毛東進

（江蘇教育學院 如皋分院，江蘇 如皋226500）

中共十七大報告提出，發(fā)展基層民主，“人民依法直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，實行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，對干部實行民主監(jiān)督，是人民當家作主最有效、最廣泛的途徑，必須作為發(fā)展社會主義民主政治的基礎(chǔ)性工程重點推進”［1］30。自改革開放之初人大《選舉法》和20世紀80年代后期《村委會選舉法》《居委會選舉法》陸續(xù)頒布以來，城鄉(xiāng)基層民主發(fā)展如火如荼，對當代中國的民主政治進程產(chǎn)生了積極的影響，許多學者視基層民主建設(shè)為推動當代中國民主政治建設(shè)的主要路徑。然而，改革開放以來的基層民主政治實踐也積累了一些問題和矛盾，若不加以重視和解決，很可能使中國民主化的事業(yè)中途夭折。本文擬對如下五個問題作一梳理，以期加深對基層民主的認識。

一、因時制宜拓展基層民主的空間

從基層民主到高層民主是中國增量民主政治的主要路徑之一。合理確定基層民主的空間范圍，是推進基層民主的一個重大戰(zhàn)略問題?；鶎用裰靼男┓矫?，其重點又是什么，這是發(fā)展基層民主需回答的問題，對這一理論認識所達到的程度，將直接決定實踐中基層民主的深度和廣度。民主，根據(jù)中國的現(xiàn)實國情，可以分為黨內(nèi)民主、人大民主和社會民主三大類。因此，橫向而言，基層民主應包括黨內(nèi)基層民主、基層人大民主、基層社會民主。從基層民主的實踐來看，以村民自治和居民自治為核心的基層社會民主實踐最為搶眼，其核心是村委會和居委會的直接選舉。而黨內(nèi)基層民主、基層人大民主則由于制度性創(chuàng)新略顯不足而發(fā)展相對滯后。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，黨內(nèi)民主對于推動人民民主具有率先垂范的意義，而黨內(nèi)基層民主對全黨民主具有先導作用，沒有黨內(nèi)基層民主，其它類型的基層民主也會因此從根本上喪失后勁；人大民主是人民民主最主要的形式。人民民主的本質(zhì)是人民當家作主，而人民當家作主最主要的形式是代議的間接民主，人民代表大會制度這一民主形式就是為了維護好廣大人民根本利益的間接民主制。因此，它是三種民主中“最重要的民主政治制度”［2］，加快黨內(nèi)基層民主和人大基層民主的發(fā)展步伐，使三大基層民主發(fā)展相協(xié)調(diào)是極為必要的。

即使是基層社會民主本身，也是發(fā)展極不均衡。村（居）民自治與作為社會基本單元的企事業(yè)單位基層民主相比如同冰火兩重天。迄今為止，在知識分子較為集中的學校、醫(yī)院、科研院所等基層單位，由于缺乏全國性的法律和政策支持，以競爭性選舉為主要內(nèi)容的基層民主并沒能開展起來。這些知識分子高度集聚的地方，因為其相對較高的公民意識，理應率先“民主”起來，成為推進基層民主政治建設(shè)的一面窗口。因此，解決基層社會民主內(nèi)部不平衡的問題，加快出臺支持企事業(yè)單位基層民主發(fā)展的相關(guān)法律、政策，是適應于基層民主發(fā)展現(xiàn)狀要求的。

從縱向上而言，目前基層民主主要側(cè)重于村（居）一級。雖然在理論上鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于最基層的國家政權(quán)組織，屬于基層民主的實施范圍，但是實踐上由于缺乏法律的正當性，基層政權(quán)一把手的直接選舉的試點工作在個別地區(qū)試點之后便處于一種停滯的狀態(tài)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級基層民主與村居一級形成的強烈反差，在一定程度上業(yè)已形成了倒逼機制，要求把村居的基層民主縱向延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手為核心，使政治合法性轉(zhuǎn)化為法律合法性，從制度上保障人民當家作主。在推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主發(fā)展的同時，我們以為，考慮到縣（市、區(qū)）承上啟下的特殊地位，在有條件的地區(qū)，在條件許可時，將縣（市、區(qū)）納入基層民主的實施范圍。

