北京市大興區(qū)人民檢察院課題組

(北京市大興區(qū)人民檢察院，北京102600)

近年來，各級檢察機關(guān)在強化訴訟監(jiān)督方面不斷取得成效，但是，不敢監(jiān)督、不善監(jiān)督、不忍監(jiān)督的情況一直未得到有效解決，監(jiān)督對象不愿意接受監(jiān)督甚至抵觸監(jiān)督的情況也比較普遍。究其緣由，訴訟監(jiān)督制度設(shè)計方面的不足是直接原因，但是未能擺脫傳統(tǒng)文化影響的訴訟監(jiān)督理念是內(nèi)在原因。為建立公正、高效、權(quán)威的訴訟監(jiān)督機制，有必要從傳統(tǒng)文化角度對我國訴訟監(jiān)督的現(xiàn)狀進(jìn)行審視。

一、從傳統(tǒng)文化角度審視訴訟監(jiān)督理念

訴訟監(jiān)督作為中國特色法律制度的一部分，其理念不可能脫離中國的社會環(huán)境而獨立存在。從傳統(tǒng)文化角度對我國訴訟監(jiān)督理念進(jìn)行審視，不僅有利于發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行訴訟監(jiān)督制度存在的問題，也有利于準(zhǔn)確把握解決問題的脈絡(luò)。

(一)不敢監(jiān)督

1.對于訴訟監(jiān)督的正當(dāng)性認(rèn)識不充分，監(jiān)督底氣不足。理論界關(guān)于取消、限制檢察訴訟監(jiān)督的觀點一直存在，這些理論或多或少對部分公安機關(guān)、人民法院產(chǎn)生了影響，使得他們對訴訟監(jiān)督帶有不合理的偏見。有部分公安人員提出檢察機關(guān)監(jiān)督是“事多”，部分法院人員甚至提出“檢察機關(guān)不應(yīng)有訴訟監(jiān)督權(quán)”，可見部分公安人員、法院人員認(rèn)為訴訟監(jiān)督并不具有正當(dāng)性?！懊皂槨笔侵袊鴤鹘y(tǒng)的思想，部分檢察人員對訴訟監(jiān)督正當(dāng)性認(rèn)識不充分，加上訴訟監(jiān)督易受抵觸的外部環(huán)境，因此未開展訴訟監(jiān)督之前，心理上的膽怯先占了上風(fēng)，積極性受到了影響，最終放棄了訴訟監(jiān)督的念頭。

2.重協(xié)調(diào)配合怕監(jiān)督制約，源自“與人方便，自己方便”的思想。公檢法三機關(guān)之間存在著相互制約的關(guān)系。以公安機關(guān)為例，檢察機關(guān)有權(quán)對公安機關(guān)的偵查活動進(jìn)行監(jiān)督，但是偵查工作基本上還是由公安機關(guān)來完成的，檢察機關(guān)的案件能不能順利起訴，很大程度上需要依靠公安機關(guān)的偵查活動，這一點在檢察機關(guān)已經(jīng)批準(zhǔn)逮捕的案件中表現(xiàn)得尤為明顯。以人民法院為例，雖然人民法院只能在檢察機關(guān)起訴書指控的范圍內(nèi)審判，但可以對指控事實、案件定性予以改變，這都是檢察機關(guān)的考核扣分項，導(dǎo)致檢察機關(guān)在監(jiān)督時不得不掂量監(jiān)督的后果。在中國傳統(tǒng)文化中，一直有“與人方便，自己方便”的說法，這一想法得到了檢察機關(guān)案件承辦人的認(rèn)同，他們認(rèn)為，自己在日后的工作中需要與公安、法院工作配合的地方很多，如果因為訴訟監(jiān)督的“軟任務(wù)”而使關(guān)系惡化，對其后續(xù)工作開展不利。如果在遇到糾正違法事項時給公安人員、法院人員一次機會，可能有利于工作開展。

