●南京審計(jì)學(xué)院 馬志娟 南京市審計(jì)局 江金滿

大部制改革背景下經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)發(fā)展策略探討

●南京審計(jì)學(xué)院 馬志娟 南京市審計(jì)局 江金滿

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是一種具有中國(guó)特色的審計(jì)監(jiān)督制度，目前在我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)制度改革的大環(huán)境下，它已經(jīng)成為加強(qiáng)干部監(jiān)督管理、預(yù)防和懲治腐敗、推進(jìn)民主法制建設(shè)和國(guó)有資產(chǎn)保值增值的重要舉措。大部制改革是以實(shí)現(xiàn)“大職能、寬領(lǐng)域、少機(jī)構(gòu)”的政府政務(wù)綜合管理組織體制為目標(biāo)。大部制改革不僅可以為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的開(kāi)展提供制度保障，還有利于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果的執(zhí)行和優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。然而在大部制改革背景下，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的發(fā)展也面臨著困境，本文針對(duì)上述問(wèn)題探討經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的發(fā)展策略。

大部制改革 經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)

2008年3月5日，十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議上 《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》高票通過(guò)，標(biāo)志著大部制改革正式拉開(kāi)序幕。在我國(guó)，隨著行政機(jī)構(gòu)改革的深入發(fā)展，“大部制”架構(gòu)得以逐漸確立，政府組織體制也在發(fā)展中逐步得到完善。而經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的建立和發(fā)展是建立在經(jīng)濟(jì)體制和政府體制改革不斷推進(jìn)的基礎(chǔ)上的，它體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)體制和政治體制轉(zhuǎn)軌的內(nèi)在要求。大部制改革給經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)帶來(lái)了新的發(fā)展機(jī)遇，同時(shí)在大部制改革背景下經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)也面臨著一定困境，在此情況下，本文力圖探討大部制改革背景下經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的發(fā)展策略問(wèn)題，以期對(duì)審計(jì)實(shí)務(wù)界有所裨益。

一、大部制改革的內(nèi)涵

大部制就是大部門體制，即為了推進(jìn)政務(wù)的綜合管理與協(xié)調(diào)，以政府綜合管理職能為原則合并政府部門，組成超級(jí)大部的政府組織體制（鐘添生，2008）。大部制的實(shí)質(zhì)是以較少的政府機(jī)構(gòu)，承擔(dān)盡可能多的政府職能，具體實(shí)施辦法就是將原來(lái)一個(gè)部所管理的業(yè)務(wù)范圍擴(kuò)展，把在業(yè)務(wù)內(nèi)容上有多種雷同的事務(wù)交由一個(gè)部門管轄，從而最大限度地消除政府職能交叉、政出多門、多頭管理的現(xiàn)象，以此來(lái)促進(jìn)行政效率提高和行政成本的降低 （安子明，2011）。

我國(guó)傳統(tǒng)的行政管理體制長(zhǎng)期以來(lái)受蘇聯(lián)模式的影響，實(shí)踐中出現(xiàn)的最大問(wèn)題是行政職能的錯(cuò)位和交叉，這導(dǎo)致國(guó)家機(jī)構(gòu)之間相互推諉各自的責(zé)任，進(jìn)而帶來(lái)行政效能低下、權(quán)責(zé)脫節(jié)、經(jīng)濟(jì)資源配置不合理等一系列問(wèn)題。更為令人擔(dān)憂的是，政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)等基本職能常常出現(xiàn)越位、缺位，政府向人民大眾提供的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品等也不盡人如意，無(wú)法滿足社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求。特別是政府機(jī)構(gòu)設(shè)置中存在諸如條塊分割、部門職能重疊等一系列問(wèn)題，導(dǎo)致“上有政策，下有對(duì)策，下策架空上策”的尷尬局面，嚴(yán)重制約了我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革向縱深方向發(fā)展。針對(duì)這種情況，對(duì)現(xiàn)有政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效整合，改變政府機(jī)構(gòu)冗余、職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)的現(xiàn)象勢(shì)在必行（安子明，2011）。