基層民主有廣闊的發(fā)展空間，依據(jù)我國人民民主的特點，從現(xiàn)有民主存量基礎(chǔ)上進一步拓展基層民主的發(fā)展空間，這是增量民主的必然要求。從空間上而言，基層民主的現(xiàn)有空間業(yè)已不能滿足基層民主的發(fā)展需求，要求從橫向和縱向上培育基層民主的增長點。在橫向上，立足社會民主這一相對強項，突出黨內(nèi)和人大基層民主；在縱向上，需要把以村居為重點的基層民主轉(zhuǎn)向以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為重點，而同時把縣（市、區(qū)）納入基層民主的（近景）實施范疇。

二、培養(yǎng)現(xiàn)代公民意識

民主，從制度上而言就是一系列保障人民當家作主的體制和機制，基礎(chǔ)是利益表達。改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟取代計劃經(jīng)濟，基于利益表達的民主業(yè)已成為人們的一種需要，日益成為人們的一種生活方式，利益訴求是推動民主的強大動力。然而，中國兩千多年的專制主義培養(yǎng)了一種強大的惰性力量，它使得人們片面的義務(wù)意識發(fā)展到極致，以至于它可以壓過人們民主參與的任何欲望，成為壓在人們身上的一座精神大山。這種惰性力量就是專制與愚昧。

李慎之曾指出，“中國傳統(tǒng)文化中既無民主，也無科學”［3］1118。中國的專制主義以封閉的自然經(jīng)濟為基礎(chǔ)，以文化專制和制度專制為兩翼。以儒法為代表的傳統(tǒng)專制文化作為一種意識形態(tài)，具有相對的穩(wěn)定性和變遷的滯后性，即便是在專制主義的經(jīng)濟基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)消解之后，仍然是人們實現(xiàn)民主參與的精神桎梏。它用尊尊親親的義務(wù)代替了人的權(quán)利，如果說愚昧使人不能產(chǎn)生民主意識，那么專制則使人不敢產(chǎn)生民主意識。因此，培養(yǎng)健全的現(xiàn)代公民意識對于當代中國可謂任重而道遠。公民意識從政治學而言，其核心是建立公民的權(quán)利與義務(wù)意識。缺乏健全的公民意識，民主政治就喪失了最起碼的基礎(chǔ)。對于文化層次相對較低的基層群眾，專制與愚昧更容易在那里扎根。因此，培養(yǎng)現(xiàn)代公民意識的啟蒙教育顯得尤為重要。

公民意識的啟蒙，首先是教育，當然這個教育是廣義上的，不僅僅是指學校教育，它應該是包括學校教育在內(nèi)的一種終身教育體系，沒有這種互相銜接的終身教育體系，公民的權(quán)利與義務(wù)意識是難以深入骨髓的。但是，這一教育首先是指目前職前的學校教育，這是為培養(yǎng)合格的現(xiàn)代公民打基礎(chǔ)的。目前，我們并沒有專門的公民課程，僅有的一點涉及公民權(quán)利與義務(wù)的內(nèi)容是政治課中的一小節(jié)，分量上很顯不足，甚至可以忽略不計，國家宏觀層面上應該引起足夠的重視，開始著手這方面的工作。

如果對教育作一更為寬泛的理解，實踐作為認識的來源，也許是更好的公民教育模式?！懊裰鲗嵺`是最好的民主訓練班”［4］，如火如荼的基層民主實踐給我們提供了鮮活的模板。以村（居）民自治為核心的基層社會民主實踐不僅告訴人們?nèi)绾螀⑴c民主，而且潛移默化地培養(yǎng)人們的公民意識。因此，有益于形成一種極為良好的公民意識與公民參與的互動關(guān)系。在一定程度上講，民主實踐所能達到的廣度和深度決定了公民意識所能達到的廣度和深度。因此，基層民主實踐空間從橫向到縱向的拓展，不僅是基層民主政治實踐自身發(fā)展的需要，也是培養(yǎng)健全的公民意識的必然要求。

