鐘偉鐘俊

（1.老河口市人民政協(xié)，湖北 老河口 441800；2.安徽師范大學(xué)政治學(xué)院，安徽 蕪湖 241000）

長期以來，我國一直堅(jiān)持和不斷完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，擴(kuò)大社會主義民主，發(fā)展社會主義政治文明。在這一制度下，各民主黨派及其成員積極履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政職能，在國家政治生活中發(fā)揮了重要作用。但由于種種原因，當(dāng)前民主黨派地方組織的參政議政呈現(xiàn)出日益邊緣化的趨勢，較少能提出高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)的提案和建設(shè)性意見建議。要改變這種狀況，就必須認(rèn)真貫徹中共十八大精神，積極推進(jìn)參政議政制度建設(shè)，完善參政議政工作機(jī)制，進(jìn)而提高各民主黨派參政議政能力。

一、參政議政的內(nèi)涵

作為民主黨派的基本職能，參政議政有其特定的內(nèi)涵。《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》（[1989]14號文件）對參政議政的基本點(diǎn)作了概括：“參加國家政權(quán)，參與國家大政方針和國家領(lǐng)導(dǎo)人選的協(xié)商，參與國家事務(wù)的管理，參與國家方針、政策、法律、法規(guī)的制定和執(zhí)行?！崩碚摻缫话銓⑵錃w納為“一個參加，三個參與”。全國政協(xié)十屆二次會議上修改的《政協(xié)章程》則將參政議政表述為：“參政議政是對政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活中的重要問題以及人民群眾普遍關(guān)心的問題，開展調(diào)查研究，反映社情民意，進(jìn)行協(xié)商討論。通過調(diào)研報(bào)告、提案、建議案或其他形式，向中國共產(chǎn)黨和國家機(jī)關(guān)提出意見和建議?！薄吨泄仓醒腙P(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》（（[2005]5號文件）第三部分講到“充分發(fā)揮民主黨派和無黨派人士的參政議政作用”，更是以7個條文對參政議政作了全面具體的表述和要求。其中，第12條重申了[1989]14號文件中的“一個參加，三個參與”；第13條分三段講述民主黨派和無黨派人士在人大、政府、法院檢察院的安排和作用；第14條要求“充分發(fā)揮民主黨派和無黨派人士在人民政協(xié)中的作用”；第15條要求“加強(qiáng)政府同民主黨派的聯(lián)系”；第16條要求“健全民主黨派負(fù)責(zé)人參加重要外事、內(nèi)事活動制度”；第17條是“健全民主黨派考察調(diào)研制度”；第18條要求“拓寬民主黨派和無黨派人士發(fā)揮作用的渠道”，包括社會服務(wù)、反映社情民意、協(xié)調(diào)社會關(guān)系等。

應(yīng)該說，[2005]5號文件第12條－第18條是對民主黨派參政議政職能較為完整的表述，并對參政議政的相關(guān)制度和工作機(jī)制作出了原則性規(guī)定。此后，中共中央《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》等重要文件基本沿用了這些表述。由此可見，民主黨派的參政議政職能有其特定的內(nèi)涵，這就是國家各級政權(quán)建設(shè)、政務(wù)管理的參加與參與，以及由此而衍生的各種活動。當(dāng)然，就參政議政的具體內(nèi)容而言，是極其豐富和廣泛的，它涉及社會主義民主政治建設(shè)和社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)、人民生活和社會進(jìn)步，以及維護(hù)國家主權(quán)、領(lǐng)土完整和國家統(tǒng)一等方面。因此，參政議政不是僅局限于民主黨派成員在政府中任職、向人大及政協(xié)提交議案和提案，或在大會上發(fā)言等參政議政基本職能，還應(yīng)包括專題調(diào)研、書面建議、協(xié)調(diào)關(guān)系、參加檢查、支邊扶貧、咨詢服務(wù)、對外聯(lián)絡(luò)等參政議政延伸職能。概而言之，民主黨派參政議政是一項(xiàng)多層次、多形式的經(jīng)常性工作，是每一位成員都應(yīng)積極參與的有組織的政治活動。

