袁 野

(中國人民大學(xué) 國際關(guān)系學(xué)院，北京 100872)

作為“中華民國憲法之父”，張君勱無疑是中國憲政史上身份最復(fù)雜、地位最重要的人物之一。從20世紀(jì)20年代起便為中國實(shí)行憲政而不斷奔走努力，并于1946年起草了以五權(quán)制為外衣、以英美式憲政精神為實(shí)質(zhì)的《中華民國憲法》。這部憲法從形式到內(nèi)容都達(dá)到了近代中國憲法文本的新高度，集中體現(xiàn)了張君勱的憲政理想。本文將梳理“1946年憲法”的文本，并分析張君勱的憲政思想在其中的具體體現(xiàn)。

一、張君勱憲政思想的基本內(nèi)容

綜觀張君勱的憲政主張，可以發(fā)現(xiàn)其思想自民初開始成型，并隨著局勢的變化而有所發(fā)展演變，并于20世紀(jì)40年代完全定型。

首先，在張君勱看來，憲政的前提包括政府與人民兩方面，其中最重要的是人民的能力。為此，張君勱分別從政府和人民兩方面提出自己的主張。一方面，政府要在“牽制與平衡”的原則下互相合作，憲法才能得到貫徹實(shí)施;另一方面，應(yīng)首先把憲政建設(shè)的重心放在國民身上，提高國民的法制意識(shí)，養(yǎng)成國民的法治精神。

其次，張君勱以人權(quán)為理論支點(diǎn)構(gòu)建起其憲政思想。他強(qiáng)調(diào)，人權(quán)是憲政的根本與精髓，只有保障人權(quán)，政府的地位才能得到鞏固。一國若希望人權(quán)得到保障需要做到以下三點(diǎn):第一，要拿人民當(dāng)人，不可拿人民當(dāng)奴隸;第二，政府權(quán)力應(yīng)受到限制;第三，不可以拿一部分人民作為一黨之工具，蹂躪其他人民之權(quán)利。具體來說，人身自由、結(jié)社集會(huì)自由和思想言論出版自由是三項(xiàng)最基本的人權(quán)，只有從此著手，使這三項(xiàng)自由權(quán)利得到切實(shí)保障，憲政才有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

最后，張君勱主張對英美的民主政治進(jìn)行必要的“修正”，以調(diào)和個(gè)人、社會(huì)、國家等三者之間的關(guān)系，從而引出了“修正的民主政治”這一概念。張君勱主張?jiān)趯で髠€(gè)人自由與政府權(quán)力之間的平衡，效仿密爾對于自由的定義，劃定雙方各自的范圍。在他看來，國家存在的目的就是維持人民的生存和保障人民的安全，人民之所以要國家就是為了保障自己的自由;同時(shí)，人民是否享有自由也是一個(gè)國家強(qiáng)盛或衰弱的關(guān)鍵，因此，國家必須保證人民享有各項(xiàng)自由權(quán)利;但在另一方面，這種自由不能毫無限制，尤其是不能導(dǎo)致政出多門，影響政府效率，因此，政府權(quán)力的集中同樣值得追求與強(qiáng)調(diào)。

二、從政協(xié)憲草到四六憲法

早在1946年1月召開的政治協(xié)商會(huì)議上，張君勱就作為民盟代表提出了《五五憲草》修改的十二條原則，后又私下草擬了一部憲法草案，該憲草以孫中山的五權(quán)制為外殼、以英國議會(huì)制為實(shí)體，共分為14章151條。他在起草中試圖將歐美民主政治和三民五權(quán)的原則做折中與調(diào)和，在兼采各民主黨派主張的同時(shí)，力圖協(xié)調(diào)國共兩黨的立場與利害。

1946年6月，國共內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)，國民黨政府單方面宣布將于11月12日召開制憲國大。在國民黨的籠絡(luò)、許諾以及自身對蔣介石的憲政幻想等因素的共同作用下，張君勱率領(lǐng)民主社會(huì)黨參加了制憲國大。最終，憲法草案于1946年12月25日完成三讀并獲得通過，1947年1月1日由國民政府正式頒布，同年12月25日正式施行，共分14章175條，史稱1946年《中華民國憲法》。

長期以來，1935年起草的“五五憲草”一直被視為來日中國憲法的底稿，“1946年憲法”則對其進(jìn)行了重大修改，基本改變了原有的政治原則。儲(chǔ)安平對此評價(jià)稱:“五權(quán)憲法的精神雖仍保存，而不能悉照此前五院之詞……就成就的觀點(diǎn)來看，其中實(shí)具有重要的意義。假如，國民黨同意作如此修改，這至少表示國民黨已開始檢討她在過去二十年執(zhí)政的事實(shí)，并準(zhǔn)備接受環(huán)境的要求。”1946年的制憲國大雖然不為中國共產(chǎn)黨所承認(rèn)，但不可否認(rèn)廣大中間派政治人物和知識(shí)分子依然對大會(huì)抱有很高期待，而在張君勱等人的努力下，1946年《中華民國憲法》的確不失為一部民主、進(jìn)步的憲法。本文接下來將對其進(jìn)行具體分析。