專制主義對中國人民的毒害之深，甚至使得專制主義在中國擁有不自覺的粉絲。健全的公民意識的培養(yǎng)非朝夕之功能成，應作幾代人甚至幾十代人的努力，這個過程是無可跨越的。只有持之以恒地啟“五四”以來高舉的“科學”和“民主”之蒙，一個基于健全的公民意識基礎(chǔ)上的公民社會才會形成。

三、競爭性民主選舉

1.民主是一系列保證人民當家作主制度的集合。自從人類告別了“小國寡民”的城邦時代后，在每一個民族國家中，人民的統(tǒng)治主要是通過間接的代議制民主實現(xiàn)的，亦即通過委托自己的代表實現(xiàn)的人民的統(tǒng)治。即使是在某種程度上被視為直接民主的我國基層民主中，在通常被我們視為民主主要內(nèi)容的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等四個環(huán)節(jié)中，這種“直接”民主也主要體現(xiàn)了民主選舉的直接，其它幾個環(huán)節(jié)主要以委托制的間接民主為主。既然代議制民主是實現(xiàn)人民統(tǒng)治的最主要甚至是唯一的形式，那么代議制民主制度設(shè)置的科學化水平將決定人民統(tǒng)治的真實性與質(zhì)量。

代議制民主的核心是科學地確定委托者和受委托者之間的“契約關(guān)系”，保證受委托者始終是委托者的公仆，這是“契約關(guān)系”的核心。實現(xiàn)這種主仆關(guān)系需要一系列相互銜接的制度設(shè)置，但是競爭性民主選舉制度，是這一系列制度的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。亨廷頓在論述民主選舉時指出，“根據(jù)選舉來界定民主是一種最簡單的定義……公開、自由和公平的選舉是民主的實質(zhì)，而且是不可或缺的必要條件”［5］8。競爭性民主選舉是以競爭性的方式由委托者在多名候選人中差額產(chǎn)生受委托者以便實行統(tǒng)治的制度，它不同于等額選舉，也不同于一般意義上的差額選舉。競爭性民主選舉體現(xiàn)了人民主權(quán)、權(quán)力制衡、優(yōu)勝劣汰的原則，拓寬了黨管干部原則的內(nèi)涵，有利于社會的和諧穩(wěn)定，是“推動當代中國民主快速發(fā)展的突破口”［6］。

2.競爭性民主選舉充分體現(xiàn)了人民主權(quán)原則，落實了“權(quán)為民所賦”的理念?！皺?quán)為民所賦”應該首先在事實上而不是口頭上使人民的“統(tǒng)治者”體現(xiàn)為人民意志的產(chǎn)物，領(lǐng)導者從產(chǎn)生到罷免均體現(xiàn)人民的意志。競爭性民主選舉使這一理念獲得了充分的張揚，人民的主人翁地位獲得了充分的尊重。

一是競爭性民主選舉開辟了權(quán)力制衡的新道路。中國傳統(tǒng)意義上的權(quán)力制衡主要通過公權(quán)力，亦即以權(quán)力制約權(quán)力，這是十分必要的，又是十分不足的，亟待由權(quán)利制約權(quán)力來補充。競爭性民主選舉使“統(tǒng)治者”由人民“隨心所欲”地產(chǎn)生，由人民“隨心所欲”地罷免，在某種程度上解決了傳統(tǒng)體制下干部監(jiān)督的難題，置統(tǒng)治者于全體委托者面前，是對“統(tǒng)治者”最根本的約束。

