□ 吳洪奎

作者：重慶市大足區(qū)人大副主任

為深入貫徹落實黨的十八大精神，更好地實施“156”發(fā)展戰(zhàn)略，學習借鑒外地城市功能區(qū)建設的成功經(jīng)驗，全力打造成渝經(jīng)濟區(qū)區(qū)域中心城市，2012年8月，筆者隨重慶市大足區(qū)城市功能區(qū)考察組一行赴浙江省溫州市平陽縣，對該縣城市功能區(qū)建設情況進行學習考察。

一、基本情況

浙江省平陽縣地處溫州市南翼，全縣陸地面積1051平方公里，轄10個建制鎮(zhèn)、1個民族鄉(xiāng)，總人口87萬，2011年，全縣國內(nèi)生產(chǎn)總值234億元，財政收入28.5億元，其中地方財政收入16.7億元。

從2010年開始，浙江省平陽縣在完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤擴并、村居轉并聯(lián)的基礎上，積極推進功能區(qū)建設，共設置了昆陽中心城區(qū)（打造宜居宜商宜創(chuàng)業(yè)現(xiàn)代化山水文化名城）、鰲江新區(qū)（打造鰲江流域中心城市核心區(qū)、商貿(mào)服務中心、臨港產(chǎn)業(yè)新區(qū)）、萬全現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)新區(qū)（建設高新產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、低碳經(jīng)濟實踐區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)先行區(qū)、生態(tài)居住示范區(qū)）、北港生態(tài)休閑旅游區(qū)（打造集休閑度假、觀光旅游、文化旅游、紅色旅游為一體，要素完善，設施先進、服務一流的人文生態(tài)旅游勝地）、中部新區(qū)（打造現(xiàn)代物流、生活居住區(qū)）等5個功能區(qū)，實現(xiàn)了縣域11個鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）全覆蓋。目前，五個功能區(qū)已成為平陽縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主戰(zhàn)場，投資開發(fā)的新陣地，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新平臺。

二、浙江省平陽縣功能區(qū)建設的啟迪

（一）尊重歷史，合理規(guī)劃

1.合理劃分功能區(qū)空間布局，主要從三個方面考慮：一是尊重歷史沿革，設置五大功能區(qū)基本上都是以歷史上的區(qū)公所所轄地域為單位；二是功能定位，突出功能區(qū)的主導功能，不與其他功能區(qū)混淆模糊；三是堅持規(guī)模適度原則，這幾個功能區(qū)大小正好適中。

2.合理規(guī)劃功能區(qū)定位，這是科學設置功能區(qū)最核心的問題。功能區(qū)和中心鎮(zhèn)最大的區(qū)別在于：功能區(qū)有一個明確的主導功能，職能相對單一，而中心鎮(zhèn)職能則涵蓋經(jīng)濟社會的各個方面。

3.合理劃分中心鎮(zhèn)與功能區(qū)的職能邊界。職能上，功能區(qū)主抓規(guī)劃布局、開發(fā)建設、招商引資，所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)主抓社會管理、公共服務、農(nóng)業(yè)農(nóng)村；機構上，在明確功能區(qū)與所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三定”方案時，按照精干、高效原則，對人員編制統(tǒng)一調(diào)劑使用，原則上不再增加編制，同時對內(nèi)設機構進行了優(yōu)化整合。

（二）簡政放權，高效靈活

1.下放人事權

賦予功能區(qū)、中心鎮(zhèn)黨委有關班子配備方面更大更充分的人事建議權。平陽縣委將除黨政一把手外的班子成員配備建議權完全地下放給了功能區(qū)、中心鎮(zhèn)黨委。

