吳艷兵

（鄭州大學(xué) 公共管理學(xué)院，河南 鄭州450001）

隨著民主化的進(jìn)程，公民越來越多地參與到公共政策過程，尤其是公共政策制定過程，這成為一種不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。我國是人民民主國家，人民是國家主權(quán)的擁有者，但也不可能每個人都能夠參與公共政策制定。參與政策制定存在著參與技能、獲取信息、距離限制和時間成本等困境，擁有共同價值觀或共同利益的公民，通過結(jié)成組織或加入現(xiàn)有組織參與公共政策的制定就成為一種合理、有效的途徑，而民間組織是公民參與政策制定的重要組織載體。公民參與政策制定，“需要通過一定的組織，以此作為平臺實(shí)現(xiàn)公民之間的溝通和對社會事務(wù)的參與管理，這些組織即民間組織，它是公民社會的主體，是作為獨(dú)立于政治國家的民間公共領(lǐng)域公民社會形成的基礎(chǔ)?！保?］“在現(xiàn)代社會，公共政策制定過程中的參與一般來說是以組織的形式出現(xiàn)的，這是因?yàn)?，公民有組織、有聯(lián)合的組織化參與公共政策制定，可以彌補(bǔ)和克服個體性參與中因資源不足、力量薄弱、缺乏理性等導(dǎo)致的參與水平低下、參與效果較差等缺陷”。［2］

民間組織參與政策制定的方式是指民間組織通過各種途徑參與或影響政策制定過程的形式、手段和方法。參考我國有關(guān)學(xué)者的研究成果，結(jié)合我國民間組織參與政策制定的實(shí)踐，筆者認(rèn)為目前我國民間組織參與政策制定的方式主要有以下幾種。

一、直接參與和間接參與

根據(jù)民間組織參與政策制定的主體性，民間組織參與政策制定的方式可以分為直接參與和間接參與。

直接參與是指民間組織作為政策制定過程的參與主體，參與政策方案的提出與制定。如我國一些民間組織的領(lǐng)導(dǎo)者本身就是人大代表或政協(xié)代表，他們在參加人代會或政協(xié)會議的時候就可以提出一些政策方案或直接參與政府公共政策的制定。作為民間組織的領(lǐng)導(dǎo)者，他們提出的方案或建議必然是符合組織的利益與價值觀的，直接參與方式可以讓組織利益得到充分表達(dá)。但是直接參與方式需要民間組織和政府建立起良好的合作關(guān)系，只有極少數(shù)民間組織才能夠直接參與公共政策的制定。而且，也不是說直接參與政策制定就一定會提高對政策的影響力，人大代表提出的方案也只有少數(shù)能夠通過，直接參與只是提高了影響政策制定的可能性。

間接參與是指民間組織不是政策制定的參與主體，通過其他方式影響政府政策制定過程的參與方式。大多數(shù)的民間組織都是通過間接參與來影響政策制定的，如參加政府的聽證會、座談會、研討會等，或者通過新聞媒體宣傳，表明本組織的意見或觀點(diǎn)。在我國，是一種大政府小社會的決策機(jī)制，公共政策制定過程中無論是公民個人還是民間組織都是處于弱勢地位，所以盡管間接參與的方式有很多種，效果卻不明顯。純粹民辦的民間組織由于與政府的關(guān)系不是很密切，更是常常游離于決策層之外。

總體來看，我國民間組織參與公共政策制定的方式以間接參與為主，直接參與為輔。不僅是絕大多數(shù)的民間組織是以間接方式參與政策制定，民間組織參與政策制定的手段與方法也多是間接的。但是隨著公民民主意識的覺醒，民間組織參與政策制定能力的提高，以及政府對民間組織參與政策制定接受程度的提高，不僅越來越多的民間組織會更多地選擇直接參與方式，直接參與的手段與方法也會更加豐富、有效。