二是競爭性民主選舉體現(xiàn)了優(yōu)勝劣汰的人才選拔原則。“舉直錯諸枉，則民服；舉枉錯諸直，則民不服”，競爭性民主選舉把優(yōu)秀人才的選拔權(quán)交給人民，有助于優(yōu)秀人才的脫穎而出。

三是競爭性民主選舉拓寬了黨管干部原則的內(nèi)涵。在傳統(tǒng)觀念中，黨管干部意味著黨對干部任免權(quán)的壟斷，干部選拔由少數(shù)人說了算，這在實踐中助長了“買官賣官”等權(quán)力尋租現(xiàn)象的空間。競爭性民主選舉使干部選拔從少數(shù)人手里解放出來，經(jīng)過群眾的手把德才兼?zhèn)涞娜瞬胚x拔出來，符合黨對人才工作的要求，是對黨管干部原則內(nèi)涵的拓寬。

四是競爭性民主選舉也有助于社會的和諧與穩(wěn)定。特別是在基層，由于基層黨政干部在較長一段時間內(nèi)是由上級黨政部門指派，在群眾中缺乏公信力，一旦工作失誤傷害群眾利益，便可能產(chǎn)生嚴重的干群沖突，影響社會穩(wěn)定。競爭性民主選舉是破解這一難題的一劑良藥，它從根本上擺正了干群之間的關(guān)系，即使干部工作造成傷害群眾利益的負面影響，群眾可以在制度范圍內(nèi)自我糾正，不會造成社會亂象。因此，與少數(shù)人擔心的完全相反，民主是實現(xiàn)社會由“亂”而“治”的根本保證。

目前，競爭性民主選舉在我國基層民主中表現(xiàn)為大勢所趨?；鶎由鐣裰鞯暮诵?，村（居）委會直選主任和委員的工作已經(jīng)進行了20多年，現(xiàn)在主要應在提高選舉的質(zhì)量上求突破；黨內(nèi)基層民主的重要標志——“兩票制”選舉村黨支部的工作亦在部分地區(qū)試點，取得了較好的社會效果，現(xiàn)在應該進一步總結(jié)提升，使之制度化并逐步推廣。當前需要努力推動的是，競爭性民主選舉制度隨著基層民主空間的拓展需要逐步占領(lǐng)新的陣地，不斷拓寬實踐空間。

四、堅持和改善黨的領(lǐng)導

中國共產(chǎn)黨是中國的執(zhí)政黨，是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導核心。中國共產(chǎn)黨致力于中國的民主化事業(yè)，在中共十六大和十七大上分別提出了“黨內(nèi)民主是黨的生命”和“人民民主是社會主義的生命”的著名論斷。在中國，中國特色社會主義民主事業(yè)始終是在黨的領(lǐng)導之下進行的。

基層民主是黨內(nèi)民主和人民民主的重要組成部分，它的產(chǎn)生、發(fā)展得益于改革開放以來黨對基層民主認識的不斷深化。改革開放以來，中央和地方各級黨政部門先后出臺了一系列法律、法規(guī)、政策文件支持基層民主的發(fā)展，因此才有了以差額直選人大代表為顯著標志的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣（市、區(qū)）基層人大民主，才有了以村（居）委會直選為顯著標志的基層社會民主；才有了以“兩票制”選舉基層黨支部為顯著標志的黨內(nèi)基層民主的探索。黨的領(lǐng)導是基層民主事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵，任何幻想脫離黨的領(lǐng)導，另辟蹊徑“完全自主”地發(fā)展基層民主，是脫離中國實際的。在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下走增量式的基層民主發(fā)展道路，被實踐證明是行之有效的，它妥善處理了改革、發(fā)展和穩(wěn)定等三者之間的關(guān)系。

