劉佳睿

(西安外國語大學，陜西 西安 710128)

最早定義政策評估的是美國政治學家Harold Lasswell，他提出“評鑒功能”(appraising function)，定義為“就公共政策的因果關(guān)系做事實上的陳述”，開啟了人們對公共政策的研究。隨著研究的深入，政策科學涉及哲學、政治學、價值觀與倫理道德等社會科學，同時與社會意識形態(tài)緊密相關(guān)。學者歸納總結(jié)政策評估是對政策的研究，是人們依據(jù)一定的標準和方法，對公共政策法案規(guī)劃、執(zhí)行情況、政策效果以及價值評價的過程。［1］

留學政策作為公共政策，通過對其開展評估，有利于把握政策動態(tài)運行的整體過程，同時利于檢驗政策效果，進一步提高決策與政策執(zhí)行的質(zhì)量。關(guān)于留學政策效果的問題包括誰收益?如何識別、評定收益?如何將私人收益與社會收益統(tǒng)一起來?［2］

一、留學政策評估的作用

隨著政府活動的日益復(fù)雜，現(xiàn)代政府決策越來越要求科學、民主、經(jīng)驗式的決策模式已經(jīng)不能適應(yīng)當下環(huán)境。評估的環(huán)節(jié)能夠反作用于政策的制定與執(zhí)行，促進其更加科學化、民主化，提高政策質(zhì)量。

留學政策的評估對完善政策發(fā)揮著重要的作用，有著深刻的現(xiàn)實意義。通過評估，向決策者提供政策效果、政策過程的信息，作為調(diào)整和改善政策的依據(jù)。優(yōu)質(zhì)的留學政策尊重國情，遵循人才培養(yǎng)規(guī)律，能夠培養(yǎng)更多的人才。

(一)檢驗留學政策效果

政策評估通過科學地診斷政策效果，目的在于進一步制定更加有利于既定目標實現(xiàn)公共政策，能夠檢驗是否實現(xiàn)政策制定時的初衷。政策在執(zhí)行后，與預(yù)期目標是否一致，往往不是一目了然的，對政策進行分析、調(diào)查、跟蹤反饋，可以有效避免政策實施的盲目性，是檢驗政策效果的基本途徑。

留學政策效果通過評估能夠得到真實反饋。留學政策落實得好不好，不能簡單以領(lǐng)導(dǎo)意志、媒體報道為標準，更要結(jié)合時代發(fā)展，以國家建設(shè)為出發(fā)點。我國至今選派的公派留學人員很多已成為國家棟梁，然而，在選派過程中還有哪些不足，哪些國家發(fā)展亟待資助的領(lǐng)域未能涉及，需要科學地去評價。

(二)促進留學政策的調(diào)整

階段性的政策評估將決定政策繼續(xù)、調(diào)整或重新制定。留學政策制定得如何、執(zhí)行得如何，如果出了問題，究竟是哪一個環(huán)節(jié)的問題，需要通過評估來及時調(diào)整。一個政策的影響很多時候是長期的，因此，不能簡單武斷地調(diào)整，不必一味追求效率，而要實事求是地去評價、調(diào)整。政策評估決定政策的走向，決定著該政策如何繼續(xù)實施、調(diào)整，必要時要及時終結(jié)。

在國家封閉時期留學活動通常停滯，面臨著該不該繼續(xù)封閉停滯，還是應(yīng)該適度的開放以適應(yīng)國家的發(fā)展。我國改革開放的重要標志之一就是向海外派遣留學生，這終止了很長時間實施的停派留學生的政策，是在對過往政策的評價后采取的符合時代發(fā)展的調(diào)整。

(三)實現(xiàn)資源更加合理的分配

政府掌握著巨大的公共資源，通過政策評估可以更加合理的分配資源。評估可以明確各項政策的價值，適時調(diào)整，實現(xiàn)較優(yōu)的資源配置方案。反饋給政策實施者階段性的評估結(jié)果，能夠?qū)崿F(xiàn)較優(yōu)政策。留學基金是一筆巨大的公共財政支出，投給哪個群體、怎么投是一個復(fù)雜的問題，作為政策制定者，要權(quán)衡利弊。