二、制度化參與和非制度化參與

根據(jù)民間組織參與政策制定的制度性，民間組織參與政策制定的方式可以分為制度化參與和非制度化參與。

制度化參與是指民間組織通過合法程序參與或影響政策制定過程的參與方式。制度化參與是在法律制度指導(dǎo)下的有序參與，直接參與一般都屬于制度化參與，如作為代表參加政府會議并提出方案等直接參與方式。非制度化參與是指民間組織通過非正式的手段與方法參與或影響政策制定的參與方式。間接參與方式可能是制度化參與，如參加政府聽證會、座談會等；也可能是非制度化參與，如通過大眾媒體宣傳、向新聞界反映情況等。制度化參與需要政府提供制度化參與渠道，讓民間組織能夠通過合法程序參與政府決策，從而表達(dá)自己的利益訴求。非制度化參與雖然方式眾多，但是也存在諸多問題，界限模糊，不容易控制。政府應(yīng)當(dāng)提供更多的制度化參與渠道，讓民間組織能夠通過制度化參與方式爭取組織利益或組織所代表的公共利益。

我國有的學(xué)者按照直接接觸和利用的對象不同將現(xiàn)階段中國公民參與公共政策制定的渠道劃分為人大政協(xié)、政府機(jī)關(guān)、公共輿論、個人接觸和司法裁決五種，其中公共輿論、個人接觸、司法裁決渠道的參與方式都是非制度化的，人大政協(xié)和政府機(jī)關(guān)渠道的參與方式可以是制度化的，也可以是非制度化的，但也是以非制度化的為主。［3］因此中國民間組織參與公共政策制定的方式總體來說是以非制度化參與為主，制度化參與為輔。隨著法律制度的完善，民間組織參與政策制定的制度化渠道必然會更多，制度化的有序參與方式會成為主要的參與方式。

三、主動參與和委托參與

根據(jù)民間組織參與政策制定的主動性，民間組織參與公共政策制定的方式可以分為主動參與和委托參與。

主動參與是指民間組織自愿參與政策制定過程，通過各種方式影響政府的政策制定。比如，民間組織召開記者招待會或者在媒體上登載廣告，表示對某項(xiàng)政策的支持或反對，或者民間組織主動向政府提交調(diào)查報(bào)告或政策建議報(bào)告等影響政府的決策。主動參與是民間組織自發(fā)地、自愿地開展活動，參與或影響政策制定。政府決策與組織利益，或者組織的信念、價值觀相關(guān)的時候，容易激發(fā)民間組織主動參與的意愿。

委托參與是指民間組織受到政府委托、邀請，或是被政府授權(quán)許可參與政策制定的方式。比如，民間組織應(yīng)政府邀請參加某項(xiàng)政策的聽證會，或接受政府委托草擬某項(xiàng)政策方案等。委托參與是民間組織被動地參與。與主動參與方式相比，委托參與容易被政府主導(dǎo)，缺乏自主性，卻可以讓民間組織得到更多的政策信息與資源，更好地了解政府的政策目標(biāo)，減少誤會。政府通過委托參與方式，可以收集民意，調(diào)動民間組織的積極性，提高政策方案的社會接受度。

在我國民間組織參與政策制定的主動性尚顯不足，主要以委托參與或被動參與為主，主動參與很少見。這一方面是因?yàn)槊耖g組織參與政策制定的渠道有限，更多的是民間組織自身的原因。民間組織對政府政策關(guān)注度不夠，參與意識不強(qiáng)，而且民間組織大多組織松散、資金缺乏、從業(yè)人員素質(zhì)偏低、參與政府決策的能力有限，這些都制約著民間組織參與政府政策的制定。關(guān)注度不高就不會主動參與，自身能力有限就不敢主動參與。民間組織的發(fā)展壯大及自身定位需要一個長期的過程，在我國民間組織發(fā)展可謂是剛剛起步，相信隨著民間組織的發(fā)展成熟，主動參與政府政策制定的民間組織會越來越多。