三、對于國家性質(zhì)之規(guī)定

在憲法總綱第一條中，張君勱即一改“五五憲草”中“中華民國為三民主義共和國”的表述，明確將國家性質(zhì)規(guī)定為“中華民國基于三民主義，為民有、民治、民享之民主共和國”。這一看似微小的變化卻反映了對國家性質(zhì)規(guī)定的質(zhì)變:重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)中華民國為“民主共和國”而非“三民主義共和國”，“三民主義”實(shí)際上成為該條文的前綴和裝飾語，體現(xiàn)出張君勱敏銳的政治洞察力和巧妙的用心。國民黨政府二十年執(zhí)政的事實(shí)，早已證明“三民主義”會(huì)變成統(tǒng)治當(dāng)局打壓思想、壓制異己的借口，意識(shí)形態(tài)不能拿來作為共和國的形容詞，在“三民主義共和國”的國體之下，容易產(chǎn)生一黨專政的弊端。張君勱巧妙地用語言上的含糊和漏洞巧妙地照顧了孫中山的崇高威望和國民黨可能的否決，體現(xiàn)出他一貫的“修正”思路，以及將歐美民主政治和三民五權(quán)的憲法原則糅合在一起的指導(dǎo)思想。憲法中關(guān)于國家性質(zhì)的規(guī)定在理論上否定了國民黨一黨專政與蔣介石個(gè)人獨(dú)裁的憲法基礎(chǔ)。

四、人民的自由權(quán)利

張君勱一向強(qiáng)調(diào)“人權(quán)為憲政之基本”，人權(quán)理論是其憲政思想的理論支點(diǎn)，因此，張君勱十分重視在作為國家根本大法的憲法中明確規(guī)定人民的基本權(quán)利及其保障。在“人民之權(quán)利義務(wù)”一章中，張君勱從正、反兩面對人民的自由權(quán)利予以了規(guī)定。首先，張君勱從正面對人民應(yīng)該享有的各項(xiàng)自由權(quán)利進(jìn)行了明確規(guī)定，明確列舉了人民享有遷徙、言論、出版、信仰、集會(huì)、結(jié)社等自由，以及選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決、考試和服公職等權(quán)利。隨后，憲法又明確做出了反面的否定性限制:“以上各條列舉之自由權(quán)利，除為防止妨礙他人自由，避免緊急危難，維持社會(huì)秩序，或增進(jìn)公共利益所必要者外，不得以法律限制之?！薄?946年憲法”不僅刪除了“五五憲草”中“非依法律不得限制之”的內(nèi)容，更是明確規(guī)定“不得以法律限制之”，宣告了人民的自由權(quán)利不得被普通法加以限制的原則，也防止了因立法權(quán)濫用而危害人民自由權(quán)利現(xiàn)象的發(fā)生，充分體現(xiàn)出張君勱在政府權(quán)力與個(gè)人自由之間實(shí)現(xiàn)調(diào)和的憲政主張，以及一以貫之的對保障人權(quán)的重視。

五、國民大會(huì)與立法院、監(jiān)察院

“1946年憲法”對“五五憲草”最重大的修改即是徹底改變了國民大會(huì)和立法院的職權(quán)，使中華民國的立法機(jī)關(guān)更加傾向于傳統(tǒng)的歐美國會(huì)兩院制，使監(jiān)察立法兩院相當(dāng)于國會(huì)制的上下兩院，立法委員由人民選舉，監(jiān)察委員由各省參議員選舉。國民大會(huì)虛化，只保留選舉與罷免總統(tǒng)、副總統(tǒng)以及修改、復(fù)決憲法修正案兩項(xiàng)權(quán)力;立法院則成為國家最高立法機(jī)關(guān)，“代表人民行使立法權(quán)”，監(jiān)察院成為國家最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，行使同意、彈劾、糾舉及審計(jì)權(quán)。

在“五五憲草”中國民大會(huì)所擁有的選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決等四大民權(quán)，至此被削減為兩項(xiàng)，同時(shí)立法院的負(fù)責(zé)對象亦由國民大會(huì)改為直接對人民負(fù)責(zé)。張君勱認(rèn)為，“五五憲草”規(guī)定下的國民大會(huì)能夠行使四項(xiàng)直接民權(quán)，是“政權(quán)”，而立法院通過法案、議決預(yù)算的職權(quán)則屬于“治權(quán)”;然而孫中山所謂的“政權(quán)”與“治權(quán)”能否截然分開，這本身在學(xué)理上就莫衷一是，更何況國民大會(huì)是代議機(jī)關(guān)，如此行使“間接方式的直接民權(quán)”，與由國民自己直接行使的理念存在矛盾。