二、留學政策評估的標準

留學政策始終要與國家頂層設(shè)計的教育政策一致，例如要符合《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》的精神去開展工作。評估標準要客觀公正，始終將能不能培養(yǎng)人才、是否達到高回國率、是否取得了預(yù)期效果、是否有利于國家建設(shè)作為標準。政策包含諸多復(fù)雜因素，通常評估的標準主要有以下幾點。

(一)生產(chǎn)力標準

生產(chǎn)力是評價國家政策的根本標準。評價政策就是要看它能不能解放、發(fā)展生產(chǎn)力，而教育政策是通過人才培養(yǎng)來促進生產(chǎn)力發(fā)展的。

派遣留學生的重要目的也是為了給國家建設(shè)培養(yǎng)更多的人才，建立人才培養(yǎng)機制，不斷培養(yǎng)高端人才乃至學術(shù)大家。留學人員個體留學成果包括出版著作、發(fā)表論文、申請專利、參加學術(shù)會議等。成果可以分為已有的成果以及潛在成果，留學人員對所在單位的影響例如觀念的更新，促進工作環(huán)境的改善是切實存在但不易衡量的。

(二)效益標準

政策效益是指達到政策目的的程度，要基于總體展開全面評價。衡量給社會帶來了什么影響，造成了怎樣的后果，有哪些正面效益以及負面影響。

人才效益是留學事業(yè)最大的效益。留學政策培養(yǎng)人才并吸引人才投身國家建設(shè)，最大可能的發(fā)揮人才優(yōu)勢。改革開放三十年以來，我國取得了巨大的建設(shè)成就的同時，國家建設(shè)中仍有很多領(lǐng)域與西方發(fā)達國家差距很大。留學人員將西方先進技術(shù)、管理、理念帶回國，全身心的投入到國家的發(fā)展建設(shè)中來，都是寶貴的社會效益。

(三)效率標準

政策效率是指政策效益與政策投入之間的比率，關(guān)注的是能不能以小的投入，得到有效的產(chǎn)出。一個有效執(zhí)行的政策，不一定能夠獲得高成就的政策效益，同時實現(xiàn)高效率、高效益是政策實施階段一個理想的目標。

以留學人員回國率為例，最初我國公派留學人員回國率很低，隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展、政治環(huán)境的改善，越來越利于留學人員回國發(fā)展，更多人學成回到祖國的懷抱中。其中關(guān)鍵的一點是國家公派留學事業(yè)逐步走向法制化，公派留學人員出國前簽訂協(xié)議，承諾學成回國，目前達到98%以上的高回國率，而高回國率是發(fā)揮留學人員作用的保證。

(四)公正標準

如何公證的分配資源，謀求社會大眾利益的最大化，是擺在政府面前的重要問題。公正標準是指在政策執(zhí)行后導(dǎo)致與該政策有關(guān)的社會資源、利益以及成本公平的分配的程度。

國家公派留學面向每一個持有中國身份證的公民，無論其家庭背景、社會關(guān)系、外貌、宗教信仰，還是以才學為選拔標準。為此，公派留學選拔采取組織專家開展評審的方式，確定資助對象，維護公正的標準選拔。

三、留學政策評估的方法

一套科學的評估體系需要有理論依據(jù)來支撐完善，留學的理論有現(xiàn)代化理論、世界體系理論、經(jīng)濟全球化理論、開放理論、人力資本理論、推拉理論等，通?；谶@些理論采取不同的評估方法，定性、定量的開展評估。

(一)成本——效益分析法

成本——效益分析法是在政策運行中所投入的成本和取得的收益進行的方法。評價標準為效益相等時，成本越小的方案越優(yōu);成本相等時，效益越大的方案越優(yōu);效益與成本的比率越大越好。［3］

留學的成本包括國家投入的財力、人力，以及留學人員個體的時間、資金投入。通過制定相應(yīng)指數(shù)，如科研論文、社會影響，能夠映射出留學成本和效益對應(yīng)的關(guān)系。而不同的高校、科研機構(gòu)投入的成本不同，取得的效益也不一樣。為此，通過評估總結(jié)如何實現(xiàn)成本效益的優(yōu)化方案。