二、參政議政的現(xiàn)狀及原因

總體來看，當(dāng)前民主黨派（尤其是地方組織）參政議政職能的履行狀況不甚理想。如參政議政的方式多以隨機(jī)發(fā)散式的參政議政為主，雖機(jī)動靈活，易出短期成果，但也暴露出資源浪費(fèi)、研究不系統(tǒng)、被動參政等諸多問題；參政議政的內(nèi)容往往是隨機(jī)的，缺乏計(jì)劃性，特約工作也常常是浮在上面多，深入實(shí)際少；參加通報(bào)表彰多，接觸現(xiàn)實(shí)問題少。再如，地方政協(xié)中部分民主黨派委員的提案內(nèi)容空洞、不切實(shí)際，缺乏高見、獨(dú)見、新見、遠(yuǎn)見，極少數(shù)委員還熱衷于“放大炮”。[1]造成這種狀況的原因，主要有以下幾點(diǎn)：

（一）參政議政資源整合不力。民主黨派自身掌握的人力、財(cái)力、物力非常有限，在社會資源的掌握上也處于弱勢。而且由于地方組織間在思路、資源、制度上存在一些差異，溝通和交流機(jī)制相對較弱。因此，相互之間本來就不夠充分的資源沒能得到有效整合，參政議政工作只能局限于本組織熟悉的專業(yè)、領(lǐng)域和范圍，導(dǎo)致視野狹窄，參政議政工作缺乏創(chuàng)新，參政議政能力長期得不到有效提高。[2]

（二）參政議政知情渠道不暢。由于在民主黨派參政議政知情權(quán)保障方面中央只作出了原則性的要求，還沒有出臺實(shí)施細(xì)則，導(dǎo)致各地做法不一。例如，民主黨派知情渠道一般是通過黨政領(lǐng)導(dǎo)向黨派成員通報(bào)情況，黨派領(lǐng)導(dǎo)人學(xué)習(xí)文件等方式進(jìn)行。但少數(shù)地方存在情況通報(bào)和文件傳閱不及時等問題，容易使參政議政流于形式。如果參政議政的知情渠道不暢，民主黨派固然有專業(yè)知識、創(chuàng)新精神，有政治熱情、參與意識，也難以有效發(fā)揮參政議政作用。

（三）參政議政社會認(rèn)同度不高。少數(shù)黨政領(lǐng)導(dǎo)對多黨合作和政治協(xié)商制度的重要性認(rèn)識不足，對民主黨派的歷史和作用沒有系統(tǒng)地學(xué)習(xí)了解，沒有全面掌握統(tǒng)戰(zhàn)工作的精髓，認(rèn)為民主黨派參政議政只是“政治花瓶”，對民主黨派的建言獻(xiàn)策重視不夠，辦理民主黨派的建議提案思路不寬，與民主黨派成員交朋友深入不夠，在民主黨派調(diào)研需要幫忙時往往敷衍了事。此外，由于對中國特色政黨制度宣傳不夠，相當(dāng)部分群眾對參政議政工作也缺乏應(yīng)有的了解與支持。[3]

（四）參政議政激勵措施不足。民主黨派成員大多是利用業(yè)余時間參加組織活動，進(jìn)行參政議政，而成員所在單位的管理都實(shí)行定時間、定工作量、定任務(wù)，并與績效掛鉤。因此，在國家沒有出臺相關(guān)政策的情況下，處理好本職工作和參政議政工作的沖突是很多黨派成員面臨的一個難題。由于參政議政缺乏相關(guān)激勵考核，與個人的發(fā)展沒多大關(guān)系，故實(shí)踐中多以個別參政意識強(qiáng)的“精英”式人物撰寫提案、建議為主，很難推動全體成員的參政議政熱情，難以有效發(fā)揮組織的整體合力。

（五）參政議政評估體系不科學(xué)。民主黨派參政議政的績效評估，現(xiàn)在停留在以提出提案的數(shù)量為主、以政府采納和領(lǐng)導(dǎo)批示為輔的狀況。而具體的參政議政活動所達(dá)到的效果、產(chǎn)生的影響、對社會的貢獻(xiàn)等，沒有一個科學(xué)系統(tǒng)的評估標(biāo)準(zhǔn)，從而導(dǎo)致衡量黨派參政議政工作缺乏標(biāo)準(zhǔn)，比較寬泛和隨意。[4]

