法給予行政處罰，對尚達不到處罰條件的，將其納入綜合評價中，依據考核辦法，適當下調綜合評價等級，并加大對該金融機構的管理指導力度，幫助其提升依法合規(guī)經營水平。此外，大慶中支還將適時對金融機構損害金融消費者權益的行為向其上級機構、同業(yè)機構、其他金融監(jiān)管部門或社會通報、披露，進一步加強對金融機構的柔性約束，促進金融機構全面貫徹落實相關工作部署。

二、實踐成效

（一）金融消費糾紛化解效率得到提高，人民銀行公信力進一步提升

這項工作有效解決了金融消費專業(yè)性強、相關糾紛化解難等問題。在已受理的32起投訴中，產品復雜、以往不易調解的17起，占53.1%。在金融消費者維權中心的有效處置下，相關問題均在規(guī)定時限內得以解決，消費者合法權益得到保護。社會公眾對此給予較高評價，并期盼進一步擴大保護范圍。大慶電視臺、日報和晚報先后9次對這項工作成效進行報道。

（二）強化管理職能，人民銀行威信力進一步提升

這項工作延伸了人民銀行監(jiān)管觸角，人民銀行可以更加全面地了解金融機構經營情況、掌握其貫徹執(zhí)行相關金融法律法規(guī)情況，提升指導和管理的針對性及有效性。目前，大慶轄內金融機構都對照人民銀行有關政策規(guī)定，進一步補充、完善了現(xiàn)行業(yè)務管理制度，把工作要求層層分解，落實到具體業(yè)務部門和崗位中，并加大相關人員學習培訓力度，提高規(guī)范發(fā)展能力，打造誠信金融。

（三）地方政府認同度高，人民銀行影響力進一步提升

大慶市政府對這項工作給予充分肯定，市領導批示指出，人民銀行大慶市中心支行及有關部門從維護社會穩(wěn)定、構建和諧社會的高度，積極研究探索金融消費者權益保護模式，充分體現(xiàn)了開拓創(chuàng)新、積極履職、服務社會、支持地方經濟發(fā)展的政治責任感和大局意識。

三、工作中遇到的主要問題

（一）金融消費者的法律概念模糊

目前，我國尚無法律法規(guī)對金融消費者的概念進行界定，致使金融消費者權益保護對象不明確。一是金融消費者是否包括法人機構。消費者是金融消費者的上位概念?！断M者權益保護法》第2條對消費者界定為：消費者為生活消費需要購買、使用商品或接受服務。大慶中支依據上述描述，將金融消費者權益保護對象確定為購買金融產品或接受金融服務的自然人。但實踐中發(fā)現(xiàn)，一些小微型企業(yè)特別是從業(yè)人員20人以下的微型企業(yè)大多沒有法律顧問和金融顧問，有的甚至沒有專職會計。這些主體購買金融產品和服務雖然是以經營為目的，但其綜合實力明顯與金融機構不對等，缺乏全面識別金融產品和服務內涵的能力，難以獨自承擔收集金融產品和服務信息、保護自身合法權益的成本。僅2013年上半年，大慶中支就接到過6家小微企業(yè)投訴金融機構事項，但因投訴主體不在保護范圍內，大慶中支未受理投訴。二是金融消費者是否包含股民和基民。隨著居民收入持續(xù)增加，以股票和基金為代表的金融資產占比不斷提高，從嚴格意義上講，購買股票、基金是投資行為，持有人是投資者不是消費者，但從另一角度看，自然人購買股票和基金優(yōu)化的是家庭資產，而非生產流通領域資產。這種家庭理財行為是否應被納入保護范圍值得探討。

（二）法律支撐不足

就保護范圍為消費者與銀行機構業(yè)務爭議的模式而言，開展工作的法律依據主要有兩個層面：一是人民銀行法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法、商業(yè)銀行法及人民銀行和銀監(jiān)會制定的相關規(guī)章制度。二是消費者權益保護法。但第一個層面的法律主要目的在于規(guī)范金融機構運行秩序，保護金融消費者權益的法律目標并不明確，對此也沒有操作性較強的規(guī)定。消費者權益保護法是在1993年頒行的，其立法背景是市場經濟發(fā)展初期，主要是對實體經濟中的消費進行規(guī)范。而金融產品和服務具有明顯的無形性、專業(yè)性和信用性，其消費與實物消費有著顯著的區(qū)別：無法憑感觀判斷產品和服務質量；產品復雜且大量使用專業(yè)術語，消費者難以全面掌握其內涵，并據此判斷其是否適合自身財務狀況；對賣方后續(xù)服務依賴較強。如購買基金，其合同價值一定程度上取決于買賣成交后賣方的誠信和經營水平，消費者往往需要較長時間才能發(fā)現(xiàn)產品和服務的質量問題。以實物交易為預設前提的消費者權益保護法顯然無法為金融消費者提供全方位的保護。此外，金融消費大多需要消費者提供家庭住址、工作單位、收入、聯(lián)系方式等信息，而這些信息又有利于金融機構和其他企業(yè)推銷產品和服務，可以在無附加成本前提下，為信息積累者帶來效益?，F(xiàn)行的銀保合作、銀證合作，其核心就是客戶信息的流動和共享。從逐利角度看，部分管理不規(guī)范的金融機構有較強的動力違規(guī)使用消費者信息，但消費者權益保護法并沒有對消費者隱私權進行保護的條款。