胡錦濤總書記在黨的十七大報(bào)告中提出，要“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制”，在此基礎(chǔ)上形成“權(quán)責(zé)一致，分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制”。黨的十七大報(bào)告首次提出的實(shí)行大部門政府體制的改革設(shè)想，明確了我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的方向。在黨的十八大報(bào)告中，胡錦濤總書記進(jìn)一步指出：“要深化行政體制改革……穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革，健全部門職責(zé)體系……完善體制改革協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)重大改革?！卑凑拯h的十七大、十八大的精神，加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索并穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革，健全部門職責(zé)體系是加快以及深化我國(guó)行政管理體制改革的必然要求。大部制改革淡化小部制的專業(yè)化分工，強(qiáng)調(diào)政府的綜合管理和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，優(yōu)化職能結(jié)構(gòu)，減少人員數(shù)量，降低各個(gè)部門協(xié)調(diào)和溝通的難度，使政府機(jī)構(gòu)整體運(yùn)作更有效率，更符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的宏觀管理和公共服務(wù)的角色定位。大部制是一種政府政務(wù)綜合管理組織體制設(shè)計(jì)，有人將其形象比喻為“大職能、寬領(lǐng)域、少機(jī)構(gòu)”，在大部門體制下，政府部門的管理范圍較廣、職能綜合性較強(qiáng)、部門間踢皮球現(xiàn)象減少、機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、行政效率得到大大提高。大部制改革對(duì)于深化社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)管理體制具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。一是大部制改革有助于減少職能交叉現(xiàn)象，完善行政運(yùn)行機(jī)制。將職能相近的部門進(jìn)行整合，在保持適中機(jī)構(gòu)數(shù)量的基礎(chǔ)上，又能保證政府職能的有效發(fā)揮，建設(shè)現(xiàn)代化的行政管理體制，有利于為公眾提供便利和高質(zhì)量的公共服務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)“整合不同的體制，提供無(wú)縫隙的服務(wù)”的目標(biāo)。二是大部制改革有利于建立權(quán)責(zé)清晰的行政管理體制，建設(shè)責(zé)任政府。大部制強(qiáng)調(diào)部門職能的有機(jī)統(tǒng)一和綜合管理，能夠理順職能統(tǒng)一和專業(yè)分工的關(guān)系，在協(xié)調(diào)部門之間的關(guān)系、強(qiáng)化政府的權(quán)威和落實(shí)責(zé)任追究方面效果顯著。三是實(shí)行大部門體制有利于實(shí)現(xiàn)“精兵簡(jiǎn)政”的改革目標(biāo)，有助于消除政府機(jī)構(gòu)臃腫現(xiàn)象，減少財(cái)政資源浪費(fèi)，提高民生福利。

二、大部制改革給經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)帶來(lái)的機(jī)遇

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的審計(jì)對(duì)象一般是履行經(jīng)濟(jì)管理職責(zé)的人，領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的審計(jì)對(duì)象是領(lǐng)導(dǎo)干部，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是由查事到查人，既查事也查人（蔡春，2007）。根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)容為以下幾個(gè)方面:一是被審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間所在單位（所在地區(qū)）的財(cái)政財(cái)務(wù)收支是否真實(shí)，有無(wú)做假賬；二是所在部門職能履行和效果方面的情況；三是重大經(jīng)濟(jì)決策及政府投資方面的情況；四是貫徹執(zhí)行國(guó)家重要經(jīng)濟(jì)政策情況；五是單位或部門內(nèi)部控制制度方面的情況；六是個(gè)人遵守有關(guān)廉政規(guī)定情況等內(nèi)容來(lái)保護(hù)國(guó)家財(cái)產(chǎn)的安全、完整、保值、增值，并且在健全領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督管理，促進(jìn)廉政建設(shè) （劉穎斐、余玉苗，2007）。在新的歷史時(shí)期，大部制改革給經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)帶來(lái)了新的機(jī)遇，具體體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