三、提高參政議政水平的對策

針對民主黨派參政議政的現(xiàn)狀及原因，有必要采取相應(yīng)的對策。其中，推進(jìn)制度建設(shè)、完善工作機(jī)制，是提高參政議政水平的有效舉措。在這點(diǎn)上，要做到加強(qiáng)民主黨派自身建設(shè)和加強(qiáng)執(zhí)政黨支持力度相結(jié)合。就加強(qiáng)民主黨派自身建設(shè)而言，須在以下幾方面采取舉措。

（一）建立健全資源共享機(jī)制。俗話說，巧婦難為無米之炊。民主黨派成員縱然有專業(yè)特長和政治熱情、有開拓創(chuàng)新精神和參政議政能力，也難以在“閉門造車”中提出有價值的意見和建議。當(dāng)前，民主黨派地方組織所擁有的人才、信息等資源比較有限，要提高參政議政水平，民主黨派就必須在上下級組織和同級組織間建立起聯(lián)系制度，實(shí)現(xiàn)信息互通、資源共享，使黨派整體優(yōu)勢得到最大的發(fā)揮。因此，在黨派中建設(shè)資料信息庫是非常必要的。1.建立黨派成員基本信息庫。對成員基本信息進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和錄入，尤其是工作表現(xiàn)和取得的成績。成員個人資料信息化便于更快捷地發(fā)現(xiàn)、查找人才，可以提高工作效率。2.建立專家信息庫。在成員基本信息庫的基礎(chǔ)上對其進(jìn)行分類，對各個領(lǐng)域（如科技界、經(jīng)濟(jì)界、法律界、醫(yī)衛(wèi)界）的專家、人才及政協(xié)委員、人大代表、特約人員、中青年骨干建立相應(yīng)的信息庫，因?yàn)檫@部分成員是參政議政工作的主體，建立專家?guī)煊欣诟玫匕l(fā)揮他們的個人優(yōu)勢。3.建立參政議政資料庫。對近十年來的調(diào)研課題、集體提案、政協(xié)大會發(fā)言目錄進(jìn)行整理匯編，方便查找，同時可以對歷年來社會關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題有一個了解，為確定選題和進(jìn)行論證提供借鑒和參考，避免調(diào)研及提案工作的重復(fù)。[2]考慮到資料庫的建設(shè)耗時費(fèi)力，建議以各民主黨派中央組織為依托，在地方組織網(wǎng)站建設(shè)的基礎(chǔ)上建立資料庫，囊括本黨派的基本情況，提供各地調(diào)研的動態(tài)信息，從而有利于整合資源，優(yōu)勢互補(bǔ)以及跨地區(qū)聯(lián)合開展調(diào)研活動。

（二）建立健全聯(lián)合調(diào)研機(jī)制。目前，民主黨派的提案、建議等多針對本地區(qū)的具體問題，缺乏全局性、區(qū)域性問題的關(guān)注研究。因此，有必要建立民主黨派內(nèi)部跨地區(qū)聯(lián)合調(diào)研機(jī)制，以最大限度地發(fā)揮其組織的整體合力。如1996年，環(huán)渤海地區(qū)5?。ㄊ小^(qū)）11市的民革組織召開了“促進(jìn)環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展研討會”，就共同關(guān)心的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題開展調(diào)研，并向中央有關(guān)部門提出了可行性建議。[5]今后，應(yīng)積極探索由民主黨派中央相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)召集、各省級組織聯(lián)合開展跨區(qū)域調(diào)研的長效機(jī)制，以更好地發(fā)揮黨派的整體優(yōu)勢。此外，民主黨派之間也應(yīng)定期交流研討，嘗試建立聯(lián)合調(diào)研機(jī)制。例如2005年，農(nóng)工民主黨青海省委與九三學(xué)社青海省委聯(lián)合對青海鹽湖資源綜合開發(fā)利用課題進(jìn)行調(diào)研，由農(nóng)工黨青海省委上報(bào)農(nóng)工黨中央，作為優(yōu)秀提案提交全國政協(xié)十屆五次會議。[6]今后，可由中共統(tǒng)戰(zhàn)部協(xié)調(diào)各民主黨派，以秘書長聯(lián)席會議為基礎(chǔ)成立聯(lián)合調(diào)研組，每年就一些重點(diǎn)議題開展活動，充分整合不同黨派的資源，為政府決策提供參考。