四、單獨(dú)參與和聯(lián)合參與

根據(jù)民間組織在參與或影響政策制定過程中的聯(lián)合方式，民間組織參與政策制定的方式可以分為單獨(dú)參與和聯(lián)合參與。

單獨(dú)參與是指民間組織單獨(dú)開展活動，參與或影響政策制定過程的參與方式。單獨(dú)參與的政策項(xiàng)目通常與某個民間組織的切身利益有關(guān)；或某個民間組織的資源雄厚，有能力單獨(dú)參與或影響政策制定。比如，我國在制定《中華人民共和國勞動合同法》時，工會組織通過各種途徑影響或參與政策制定。又如，2001年全國婦聯(lián)成功地阻止和改變了國家準(zhǔn)備出臺的主要針對婦女的階段性就業(yè)政策。

聯(lián)合參與是指兩個或多個民間組織聯(lián)手開展活動，參與或影響政策制定過程的參與方式。民間組織聯(lián)合開展活動，彼此之間互相呼應(yīng)，可以充分發(fā)揮組織各自優(yōu)勢，合理利用資源。一般來說，聯(lián)合參與方式要比單獨(dú)參與方式影響力大，有利于激發(fā)組織成員的參與熱情，帶動社會力量，擴(kuò)大活動效果。并不是說在一次事件中有多個民間組織參與就是聯(lián)合參與，如果參與的各個民間組織之間沒有聯(lián)合，而是獨(dú)自地開展自己的活動，那就是單獨(dú)參與。聯(lián)合參與的各個組織之間是有聯(lián)絡(luò)、有分工的。比如在怒江大壩擱置事件中，云南大眾流域、北京綠家園、北京地球村、自然之友等多個民間環(huán)保組織通過聯(lián)合開展活動，最終讓政府?dāng)R置了在怒江上修建水電站的決議。在這次事件中，這些民間環(huán)保組織不僅在國內(nèi)進(jìn)行了聯(lián)合，也聯(lián)合了國際上的民間環(huán)保組織，泰國就有80多個民間組織聯(lián)合寫信遞交中國駐泰國大使館。這是中國第一次純粹的民間組織質(zhì)疑改變政府決策，多個民間組織聯(lián)合發(fā)揮了重要作用。

在我國，民間組織發(fā)展剛剛起步，而且比較分散，組織之間聯(lián)合開展活動的還不是很多。北京大學(xué)公民社會研究中心所做的一項(xiàng)調(diào)查顯示，被調(diào)查的社團(tuán)中只有18%的社團(tuán)采取過“與其他團(tuán)體聯(lián)合，共同行動”的參與方式，可見民間組織參與政策制定還是以單獨(dú)參與為主，聯(lián)合參與為輔。但是聯(lián)合參與的優(yōu)勢是顯而易見的，能夠最大程度地發(fā)揮組織優(yōu)勢，擴(kuò)大社會影響，從而達(dá)到組織目標(biāo)。在以后，聯(lián)合參與方式必定會成為民間組織參與政策制定方式的主流，民間組織也將越來越多地影響到政府政策制定。

現(xiàn)階段，雖然我國民間組織參與政策制定的方式多種多樣，但是在實(shí)踐中卻呈現(xiàn)出其特點(diǎn)，即直接參與少，間接參與多；制度化參與少，非制度化參與多；主動參與少，委托參與多；聯(lián)合參與少，單獨(dú)參與多。在參與方式的選擇上，由于各個民間組織與政府的關(guān)系不同、擁有的資源不同，其政策參與的方式也不一樣。官辦民間組織憑借與政府良好的合作關(guān)系，以及優(yōu)越的資源條件，通常采取直接參與、制度化參與、單獨(dú)參與的方式影響政策制定過程。草根民間組織在政策制定方面通常采取間接參與、非制度化參與和聯(lián)合參與的方式。

［1］張丹丹，沈關(guān)寶.公民社會的發(fā)育與形成——民間社會組織的培育與公民的有序參與［J］.學(xué)術(shù)界，2011，（6）.

［2］王騷，趙磊.公共政策制定中的民間組織參與［J］.天府新論，2008，（1）.

［3］李占樂.中國公民社會參與公共政策制定的渠道與方式［J］.理論導(dǎo)刊，2011，（3）.