(二)前后對比法

前后對比法是政策評估的基本方法，由于政策評估是對政策實施后所產(chǎn)生的效果的評價，所有的效果在沒有實施政策前是不存在的，只有在執(zhí)行后才出現(xiàn)。在制定政策方案規(guī)劃時會設(shè)定政策目標，在執(zhí)行后才能確定是不是達到政策目標，將執(zhí)行前與執(zhí)行后的情況進行對比，可以分析出政策效果。在政策開展的不同階段可以進行不同階段的評估，在政策規(guī)劃階段進行的評估稱為事前評估，在政策執(zhí)行階段進行的評估稱為事中評估，在政策終結(jié)階段進行的評估稱為事后評估。［4］

例如，國內(nèi)高校通常會結(jié)合學校發(fā)展，制定留學人才培養(yǎng)規(guī)劃，制定相應(yīng)目標。通過各項具體指標，前后對比對學校的發(fā)展有哪些改變。留學人員個體留學前后其學識、科研能力、發(fā)展?jié)摿Φ认鄳?yīng)的變化也可采取這種方法去評價。

(三)統(tǒng)計抽樣法

用統(tǒng)計學的方法開展統(tǒng)計，是一個較為科學的方式，問卷調(diào)查法的難度是題目設(shè)計。每年我國數(shù)以萬計的公派留學人員、來華留學人員，為問卷調(diào)查提供了龐大的參照樣本。目前，國內(nèi)尚未開展大面積的公派留學人員統(tǒng)計。

(四)專家判斷法

通過組織有關(guān)專家評估政策的執(zhí)行，鑒定政策的成效可信度較高。留學評估專家包括教育學學者、曾經(jīng)參加相關(guān)項目的留學人員、國內(nèi)科研院所及高校的管理者等，將他們匯集起來，建立一個評估專家?guī)?。專家擁有強大的專業(yè)背景或經(jīng)驗，同時應(yīng)適時引入第三方評估，通過學術(shù)機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會來進行評估，作為旁觀者，可以較為客觀公正地評估，減少主觀因素對評估的影響。

(五)群體自評法

通過召集公派留學人員進行座談是一種常用的評估方法，這是政策制定、執(zhí)行者自行評估的方式。留學人員作為留學政策的直接影響者，對于留學政策有相當?shù)脑捳Z權(quán)，他們出國前有較為詳細的目標，通過定期向國內(nèi)派出機構(gòu)、海外使領(lǐng)館教育處組匯報留學成果，評估其與留學目標的差異。

決策科學化是大勢所趨，政府日益加強對評估、調(diào)研工作的重視，國家政策在實踐中不斷被評估，得以豐富完善。政策的評估從不同的角度會得出不同的結(jié)論，從管理者的角度和從評估者的角度得出的結(jié)論會有所差異。通常來說，管理者會對評估結(jié)果有所顧忌，因為事關(guān)管理者的成敗評價，而評估者獲得的信息沒有管理者的信息全面，也會造成評估的偏頗。只有確保相關(guān)數(shù)據(jù)的完整性與真實性，才能全面系統(tǒng)地開展評估工作。

留學政策作為國家人才戰(zhàn)略的重要政策，為科教興國、人才強國發(fā)揮了重要的作用。留學政策只有從大局著眼，適應(yīng)國家的整體發(fā)展，才能發(fā)揮這項事業(yè)的效能。評估工作還需要全面分析留學政策的特殊性，總結(jié)探索更加科學的評估方法，制定相應(yīng)的指標，完善留學政策評估體系。政府有責任積極創(chuàng)造發(fā)展平臺，搭建釋放留學人員專業(yè)才能的舞臺，將國家利益與他們的個人職業(yè)理想統(tǒng)一起來。

［1］王達梅.公共政策分析的理論與方法［M］.天津:南開大學出版社，2009.

［2］胥傳孝.公派出國留學效益及評價研究［D］.上海:同濟大學，2008.

［3］陳潭.公共政策原理［M］.武漢:武漢大學出版社，2008.

［4］王騷.公共政策學［M］.天津:天津大學出版社，2010.