（三）建立健全機(jī)關(guān)工作機(jī)制。民主黨派的主要領(lǐng)導(dǎo)是兼職的，成員比較分散，這種政黨組織的特殊性決定了民主黨派機(jī)關(guān)建設(shè)的重要性。民主黨派機(jī)關(guān)是黨派領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的樞紐，是聯(lián)系廣大成員和社會人士的橋梁和紐帶，是黨派面向社會的重要窗口，也是發(fā)揮民主黨派作用的組織保證，如果機(jī)關(guān)建設(shè)搞不好，其他各項(xiàng)建設(shè)就無法具體組織實(shí)施和落實(shí)，也就談不上參政議政了。1999年《各民主黨派中央關(guān)于加強(qiáng)自身建設(shè)若干問題座談會紀(jì)要》確定了民主黨派自身建設(shè)包括機(jī)關(guān)建設(shè)的總體思路，即抓思想、抓作風(fēng)、抓制度、抓管理，建立一個高效、文明、團(tuán)結(jié)、務(wù)實(shí)的機(jī)關(guān)。自2006年起，民主黨派機(jī)關(guān)工作人員被正式列入國家公務(wù)員系列，機(jī)關(guān)建設(shè)更顯現(xiàn)出其重要性。[2]因此，各民主黨派要切實(shí)推進(jìn)機(jī)關(guān)建設(shè)，建立健全工作機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，形成一套完善的制度，包括會議制度、考核制度、崗位責(zé)任制度、組織發(fā)展制度、調(diào)查研究制度、選題征集制度、提案審查制度、信息反饋制度、激勵獎勵制度等，以保障參政議政工作的順利開展。

就加強(qiáng)執(zhí)政黨支持力度而言，除了為民主黨派參政議政提供物質(zhì)保障外（如劃撥專項(xiàng)調(diào)研經(jīng)費(fèi)等），還應(yīng)切實(shí)推進(jìn)三個方面的工作。

1.有效落實(shí)民主黨派的知情權(quán)。沒有有效的知情渠道，就難以產(chǎn)生有價值的提案建議。只有執(zhí)政黨以制度形式落實(shí)民主黨派的知情權(quán)，民主黨派才能充分履行參政議政職能。為此，需要落實(shí)以下制度建設(shè)：①規(guī)范對口聯(lián)系制度。只有建立完善的信息通報(bào)制度，讓民主黨派了解有關(guān)情況，才能有的放矢，發(fā)揮專業(yè)才智和超脫于執(zhí)政黨的地位優(yōu)勢，為社會治理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展更好地建言獻(xiàn)策。為此，應(yīng)以文件形式規(guī)范政府職能部門對口聯(lián)系制度，將對口聯(lián)系活動開展的方式、內(nèi)容和次數(shù)、責(zé)任等加以詳細(xì)規(guī)定，保證民主黨派的知情權(quán)。[4]②完善特約人員制度。民主黨派成員應(yīng)邀擔(dān)任特約監(jiān)察員、檢察員、審計(jì)員、教育督導(dǎo)員等“特約人員”，成為黨和政府同人民群眾聯(lián)系的橋梁，可以使民主監(jiān)督與參政議政工作更加緊密地結(jié)合起來。為保證“特約人員”的有效知情權(quán)，應(yīng)通過文件等形式明確工作的性質(zhì)、內(nèi)容、方式、對象等；規(guī)范“特約人員”與受聘單位之間的權(quán)利義務(wù)，規(guī)范聘請程序、工作程序、管理程序等。只有使“特約人員”工作規(guī)范化、制度化，才能真正讓其發(fā)揮“特約”作用：體察群眾的疾苦，傾聽群眾的呼聲，傳遞群眾的意愿和要求，多做理順情緒、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的工作，為人民群眾真心誠意辦實(shí)事，盡心竭力解難事，堅(jiān)持不懈做好事，積極為實(shí)現(xiàn)社會公平正義獻(xiàn)計(jì)出力。[3]