（一）大部制科學(xué)合理的職責(zé)配置可以為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的開(kāi)展提供制度保障。大部制改革前，部門過(guò)多,職能過(guò)細(xì)的現(xiàn)象必然造成職能分散、政出多門，導(dǎo)致“九龍治水”而“一水不治”的局面，同時(shí)，決策部門受到執(zhí)行利益影響，監(jiān)督形同虛設(shè)，進(jìn)而導(dǎo)致問(wèn)責(zé)難。實(shí)行大部制改革，在大的部門內(nèi)部進(jìn)行詳細(xì)分工，使得決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)分工明確，清晰界定責(zé)任，這不僅可以為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)追究領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任提供制度保障，而且還有助于落實(shí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問(wèn)責(zé)制。行政問(wèn)責(zé)制是為了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的順利開(kāi)展而設(shè)計(jì)的配套制度。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)側(cè)重于責(zé)任的界定，行政問(wèn)責(zé)制則側(cè)重于責(zé)任的追究。兩者分別針對(duì)“定責(zé)”與“問(wèn)責(zé)”兩個(gè)方面展開(kāi)，相輔相成，缺一不可，是建立責(zé)任政府的重要制度要素。責(zé)任追究的前提是進(jìn)行責(zé)任界定，反過(guò)來(lái)責(zé)任界定的意義需要通過(guò)責(zé)任追究的效果來(lái)加以體現(xiàn)（鄭穎，2009）。

（二）大部制有利于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果的執(zhí)行。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)能否發(fā)揮應(yīng)有的作用，關(guān)鍵在于責(zé)任的追究和落實(shí)。行政問(wèn)責(zé)制的落實(shí)，前提在于科學(xué)劃分政府職責(zé)，充分界定政府的權(quán)力（戴任群，2010）。因此，在政府組織機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)時(shí)，要科學(xué)合理配置和劃分行政權(quán)力，使部門職責(zé)劃分明確化、清晰化、規(guī)范化。而大部制改革，從原來(lái)的“九龍治水”到現(xiàn)在的“一龍治水”，將政府職能相近的一些部門進(jìn)行合并，組成一個(gè)較大的綜合部門實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理，以實(shí)現(xiàn)減少政府機(jī)構(gòu)的數(shù)量，降低行政成本的目的，有利于避免政出多門、多頭管理的紊亂和低效率現(xiàn)象，能夠有效解決政府部門之間溝通難、協(xié)調(diào)難的問(wèn)題。大部制改革重點(diǎn)關(guān)注部門職能的有機(jī)統(tǒng)一和綜合管理，在部門的內(nèi)部，使得各崗位之間、上下級(jí)之間權(quán)力與責(zé)任向規(guī)范化、明確化、對(duì)等化方向發(fā)展。這樣政府機(jī)構(gòu)及其工作人員能夠明確自己的崗位職責(zé)，消除傳統(tǒng)政府中機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、職責(zé)不清等一系列現(xiàn)象，進(jìn)而更好地劃清領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、正副職之間的責(zé)任，有利于審計(jì)結(jié)果的切實(shí)、有效執(zhí)行。

（三）大部制下對(duì)公共權(quán)力的制約與監(jiān)督，有利于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。大部制背景下，不同部門進(jìn)行重新整合，權(quán)力和財(cái)力會(huì)更加集中，因而對(duì)公共權(quán)力的制約與監(jiān)督以及領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)管理能力考核就成為公眾關(guān)注的焦點(diǎn)之一。一方面，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)綜合運(yùn)用定性與定量分析的方法，與任期目標(biāo)相聯(lián)系，通過(guò)對(duì)相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的完成情況進(jìn)行分析和考核，運(yùn)用專門的審計(jì)手段對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況全面真實(shí)地予以反映和揭露，督促領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)管理職責(zé)。另一方面，大部制改革促使政府職能逐步明確，有利于合理界定領(lǐng)導(dǎo)干部各自應(yīng)履行的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，體現(xiàn)誰(shuí)的責(zé)任由誰(shuí)負(fù)的原則，從而增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任感。

三、大部制改革背景下經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)面臨的困境

（一）大部制改革的阻力加大了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的難度。為了配合大部制改革的步伐，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)短時(shí)間內(nèi)會(huì)集中接受許多黨政一把手離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的任務(wù)，與審計(jì)時(shí)間緊、任務(wù)重形成鮮明對(duì)比的是審計(jì)的人力、物力、財(cái)力相對(duì)十分有限的現(xiàn)狀，這無(wú)疑增加了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的難度。