2.下放財權

首先，改革土地出讓金收入分成體制。在土地出讓金分成方面，按照強化縣級統(tǒng)籌能力，保證重點項目實施，又充分調(diào)動功能區(qū)和中心鎮(zhèn)的積極性；其次，增強中心鎮(zhèn)用地保障，年度計劃建設用地指標，除需滿足縣政府建設所需外，剩余土地指標將“生產(chǎn)總值、稅收、人口、固投”四要素為依據(jù)進行分配，按比例下達給各功能區(qū)和中心鎮(zhèn)。第三，建立鎮(zhèn)級開發(fā)建設投資有限公司，增強功能區(qū)融資能力。

3.下放事權

一是確?！胺诺孟隆保诠δ軈^(qū)屬于一般行政事務的，采取直接授權；屬于行政許可和監(jiān)督執(zhí)法等事務的，采取委托放權；有派出機構的，可采取內(nèi)部調(diào)整放權。除這三種方式外確無法下放的事項，采取間接放權和化辦兩種辦法；二是確?！敖拥米　?，在功能區(qū)，設立功能區(qū)項目建設聯(lián)合審批局這一平臺，承接事權下放項目審批的事項 （包括工業(yè)企業(yè)項目和中心鎮(zhèn)出資的項目審批），組織架構主要由綜合協(xié)調(diào)科和各職能科室組成。綜合協(xié)調(diào)科人員由功能區(qū)抽調(diào)組建，職能科室工作人員由縣職能部門派駐中心鎮(zhèn)基層分局（站、所）的人員組成，聯(lián)合審批局的局長由功能區(qū)主任兼任、副局長由副主任兼任、科長由基層分局（站、所）的局長（站長、所長）兼任。三是確?！斑\轉順利”。為此，建立“三項機制”，一是建立聯(lián)席會議制度，由聯(lián)合審批局局長主持，各科長為成員，協(xié)調(diào)解決項目審批中出現(xiàn)的問題。二是建立辦事流程規(guī)范化制度，即建立健全即收即辦、限時辦結、并聯(lián)審批、聯(lián)合審批、多證聯(lián)辦、網(wǎng)上審批等各項制度；三是建立工作銜接聯(lián)動制度，采取上掛下派、蹲點指導的方式，把功能區(qū)聯(lián)合審批局窗口人員上掛縣審批中心窗口業(yè)務學習，把各職能科室業(yè)務骨干派到功能區(qū)聯(lián)合審批局蹲點指導，做到在審批業(yè)務上更快地銜接，確保事權下放后不出現(xiàn)脫節(jié)和漏洞。

（三）區(qū)域互補、協(xié)調(diào)發(fā)展

平陽縣依據(jù)不同的產(chǎn)業(yè)基礎和生態(tài)條件，將一個地區(qū)劃分為幾大板塊，設立相應功能區(qū)，賦予不同的功能定位，并根據(jù)其主導功能確定重點開發(fā)區(qū)域，從而實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)不同地區(qū)的功能互補和協(xié)調(diào)。設立功能區(qū)后，實行（功能）區(qū)鎮(zhèn)合一的管理體制，把功能區(qū)內(nèi)部的各個片區(qū)主要發(fā)展什么、各項主導功能分得清清楚楚、明明白白，在功能區(qū)內(nèi)部同樣實現(xiàn)了功能的協(xié)調(diào)和互補。

（四）強化職能，惠及民生

和全國其他地區(qū)一樣，平陽縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既是國家治理社會最末端、最基層的組織，其基本職能是社會管理和公共服務，但又同時承擔著繁重的經(jīng)濟建設和重點工程建設任務，導致其基本職能被弱化，公共服務型政府建設目標達不到位。設立功能區(qū)后，規(guī)劃編制重點工程建設、招商引資等經(jīng)濟建設等任務就主要由功能區(qū)承擔了，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府得以從繁重的經(jīng)濟建設任務中解脫出來，側重于社會管理和社會公共服務建設，將更多的精力放在了抓保障，惠民生上，有效地推動了公共服務型政府的建設。