2.逐步擴(kuò)大民主黨派的實(shí)職安排。一直以來，我國民主黨派的參政議政主要是發(fā)揮政治咨詢作用，故民主黨派的政治安排多集中于政協(xié)而非人大、“一府兩院”等機(jī)關(guān)。自從[2005]5號文件下發(fā)以來，各地加大了對民主黨派成員的實(shí)職安排力度。例如，2010年湖北省襄陽區(qū)在省黨政干部公選活動中，拿出教體局、科技局、水利局、司法局黨外副局長職位進(jìn)行公開選拔，引起廣泛關(guān)注。不過，大多數(shù)政府機(jī)構(gòu)雖都配備了黨外副職，但八個民主黨派加上無黨派人士，落實(shí)到具體黨派就顯得數(shù)量有限。今后，應(yīng)認(rèn)真落實(shí)中共十八大報(bào)告“加強(qiáng)黨外代表人士隊(duì)伍建設(shè)，選拔和推薦更多優(yōu)秀黨外人士擔(dān)任各級國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”的要求，進(jìn)一步增加民主黨派成員的實(shí)職安排。當(dāng)然，在任職模式上可以有多種形式。例如，可建立民主黨派成員到國家機(jī)關(guān)輪崗交流、掛職鍛煉機(jī)制。定期安排黨派骨干成員到有關(guān)機(jī)關(guān)輪崗或掛職鍛煉，并使之制度化、常態(tài)化。這對于激發(fā)民主黨派成員的參政熱情、有效履行參政議政職能、擴(kuò)大民主黨派的影響力具有重要作用。

3.充分調(diào)動民主黨派的參政熱情。當(dāng)前，由于沒有科學(xué)的評價標(biāo)準(zhǔn)，民主黨派的參政議政存在很大程度的虛位參政現(xiàn)象，一些黨派組織在建言獻(xiàn)策中重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量。與此同時，由于廣大黨派成員黨派工作的兼職性，缺乏組織規(guī)范和有效引導(dǎo)，個人發(fā)揮參政議政職能的主動性和創(chuàng)造性非常有限。因此，有必要建立評價激勵機(jī)制，調(diào)動黨派成員的參政熱情：①建立參政議政效果評估機(jī)制。民主黨派參政議政的目的，是使執(zhí)政黨在決策的過程中少走彎路、少犯錯誤，故參政議政的最終價值應(yīng)體現(xiàn)在其實(shí)效性上。因此，有必要建立參政議政效果評估機(jī)制，這對于民主黨派更好地履行參政議政職能具有直接的推動力。②建立參政議政激勵機(jī)制。其主要目的是為參政議政能力建設(shè)打造積極向上、活潑健康的輿論環(huán)境和社會環(huán)境。通過建立健全有效的激勵機(jī)制，對參政議政工作中的優(yōu)秀集體、個人進(jìn)行表彰和獎勵，并向所在單位通報(bào)，在政治安排、年終考核及職務(wù)晉升、職稱評定等方面予以傾斜。

綜上所述，當(dāng)前各民主黨派在履行參政議政職能上還存在著許多不盡如人意的狀況，這既有工作機(jī)制和制度方面的原因，也有思想認(rèn)識方面的原因。因此，采取有效對策提高參政議政水平是執(zhí)政黨和各民主黨派健全社會主義協(xié)商民主制度、推進(jìn)政治體制改革面臨的重要任務(wù)?！?/p>

[1]譚平．民主黨派參政議政的優(yōu)勢發(fā)揮和重點(diǎn)把握[J]．探索，2011（2）：69－70．

[2]周晶．民主黨派地方組織參政議政能力建設(shè)思考[D]．廈門：復(fù)旦大學(xué)，2008．

[3]李大偉．我國民主黨派參政議政機(jī)制研究[D]．哈爾濱：哈爾濱工程大學(xué)，2008．

[4]鄭金屏．完善民主黨派參政議政職能的思考[D]．長春：吉林大學(xué)，2009．

[5]民革中央黨史編輯委員會．中國國民黨革命委員會 60年[M]．北京：團(tuán)結(jié)出版社，2007．

[6]毛翠香．我省各民主黨派參政議政建言獻(xiàn)策綜述[N]．青海日報(bào)，2008－02－25（5）．