大部制改革涉及各方利益的調(diào)整和博弈，必然存在一定的改革阻力，主要體現(xiàn)在：一是我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)習(xí)慣于部門歸口管理的模式，而人的思維是有慣性的，要在短期逆轉(zhuǎn)，難度明顯很大。二是大部制改革涉及權(quán)力與利益的重新劃分與組合，必然會(huì)觸動(dòng)部分人的現(xiàn)實(shí)利益。歷史遺留的傳統(tǒng)觀念與現(xiàn)實(shí)利益交織在一起，演變成一股強(qiáng)大的改革阻力，導(dǎo)致改革難度系數(shù)加大。如果各機(jī)關(guān)大多數(shù)都采取消極抵制的做法，仍是各自為政，就很容易使得改革流產(chǎn)。再加上經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)容涉及面寬泛，審計(jì)取證也比較復(fù)雜，在國(guó)家干部批量任免、調(diào)動(dòng)的情況下，如果集中開(kāi)展審計(jì)，在審計(jì)時(shí)間緊、任務(wù)重、審計(jì)資源有限的狀況下，審計(jì)本身就已經(jīng)困難重重，如果國(guó)家機(jī)關(guān)不配合，相互抵制，將會(huì)進(jìn)一步增加經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的難度。

（二）部門協(xié)調(diào)不夠影響經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的效果。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是一項(xiàng)綜合性的工作，要使得經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督管理、預(yù)防懲治腐敗和黨的廉政建設(shè)方面發(fā)揮應(yīng)有的作用，則要求紀(jì)檢、監(jiān)察、組織、人事、審計(jì)五部門在審計(jì)工作中形成合力，整體作戰(zhàn)。

但是，在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作實(shí)踐中，人們往往錯(cuò)誤地認(rèn)為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)的工作，與其他部門的工作關(guān)聯(lián)度不大。而大部門的行政機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)，在一定時(shí)間內(nèi)會(huì)使得五部門協(xié)調(diào)和配合的難度加大，這也從一定程度上阻礙了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的順利開(kāi)展。同時(shí)，大部制部?jī)?nèi)溝通、協(xié)調(diào)狀況也令人擔(dān)憂。決策的執(zhí)行需要大部門下的各組成單位具體執(zhí)行，而大部制下組成單位增多，協(xié)調(diào)任務(wù)也隨之加重。而且大部制是一種新的組織制度，部?jī)?nèi)各單位需要一段時(shí)間才能實(shí)現(xiàn)彼此協(xié)調(diào)、有序的工作。大部制改革使得部門與部門、部門內(nèi)部的協(xié)調(diào)難度加大，導(dǎo)致目前經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)有關(guān)的部門在相互溝通、共享資源方面做得還很不到位，無(wú)形中影響了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)效果的發(fā)揮。

（三）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)法律規(guī)范建設(shè)的滯后加大了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。大部制改革，政府機(jī)構(gòu)在各個(gè)方面都需要改進(jìn)，對(duì)應(yīng)的職能權(quán)利也會(huì)發(fā)生變化。在大部制改革過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相關(guān)的法律法規(guī)卻跟不上大部制改革的腳步，這導(dǎo)致審計(jì)人員缺乏具體的規(guī)范業(yè)務(wù)指導(dǎo)，無(wú)形中加大了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)。

目前經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的主要依據(jù)是《審計(jì)法》《經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)條例》《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》，但這些法律法規(guī)只有原則性規(guī)定，卻缺乏具體操作性的指導(dǎo)，對(duì)于審計(jì)實(shí)施中重要的審計(jì)準(zhǔn)則、審計(jì)指南、審計(jì)程序、審計(jì)技術(shù)方法等沒(méi)有明確規(guī)定，對(duì)于審計(jì)報(bào)告中審計(jì)評(píng)價(jià)內(nèi)容、文書格式、評(píng)價(jià)措辭等方面，也沒(méi)有具體說(shuō)明，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)法律規(guī)范建設(shè)的滯后加大了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)存在“先離后審”現(xiàn)象，審計(jì)成果的透明度低、轉(zhuǎn)化效果差。目前，大部制改革過(guò)程中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)成果轉(zhuǎn)化滯后，嚴(yán)重削弱了審計(jì)監(jiān)督職能，直接影響了任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在領(lǐng)導(dǎo)干部離任時(shí)應(yīng)有作用的發(fā)揮。大部制改革過(guò)程中，領(lǐng)導(dǎo)干部離任與新任時(shí)有發(fā)生?！饵h政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》第五條規(guī)定，領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的情況，應(yīng)當(dāng)依法接受審計(jì)監(jiān)督。根據(jù)干部管理監(jiān)督的需要，可以在領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間進(jìn)行任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，也可以在領(lǐng)導(dǎo)干部不再擔(dān)任所任職務(wù)時(shí)進(jìn)行離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。而現(xiàn)行做法是，在離任之時(shí)，許多都是先“放行”再審計(jì)，使得審計(jì)與問(wèn)責(zé)、審計(jì)與干部任用脫節(jié)，審計(jì)結(jié)果對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的仕途發(fā)展并不能起到實(shí)質(zhì)性作用。審計(jì)結(jié)果的利用滯后，反過(guò)來(lái)又會(huì)嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的效果。在實(shí)際工作中，審計(jì)成果不公開(kāi)、不透明的現(xiàn)象普遍存在，對(duì)于審計(jì)成果的落實(shí)以及審計(jì)成果運(yùn)用的反饋等方面都沒(méi)有明文規(guī)定，最終導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作流于形式，難以發(fā)揮監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部廉政勤政的效果，影響了審計(jì)監(jiān)督作用的有效發(fā)揮。