四、重慶市新型城鎮(zhèn)化建設的新路徑

鑒于重慶市特殊市情（大城市、大農(nóng)村）以及都市經(jīng)濟圈、渝西、渝東南、渝東北等各個地區(qū)不同的自然條件、資源稟賦，以及經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，建議在全市尚不具備全面推進功能區(qū)建設的情況下，由市里成立專門班子或由發(fā)改委等部門牽頭，出臺專門指導性意見，指導各區(qū)縣根據(jù)自身條件，選擇個別條件成熟的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（中心鎮(zhèn)），通過試點，以點帶面，總結經(jīng)驗，逐步推進這項工作。

(一)關于試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)應具備的基本條件

1.必須城鎮(zhèn)規(guī)模較大，具備都市型功能區(qū)設置的基礎。

2.必須經(jīng)濟水平較高，具備都市型功能區(qū)設置的條件。

3.必須包含試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)的全部行政區(qū)劃范圍。

(二)關于功能區(qū)定位

要根據(jù)歷史的、人文的、自然資源等方面的各種要素，確定不同功能區(qū)的功能定位，這需要高起點的編制規(guī)劃和目標定位。

(三)關于設置思路

確定（功能）區(qū)鎮(zhèn)合一模式。功能區(qū)管委會主任由一名區(qū)縣級領導擔任，以加強領導。功能區(qū)管委會與試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)試行“兩塊牌子”、“一套班子”，管委會的人員編制與試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一使用，界定和明晰功能區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的職能，明確由功能區(qū)負責規(guī)劃布局，建設開發(fā)、投資招商，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則主抓社會管理、農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。開發(fā)建設職能由功能區(qū)承擔，社會事務、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等職能由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使。

(四)關于政策支持

功能區(qū)建設是一項全新的領域，需要沖破一些機制體制的束縛。因此，充分下放“三權”是題中應有之義。

1.下放人事權，賦予功能區(qū)及其鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委關于班子配備更大更充分的人事建議權。

2.下放財權：一是改革土地出讓金收入分成體制，對試點功能區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地出讓金收入試行“全額返回”、“不予不取”政策。二是強化用地保障。各區(qū)縣政府在修編土地利用規(guī)劃時，要充分考慮功能區(qū)發(fā)展的需要，合理布局，統(tǒng)籌安排，加大調(diào)整基本農(nóng)田保護力度，適當增加功能區(qū)建設用地總量和指標，確保建設用地需要。第三，試點功能區(qū)建立建設投資有限公司，通過盤活固有資產(chǎn)，整合各種可支配資金和資源，逐步注資，做大投融資公司規(guī)模，提高功能區(qū)融資能力。

3.下放事權：采取直接授權、委托放權、內(nèi)部調(diào)整放權三種方式下放事權。屬于行政許可和監(jiān)督執(zhí)法等事務的，采取直接授權；不屬于一般行政事務的，采取委托放權；有派出機構的采取內(nèi)部調(diào)整放權。除這三種方式外確無法下放的事項，采取間接放權和化辦兩種辦法。

(五)關于平臺建設和管理模式

按照“統(tǒng)一管理、分散辦公”的原則，搭建“聯(lián)合審批”和“聯(lián)合執(zhí)法”兩個平臺，著力理順功能區(qū)與所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權責關系，確保事權下放工作落實到功能區(qū)。打造事權承接平臺，主要是考慮到功能區(qū)設立項目建設聯(lián)合審批局和聯(lián)合執(zhí)法局，作為事權下放到功能區(qū)的承接平臺，突破“區(qū)縣級審批事項必須在區(qū)縣職能單位審批”的制度障礙，真正實現(xiàn)事權下放的無縫對接。在管理模式上，推行“雙重身份”的管理模式，破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理權限的瓶頸問題，采用“大整合、大提升”的辦法，在人事制度上推行“雙重管理”，切實提升功能區(qū)與中心鎮(zhèn)協(xié)同度，有效強化和對區(qū)縣屬職能部門派駐機構的調(diào)控力。