（三）法律賦予人民銀行的監(jiān)管權不足以保障金融消費者權益保護工作高效開展

此項工作的關鍵在于金融機構高效處置人民銀行轉送的各類投訴。但現(xiàn)行法律法規(guī)并沒有賦予人民銀行與開展工作相匹配的權利。實踐中，基層人民銀行推動金融機構落實相關工作部署的手段有三種：一是加大執(zhí)法檢查力度。對配合不力的金融機構，加大有監(jiān)管職能項目的執(zhí)法檢查力度，以對金融機構其他工作的或有懲處，督促其配合人民銀行開展工作。二是加強金融服務審核。提供服務必然要求金融機構滿足相應條件和標準，以嚴格審核條件和標準為手段，保障金融消費者權益保護工作開展。三是柔性約束。以消費者投訴數量、辦結率、消費者滿意率為主要指標，定期評價金融機構工作開展情況，對評價等級偏低的，采取約見談話，將其損害金融消費者權益的行為向其上級機構、同業(yè)機構、其他金融監(jiān)管部門通報、披露等方式，加強對金融機構的柔性約束。但前兩種手段的使用，不應以金融機構是否配合人民銀行開展金融消費者權益保護工作為因，即兩者之間不應存在因果關系。此外，人民銀行法賦予人民銀行的九個方面監(jiān)管職能相對零散，檢查威懾力尚不足以督促金融機構放棄追求利潤最大化的經濟行為。而柔性約束更是輔助手段，是在硬性約束不足的情況下，不得以采取的措施，其對金融機構的影響力相比于前兩種更小。

四、政策建議

（一）進一步完善相關法律法規(guī)

一是修改《消費者權益保護法》，對金融消費者權益保護進行專章規(guī)定?；蚪梃b美國的《金融服務現(xiàn)代化法》、英國的《金融服務法》，適時推出《金融消費者權益保護法》。無論采取哪種方式都需明確金融消費者的法律概念，建議將在證券市場中介服務機構處購買金融投資產品的自然人界定為金融消費者，在發(fā)行公司處購買的界定為投資者。小微型企業(yè)雖然不是消費者，但可將其納入保護范圍。同時要加強對金融消費者隱私權的保護。二是修改人民銀行法，賦予人民銀行保護金融消費者權益的職責及與之相匹配的監(jiān)管權。同時，在“一行三會”均已設立金融消費者權益保護機構的前提下，應明確人民銀行直接受理的投訴范圍，以及人民銀行在這一保護體系中的角色和職責。建議賦予人民銀行協(xié)調“三會”共同研究制定金融消費者權益保護規(guī)章制度，部署重要工作，處理涉及銀證保組合金融產品和服務投訴，建立整個金融業(yè)消費者投訴數據庫、定期監(jiān)測分析、通報典型案例及有關信息等職責。

（二）將保護金融消費者權益的目標納入宏觀審慎管理制度框架內

金融消費者權益得不到合法保護勢必會導致金融服務需求減弱，極端情況下，會使厭惡風險的消費者退出市場，一定程度上動搖社會公眾對金融業(yè)的信心，影響金融體系的穩(wěn)定。此外，金融產品具有較強的流動性，非誠信金融產品和服務趨于從監(jiān)管嚴格的國家流向寬松的國家，進而破壞流入國金融業(yè)生存和發(fā)展根基。為此，建議按照全面性、有效性、可得性和定量為主的原則，建立一套金融消費者權益保護跟蹤監(jiān)測評估指標體系，并將其納入宏觀審慎管理制度框架內，明確指標臨界值、預警信號發(fā)布、警報發(fā)出后的應對措施等，確保監(jiān)管到位、處置及時，切實加強金融消費者權益保護。

（三）積極爭取地方政府支持，構建良性運行機制

在法律法規(guī)缺位情況下，推動此項工作開展的關鍵在于爭取地方政府支持，并以此構建激勵約束機制，促進各部門形成工作合力。從經濟社會發(fā)展角度來看，可以有效地保護金融消費者權益，促進金融機構規(guī)范經營，提升金融服務水平，維護社會安定團結。開展此項工作，地方政府除要求相關部門進一步高效履職外，不必支付其他成本，地方政府應有較強的主觀意愿，加強溝通匯報，充分認識開展此項工作的重要意義，這是獲取支持并以此協(xié)調有關各方的有效途徑。