（五）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)難，缺乏科學(xué)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系。大部制改革過(guò)程中，領(lǐng)導(dǎo)干部的批量任免發(fā)生頻率較高。這些領(lǐng)導(dǎo)干部是較為特殊的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)象，需要科學(xué)合理的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定他們的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，為組織人事部門對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的考核和任用提供重要依據(jù)。

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是我國(guó)獨(dú)有的、具有中國(guó)特色的審計(jì)監(jiān)督制度，在審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)方面，在國(guó)際上沒(méi)有直接經(jīng)驗(yàn)可參考，同時(shí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在我國(guó)開(kāi)展的時(shí)間也不長(zhǎng)，這導(dǎo)致實(shí)務(wù)中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)工作不夠規(guī)范、可操作性差，甚至?xí)霈F(xiàn)對(duì)同樣的問(wèn)題，不同的審計(jì)人員有不同的審計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)果，這樣一來(lái)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的主觀性、隨意性加大，嚴(yán)重削弱了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果的權(quán)威性和客觀性，同時(shí)也無(wú)法分清是直接責(zé)任、主管責(zé)任還是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

（六）審計(jì)人員綜合素質(zhì)有待進(jìn)一步提高。目前，在大部制改革背景下，審計(jì)人員的綜合素質(zhì)尚不能完全適應(yīng)開(kāi)展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的需要。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)象特殊，直接決定了審計(jì)工作政策性強(qiáng)、責(zé)任大的特點(diǎn)。出色地完成審計(jì)工作需要很強(qiáng)的觀察、判斷能力和綜合分析能力，因此審計(jì)人員不僅在會(huì)計(jì)、審計(jì)方面要具備扎實(shí)的基本功，還要具有管理、投資、計(jì)算機(jī)、英語(yǔ)等方面的綜合知識(shí)，同時(shí)又要熟悉國(guó)家的政策法規(guī)。

由于審計(jì)人員綜合素質(zhì)欠缺的問(wèn)題，或者審計(jì)工作中作風(fēng)不夠嚴(yán)謹(jǐn)，采取了不當(dāng)審計(jì)方法，很容易出現(xiàn)漏審、漏評(píng)或誤判、誤評(píng)的情況，甚至出現(xiàn)故意為被審計(jì)人員弄虛作假，或搞人情審計(jì)、權(quán)錢交易，這些都對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果的公正性和公平性產(chǎn)生嚴(yán)重負(fù)面影響，審計(jì)效果大打折扣。

四、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的發(fā)展策略

（一）完善大部制下經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的審計(jì)計(jì)劃制度。大部制改革過(guò)程中，為了防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，保證審計(jì)質(zhì)量，需要建立有效的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)計(jì)劃制度。審計(jì)機(jī)關(guān)在安排年度審計(jì)計(jì)劃時(shí)，首先要做的就是加強(qiáng)與有關(guān)部門的溝通、協(xié)調(diào)，取得經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)必備的工作支持，在此基礎(chǔ)上再確定一部分經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目。一是制定有效的審計(jì)方案。審計(jì)實(shí)施方案是審計(jì)工作落實(shí)的基礎(chǔ)，是確保審計(jì)效果的重要舉措。要結(jié)合歷年的審計(jì)情況，大量收集信息，做好審前調(diào)查工作，運(yùn)用審計(jì)分析技術(shù)，明確審計(jì)重點(diǎn)和人員分工，同時(shí)要關(guān)注經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的要求和特點(diǎn)，這樣制定的審計(jì)方案，其針對(duì)性就會(huì)加強(qiáng)。二是審計(jì)工作中要注重明確審計(jì)重點(diǎn)。審計(jì)工作對(duì)專業(yè)判斷和職業(yè)敏感要求較高，審計(jì)人員要做到有的放矢，該檢查的事項(xiàng)深入檢查，無(wú)關(guān)事項(xiàng)該放手的就放手（如果必要的話，可交由當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門處理）。在實(shí)際工作中，針對(duì)不同的審計(jì)對(duì)象，選擇不同的審計(jì)角度。與經(jīng)濟(jì)責(zé)任無(wú)關(guān)的事項(xiàng)、細(xì)枝末節(jié)的事項(xiàng)要適當(dāng)?shù)姆艞?，避免審?jì)資源的無(wú)謂浪費(fèi)。