“為了堅持黨的領(lǐng)導，必須努力改善黨的領(lǐng)導”［7］268，鄧小平的這句至理名言也完全適用于黨的領(lǐng)導與基層民主的關(guān)系?；鶎用裰髟诮?jīng)歷了跨越式的大發(fā)展后，目前也出現(xiàn)了“選舉疲勞”等阻礙基層民主發(fā)展的現(xiàn)象，在基層民主發(fā)展的道路上，特別是在基層民主縱向拓展空間的過程中，以競爭性選舉為核心的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣（市、區(qū)）民主遭遇到新的瓶頸制約。這一瓶頸既不是公民意識，又不是一般的制度性匱乏，而是基層民主制度與黨的某些具體領(lǐng)導、組織、人事制度之間的沖突與矛盾，這一沖突與矛盾目前是以基層民主制度服從于黨的制度而解決的，而這樣的結(jié)果必然使基層民主失去生機與活力。

以黨的縣（市）級委員會為例，黨的縣（市）級委員會按照黨的組織法規(guī)定是一個縣（市）黨的權(quán)力機關(guān)，擁有本地區(qū)黨內(nèi)事務(wù)的決策權(quán)和人事權(quán)，書記、副書記、常務(wù)委員均由其選舉產(chǎn)生，任期5年。以江蘇省南通市原代管六縣（市、區(qū)）2011年6月底黨委集中換屆之后縣（市、區(qū)）委員會選出的縣（市、區(qū)）委常委變動為例（截止2012年7月25日），說明黨的縣（市）級委員會所處的尷尬位置。海安新一屆縣委常委11名，1名調(diào)離；啟東新一屆市委常委11名，2名調(diào)離；海門新一屆市委常委11名，2名調(diào)離；如東新一屆縣委常委11名，4名調(diào)離；通州新一屆區(qū)委常委11名，4名調(diào)離，其中黨政一把手均調(diào)離；而新一屆如皋市委11名常委中，有近半數(shù)的5名離開了現(xiàn)有工作崗位。在短短的一年時間內(nèi)（任期5年），各縣（市、區(qū)）黨委常委人員發(fā)生如此頻繁的變動，是由于在黨的縣（市）級委員會這一法定的權(quán)力機構(gòu)外，來自于上級組織人事部門的任命亦是目前事實上的合法權(quán)力來源。當兩大權(quán)力來源并行不悖時，沖突便內(nèi)在的產(chǎn)生了；而一方是事實上的權(quán)力來源時，另一方便虛化了。在這里，黨的基層委員會在某種程度上成為了聾子的耳朵——擺設(shè)。無論是在黨內(nèi)基層民主，還是社會基層民主、人大基層民主，這都是一個帶有普遍現(xiàn)象的問題，這就提出了改善黨的領(lǐng)導以利于發(fā)展基層民主的問題。

改善黨的領(lǐng)導以利于發(fā)展基層民主，要求以堅持人民主權(quán)原則為核心，不斷改善黨的領(lǐng)導、組織、人事制度，使黨的制度與發(fā)展基層民主相適應。從基層民主發(fā)展的現(xiàn)狀來看，唯有通過改革的繼續(xù)深化，基層民主才可能獲得可持續(xù)發(fā)展，不存在固現(xiàn)狀、求改革的可能性。因此，在這樣一個重要的歷史節(jié)點上，遲改革不如早改革，被動改革不如主動改革，改革只要符合黨的領(lǐng)導、人民當家作主與依法治國原則的有機統(tǒng)一，這樣的改革就應該大膽嘗試。

五、注重基層民主的細節(jié)

中國有句古語，細節(jié)決定成敗。這句話也完全適用于民主政治建設(shè)。民主不僅是由一系列相互銜接的制度構(gòu)成，從另一個視角言之，民主也是由一系列相互銜接的細節(jié)構(gòu)成。如果在民主生活中，我們不注重細節(jié)，甚至故意忽視細節(jié)，那么不僅降低了民主政治的質(zhì)量，更主要的是損害公民意識的養(yǎng)成。在我國基層民主中，由于諸多因素的影響，這一點尤為顯著。