國民大會(huì)每年會(huì)期很短，閉會(huì)期間也沒有常設(shè)機(jī)關(guān)來代行職權(quán);沒有設(shè)置常務(wù)委員會(huì)，無從對政府行政構(gòu)成監(jiān)督;代表總數(shù)高達(dá)三千多人，會(huì)議時(shí)根本無法做出具體的決策。總而言之，制度設(shè)計(jì)上的種種不足使國民大會(huì)實(shí)踐中根本無法行使四權(quán)、監(jiān)督政府，只能淪為“橡皮圖章”。

因此，張君勱將具體的制衡權(quán)力賦予由人民直接選舉產(chǎn)生的立法院，使之成為最高立法機(jī)關(guān)和代議機(jī)關(guān)直接代表民意，而不至于成為政府的附屬機(jī)關(guān)。為了對行政權(quán)進(jìn)行有效制約和監(jiān)督，張君勱還進(jìn)一步強(qiáng)化了監(jiān)察權(quán)，規(guī)定監(jiān)察院對總統(tǒng)的各種提名人選行使同意權(quán)，監(jiān)察院設(shè)立若干委員會(huì)分別對行政院各部會(huì)進(jìn)行監(jiān)督、調(diào)查和對行政院決算進(jìn)行審計(jì)，并對包括行政院在內(nèi)的各院及全體公務(wù)人員擁有彈劾、糾舉權(quán)，從而使得監(jiān)察院事實(shí)上享有了西方國會(huì)參議院的權(quán)力。

由此可見，1946年《中華民國憲法》規(guī)定的國民大會(huì)職權(quán)與“五五憲草”相比要小得多，從而淡化了國民大會(huì)對憲政運(yùn)作的影響力，而立法院和監(jiān)察院的權(quán)力則大大加強(qiáng)，成為事實(shí)上的國會(huì)眾議院和參議院，有助于對行政權(quán)進(jìn)行有效制約。

六、“修正式內(nèi)閣制”

在“五五憲草”中，行政權(quán)集中在總統(tǒng)一人手中，行政院成員均由總統(tǒng)任免并只對總統(tǒng)一人負(fù)責(zé)，由總統(tǒng)召集五院院長會(huì)議、解決各院間爭端，加上“統(tǒng)率陸?？哲娭畽?quán)，不受法律之限制”的規(guī)定，得以獨(dú)攬大權(quán)。張君勱強(qiáng)烈反對這種集權(quán)設(shè)計(jì)，他一貫主張單純的總統(tǒng)制和內(nèi)閣制都不適用于中國，中國應(yīng)該尋求政府結(jié)構(gòu)領(lǐng)域的“第三條道路”，建立“總統(tǒng)有權(quán)，內(nèi)閣有責(zé)”的政治運(yùn)作模式和修正式的內(nèi)閣制。這也是今日我國臺(tái)灣地區(qū)“二元領(lǐng)導(dǎo)”政治體制的源頭，在實(shí)踐中更接近法國第五共和國的半總統(tǒng)制，總統(tǒng)有權(quán)無責(zé)，雖然能指導(dǎo)施政方向，但不能越過行政院長直接指揮各部會(huì)。

關(guān)于內(nèi)閣的具體定位，張君勱主張引入責(zé)任內(nèi)閣制的精神，行政院是國家最高行政機(jī)關(guān)，是狹義上的政府，對立法院負(fù)責(zé)，行政院院長向立法院做施政報(bào)告，接受立法委員的質(zhì)詢，其政策和預(yù)算案必須經(jīng)立法院審核;行政院院長由總統(tǒng)提名，經(jīng)立法院批準(zhǔn)后上任，其下屬各部會(huì)首長則由行政院院長提名，總統(tǒng)任命;總統(tǒng)根據(jù)憲法發(fā)布法律和命令，但必須經(jīng)行政院院長附署。就此，張君勱厘清了五院的職權(quán)范圍，行政院不再是孫中山所主張的與立法院同為治權(quán)機(jī)關(guān)，而是成為更加西方式的責(zé)任內(nèi)閣制機(jī)關(guān)。張君勱認(rèn)為:這種修正式的內(nèi)閣制既采取了美國總統(tǒng)制下行政部穩(wěn)固的長處，也不忘民主國中應(yīng)有的責(zé)任以及政府之精神;既是他長期以來反對總統(tǒng)獨(dú)攬大權(quán)的憲政主張，也是其“修正的民主政治”主張的具體體現(xiàn)。