（二）建立、健全大部制下經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的部門協(xié)調(diào)機(jī)制。在大部制改革背景下，與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相關(guān)的紀(jì)檢、監(jiān)察、組織、人事、審計(jì)五部門，要積極建立一個(gè)有利于部門協(xié)調(diào)溝通的平臺(tái)，有效整合各方資源，在審計(jì)工作中形成強(qiáng)大的合力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的有效落實(shí)。紀(jì)檢、監(jiān)察部門要高度重視經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在預(yù)防、懲治腐敗的重要作用；組織、人事部門應(yīng)盡快研究制定審計(jì)成果在評(píng)價(jià)、考核、任用干部上的具體辦法規(guī)定，并在實(shí)際工作中嚴(yán)格執(zhí)行；審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)于審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，要及時(shí)送交紀(jì)檢、監(jiān)察部門處理。如此一來(lái)，上述五部門各司其職，相互協(xié)調(diào)、配合，環(huán)環(huán)相扣，才能共同推進(jìn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作更好地開(kāi)展。

（三）完善大部制下經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的相關(guān)法律、法規(guī)、制度。在大部制背景下，我國(guó)相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)盡快出臺(tái)專門的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)方面的法律法規(guī)，具體解釋經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的形式、程序、審計(jì)技術(shù)方法、審計(jì)評(píng)價(jià)和責(zé)任界定等內(nèi)容，解決目前實(shí)務(wù)工作中無(wú)規(guī)范可依、無(wú)規(guī)章可循、各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)各行其是、憑主觀臆斷操作等問(wèn)題。

配合我國(guó)大部制改革，政府機(jī)構(gòu)職能的有機(jī)整合，以及充分考慮我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作開(kāi)展的實(shí)際情況，目前應(yīng)制定 《經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)實(shí)施細(xì)則》《經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)準(zhǔn)則》《經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果運(yùn)用辦法》等可操作性法律規(guī)范，使得審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)工作人員對(duì)自己的職責(zé)權(quán)限、執(zhí)行審計(jì)業(yè)務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和出具的審計(jì)報(bào)告的規(guī)范性等方面有全面了解，這樣才能提高審計(jì)效率，保證審計(jì)質(zhì)量，同時(shí)降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。進(jìn)而切實(shí)保證經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督和管理方面的實(shí)際效果，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的權(quán)威性。

（四）提高大部制下經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果的利用水平。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的結(jié)果是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部是否具有從事經(jīng)濟(jì)工作中的必須的政治素質(zhì)和決策水平，是否正確履行其經(jīng)濟(jì)職責(zé)，是否嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家財(cái)經(jīng)法紀(jì)的依據(jù)和反映。充分運(yùn)用經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果，改變目前普遍存在的“審歸審，用歸用”的“先離后審”的尷尬局面，需要做好三方面的工作：一是堅(jiān)持“先審后離，先審后任、憑審任用”的原則；二是將領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果納入干部的實(shí)績(jī)檔案和廉政檔案，加強(qiáng)對(duì)干部的監(jiān)督和約束；三是建立并完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果公告制度，增加透明度和公開(kāi)度，審計(jì)機(jī)關(guān)把檢查監(jiān)督和問(wèn)責(zé)的結(jié)果以“審計(jì)結(jié)果公告”的形式向全社會(huì)公開(kāi)，除了可以通過(guò)政府系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行自我監(jiān)督，還可以通過(guò)電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體向社會(huì)公開(kāi)，加強(qiáng)全社會(huì)和輿論的監(jiān)督，把經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作落到實(shí)處。