基層民主政治有很多細節(jié)，值得我們注意。我們固然可以從民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等四個環(huán)節(jié)中分門別類地進行探討，不過這樣需要專門的一篇文章來探討。老百姓民主參與最主要的，同時也是今后影響最大的，正如上述，是民主選舉。民主選舉是群眾政治參與的最重要環(huán)節(jié)，因為它涉及到選擇什么樣的人代表自己進行統(tǒng)治。因此，這一環(huán)節(jié)的細節(jié)尤為重要。

1.候選人的提名環(huán)節(jié)。無論是基層人大代表選舉還是目前已經(jīng)運作了20多年的村（居）委會的直接選舉，都有提名環(huán)節(jié)。提名環(huán)節(jié)是委托者表達初步愿望的重要環(huán)節(jié)，正是如此，有些類型的選舉還對提名環(huán)節(jié)作了細致的劃分和提出了嚴格的要求。雖然制度上有相關(guān)規(guī)定，但是我們有些地區(qū)、有些部門在候選人的提名環(huán)節(jié)上顯得很不謹慎，三步并作兩步，兩步并作一步的現(xiàn)象比較嚴重，甚至把個人的提名權(quán)在無形中取消，成為實質(zhì)上的單位提名權(quán)。這種包辦行為有意無意地侵犯了公民的政治權(quán)利，妨礙了公民意識的養(yǎng)成。

2.候選人與選民的見面。這是候選人脫穎而出的環(huán)節(jié)，是選民綜合比較以確定由誰代表（統(tǒng)治）自己的環(huán)節(jié)，是整個競爭性選舉中最重要的環(huán)節(jié)。目前，候選人見面環(huán)節(jié)在不少地區(qū)基層人大代表差額選舉中僅僅是走過場性質(zhì)，沒有實質(zhì)性的候選人與選民溝通環(huán)節(jié)，有些地區(qū)干脆取消了這一環(huán)節(jié)。作為選舉最重要的環(huán)節(jié)，候選人與選民的見面，是對選民權(quán)利的最大尊重，而這一環(huán)節(jié)的缺失，是對選民權(quán)利的最大侵犯。

3.選舉投票時設(shè)有獨立寫票和秘密投票間。這不僅是一種人文關(guān)懷，也是憲法和法律賦予公民的一項基本權(quán)利。在基層民主選舉中，由于物質(zhì)條件，更是由于觀念的滯后，在經(jīng)濟落后的地區(qū)很難做到這一點。因此，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，合理設(shè)置現(xiàn)代化、人性化的選舉場地，亦是我們在細節(jié)上需要不斷提升的。

在一個公民意識比較薄弱的國家，民主細節(jié)的營造是喚醒、培養(yǎng)公民意識的必要前提。當前，基層民主細節(jié)流于形式甚至缺失不是個別的和偶然的，它在某種程度上反映了相關(guān)部門并沒有把基層民主建設(shè)看作是與經(jīng)濟建設(shè)一樣的大事，值得引起高度警惕。民主細節(jié)的形式化或喪失，只會導致形式主義的民主，使推動基層民主的努力付之東流。因此，加強基層民主細節(jié)的建設(shè)，各級領(lǐng)導者無論從戰(zhàn)略上還是戰(zhàn)術(shù)上都應該重視起來。

總而言之，基層民主的發(fā)展是一項復雜的系統(tǒng)工程，既要遵循民主政治發(fā)展的客觀規(guī)律，又要充分發(fā)揮人的主觀能動性；既要以經(jīng)濟發(fā)展為基礎(chǔ)，又要有政治上層建筑的支持；既要尊重人民群眾的主體地位，又要堅持黨的領(lǐng)導；既要有相匹配的文化氛圍，又要有科學的制度保障；既要超前謀劃，又要立足當前、腳踏實地。

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［3］邱石.解放文選（1978－1998）［M］.北京：經(jīng)濟日報出版社，1998.

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