七、中央與地方的權(quán)限劃分

關(guān)于中央與地方的權(quán)限劃分，張君勱早在20世紀(jì)20年代便對西方各國的做法進(jìn)行了考察和研究，并將自己的分權(quán)主張貫徹于“1946年憲法”中。他逐條列舉了中央與地方各自的許可權(quán)，國防、外交等十三項(xiàng)職能由中央立法并執(zhí)行;二十項(xiàng)職能由中央執(zhí)行，或交由省縣執(zhí)行;十二項(xiàng)由省立法并執(zhí)行，或交由縣執(zhí)行;十一項(xiàng)專由縣立法并執(zhí)行，未列舉的中央與地方“剩余權(quán)”則根據(jù)所涉及的事務(wù)性質(zhì)加以具體推定。張君勱一方面明確劃分了中央與地方各級的權(quán)限范圍，另一方面則借鑒加拿大的經(jīng)驗(yàn)將地方事務(wù)許可權(quán)的爭議交由立法院解決，從而填補(bǔ)了“五五憲草”在立法上的空白。

八、司法獨(dú)立

在“1946年憲法”中，司法院不再兼管司法行政，而是變?yōu)橛扇舾纱蠓ü俳M成之最高法庭，這是其區(qū)別于“五五憲草”的重大差別之一。張君勱認(rèn)為，司法獨(dú)立是立憲國家的基本要素，具體說來包含兩層含義:一是確立法律的統(tǒng)治，即人民是否有罪須以法律為根據(jù)，依法判決;二是法律至高無上。為此，1946年《中華民國憲法》第七章專門對司法進(jìn)行了規(guī)定，主要內(nèi)容包括:第一，司法院成為國家最高司法機(jī)關(guān)，有權(quán)解釋憲法;第二，司法院院長、副院長和大法官由總統(tǒng)提名，經(jīng)監(jiān)察院同意后任命，一經(jīng)任命即為終身職，非有重大過失不得撤職;第三，法官必須超越黨派之上，依據(jù)法律獨(dú)立行使審判權(quán)，免受任何干涉。這就使得司法院更加接近美國的最高法院，而不再是“五五憲草”體制下的五院之一、院長由總統(tǒng)任命且沒有憲法解釋權(quán)的司法行政機(jī)關(guān)。新的制度設(shè)計(jì)更有利于防止司法腐敗和任意裁判，使得司法權(quán)正式獨(dú)立，構(gòu)建起更加均衡的權(quán)力制約體系。

九、結(jié)語

綜觀1946年《中華民國憲法》的制定過程，可以發(fā)現(xiàn)這是一個(gè)由國民黨、共產(chǎn)黨和中間黨派多方參與、各方利益博弈與離合的艱難過程。面對復(fù)雜矛盾、不同訴求以及各種斗爭，要想制定出一部令各方都能接受的憲法實(shí)屬不易，而張君勱在這一過程中靈活應(yīng)對，對制憲進(jìn)程發(fā)揮了不可替代的促進(jìn)作用。盡管“1946年憲法”因出自國民黨一黨包辦的制憲國大而廣受詬病，但單從文本內(nèi)容來看、特別是和此前國民黨主導(dǎo)擬定的“五五憲草”相比，“1946年憲法”無疑具有相當(dāng)積極的意義。遺憾的是，在國民黨的操縱下，1948年4月的行憲國大通過了《動(dòng)員戡亂時(shí)期臨時(shí)條款》，以英美式憲政精神為實(shí)質(zhì)的憲法文本因此被束之高閣，修正式內(nèi)閣制被總統(tǒng)制取而代之，政治運(yùn)作進(jìn)入五權(quán)憲法模式，張君勱在中國實(shí)現(xiàn)憲政的理想再次落空。不過無論如何，張君勱為在中國實(shí)現(xiàn)憲政而做出了卓越的貢獻(xiàn)，他的憲政思想即使在今天也值得后人借鑒和學(xué)習(xí)。

［1］張君勱.憲政之道［M］.北京:清華大學(xué)出版社，2006.

［2］鄭大華.張君勱傳［M］.北京:中華書局，1997.

［3］翁賀凱.現(xiàn)代中國的自由民族主義:張君勱民族建國思想評傳［M］.北京:法律出版社，2010.

［4］葉興藝.張君勱憲政思想論綱［J］.理論導(dǎo)刊，2008(5).

［5］李樂.張君勱憲政思想研究［D］.濟(jì)南:山東大學(xué)碩士學(xué)位論文，2009.

［6］李旭娟.張君勱的憲政思想分析［D］.北京:中國政法大學(xué)碩士學(xué)位論文，2009.

［7］鄭大華.重評1946年中華民國憲法［J］.史學(xué)月刊，2003(2).

［8］聶鑫.1946年“中華民國憲法”淺議［J］.法學(xué)雜志，2008(3).

［9］余濤.張君勱的中央政制構(gòu)想及其困境初探［J］.大連大學(xué)學(xué)報(bào)，2011(5).