（五）加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系建設(shè)，規(guī)范審計(jì)工作。在大部制改革背景下，政府職能重新整合，機(jī)構(gòu)數(shù)量減少，所以在各個(gè)部門職能科學(xué)分類的基礎(chǔ)上，要根據(jù)不同單位的不同職責(zé)，關(guān)注部門差異，以確定不同部門領(lǐng)導(dǎo)干部的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，準(zhǔn)確界定領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。經(jīng)濟(jì)責(zé)任的界定標(biāo)準(zhǔn)和審計(jì)評(píng)價(jià)規(guī)范應(yīng)由各級(jí)紀(jì)檢、監(jiān)察、組織、人事和審計(jì)部門通力協(xié)作共同研究制定。經(jīng)濟(jì)責(zé)任的界定標(biāo)準(zhǔn)和審計(jì)評(píng)價(jià)規(guī)范要科學(xué)化、量化、可行化，以保證審計(jì)成果的有效性和公正性。實(shí)際審計(jì)工作中要關(guān)注經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，科學(xué)合理界定領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任性質(zhì)，實(shí)事求是、客觀公正，規(guī)范使用審計(jì)評(píng)價(jià)術(shù)語(yǔ)，保證經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作法制化、規(guī)范化，減少審計(jì)工作和審計(jì)判斷的隨意性，使其逐步走上法律化軌道，做到有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

（六）提高審計(jì)人員綜合素質(zhì)，保證經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)質(zhì)量。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)歸根到底需要審計(jì)人員具體執(zhí)行。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)審計(jì)人員的理論功底、專業(yè)技能、政策水平要求都非常高:首先是建立審計(jì)資格認(rèn)證制度，審計(jì)執(zhí)業(yè)資格需要專業(yè)機(jī)構(gòu)的認(rèn)證上崗；其次是加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)人員的后續(xù)培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)，不僅要熟悉國(guó)家新出臺(tái)的財(cái)經(jīng)法規(guī)、審計(jì)法規(guī)等，還要精通財(cái)會(huì)、經(jīng)濟(jì)、工程、計(jì)算機(jī)、英語(yǔ)等各方面的知識(shí)；最后是完善審計(jì)部門的人事管理制度，建立起競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制，使得審計(jì)隊(duì)伍在年齡結(jié)構(gòu)、學(xué)歷結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)等方面科學(xué)合理化。

保證審計(jì)質(zhì)量，要講究審計(jì)方法和技巧。在開(kāi)展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)時(shí)，要了解被審計(jì)部門的工作性質(zhì)及其主要工作的開(kāi)展情況，對(duì)其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)開(kāi)展情況要做深入的調(diào)查分析，必要時(shí)要進(jìn)行延伸審計(jì)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題要追查到底；同時(shí)也要加強(qiáng)審計(jì)信息化建設(shè)，注重采用先進(jìn)的信息化技術(shù)手段，將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與財(cái)務(wù)收支審計(jì)等其他審計(jì)方式相結(jié)合。■

1.安子明．2011.政府體制改革中的“托管模式”研究[J]．中國(guó)行政管理，4。

2.蔡春、陳曉媛．2007.關(guān)于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的定位、作用及未來(lái)發(fā)展之研究[J]．審計(jì)研究，1。

3.戴任群．2010.我國(guó)政府問(wèn)責(zé)制建設(shè)中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)探析[D]．江西：江西財(cái)經(jīng)大學(xué)。

4.劉穎斐、余玉苗．2007.憲政視角下的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)[J]．審計(jì)研究，3。

5.鄭穎．2009.經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在政府問(wèn)責(zé)制建設(shè)中的作用研究[J]．審計(jì)研究，3。

6.鐘添生．2008.“大部制”改革與科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)在契合[J]．江西社會(huì)科學(xué)，11。

（本文系江蘇省教育廳2013年度高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目 “國(guó)家審計(jì)監(jiān)督公共權(quán)力運(yùn)行的路徑研究〈2013SJB790041〉”、江蘇省優(yōu)勢(shì)學(xué)科“審計(jì)科學(xué)與技術(shù)”預(yù)研項(xiàng)目“國(guó)家治理視角下績(jī)效審計(jì)重大問(wèn)題研究〈YSXKKT35〉”的階段性研究成果之一。）