(二)不忍監(jiān)督

由于目前檢察機關(guān)訴訟監(jiān)督多以事后糾正違法的形式出現(xiàn)，檢察機關(guān)的訴訟監(jiān)督是績效考核加分項，但恰恰是公安機關(guān)、人民法院的考核減分項，部分糾正違法事項可能成為被監(jiān)督的案件承辦人遭受處分的依據(jù)。同樣是接受考核的單位，檢察機關(guān)容易產(chǎn)生“己所不欲，勿施與人”的想法，一旦想到訴訟監(jiān)督行為將會給被監(jiān)督單位帶來績效考核不利的后果，就不自覺地放松了對被監(jiān)督者某些違法行為的監(jiān)督。另外，在中國這個熟人社會里，檢察人員在面對平時配合關(guān)系順暢，或者私人感情較好的公安人員、審判人員時，往往覺得于心不忍，最終選擇了視而不見或降格監(jiān)督的方式。在本課題的問卷調(diào)查中，有43.3%的公安、法院人員、81.7%的檢察人員認(rèn)為“已所不欲、勿施于人”，“家國同構(gòu)”的傳統(tǒng)文化因素影響了訴訟監(jiān)督活動的開展，此數(shù)據(jù)在一定程度上反映了檢察機關(guān)不忍監(jiān)督的現(xiàn)代。

(三)糾錯型監(jiān)督多，防錯型監(jiān)督少

部分檢察機關(guān)和檢察人員的訴訟監(jiān)督理念比較落后，認(rèn)為訴訟監(jiān)督主要就是對個案的事后糾錯型監(jiān)督，由于事后糾錯型監(jiān)督使監(jiān)督者與被監(jiān)督者處于“對錯博弈”的立場，使得被監(jiān)督者不愿接受監(jiān)督甚至抵觸監(jiān)督，監(jiān)督成本高而監(jiān)督實效差。和為貴的思想決定了在中國社會中并不提倡部門及個人之間的矛盾沖突，而糾錯型監(jiān)督所帶來的對被監(jiān)督者的否定性評價，可能導(dǎo)致公檢法的順暢配合關(guān)系受到影響，使得檢察機關(guān)開展訴訟監(jiān)督時不得不慎之又慎，導(dǎo)致開展訴訟監(jiān)督的原動力不足。另外，刑事訴訟法大部分條文規(guī)定的是“發(fā)現(xiàn)有違法活動”之后“予以糾正”的監(jiān)督模式，墨守成規(guī)的思維定式，導(dǎo)致檢察機關(guān)對法律沒有明文規(guī)定的監(jiān)督方法不敢推進(jìn)。

二、從傳統(tǒng)文化角度審視訴訟監(jiān)督運行機制

目前的訴訟監(jiān)督運行機制更多是圍繞事后糾錯型監(jiān)督建立的，訴訟監(jiān)督機制的不完善，使得傳統(tǒng)文化中的消極因素有了發(fā)揮作用的空間，導(dǎo)致訴訟監(jiān)督效果不佳。

(一)訴訟監(jiān)督的專門性不足

訴訟監(jiān)督當(dāng)前面臨的重大問題就是專門化不足，沒有形成完整、延續(xù)的訴訟監(jiān)督權(quán)。在絕大多數(shù)檢察機關(guān)，訴訟監(jiān)督并沒有專門的內(nèi)部機構(gòu)來落實，甚至沒有專門人員來負(fù)責(zé)。長期以來，檢察機關(guān)內(nèi)部對刑事訴訟內(nèi)部監(jiān)督的職權(quán)分配處于較分散狀態(tài)，導(dǎo)致操作層面被淡化。在一定程度上，專門化不足恰恰是導(dǎo)致訴訟監(jiān)督職能不能有效發(fā)揮的重要原因。

1.機構(gòu)專門化從總體上來看尚未實現(xiàn)。目前，訴訟監(jiān)督機構(gòu)專門化的總體現(xiàn)狀是“半專門化的傾斜結(jié)構(gòu)”。監(jiān)所檢察、民事行政檢察屬于純粹的訴訟監(jiān)督職能，基本實現(xiàn)了專門化。然而，偵查活動監(jiān)督、審判活動監(jiān)督由于與審查批準(zhǔn)逮捕職能、公訴職能混為一體，訴訟監(jiān)督專門化甚至還未開始。

2.人員的專門化尚未完全實現(xiàn)。就偵查監(jiān)督部門而言，承辦人的主要精力放在審查批準(zhǔn)逮捕案件上，長期處于高強度工作狀態(tài)，實在難以主動開展立案監(jiān)督和偵查監(jiān)督工作。就公訴部門人員而言，在現(xiàn)有的機制下，又辦案又監(jiān)督，工作壓力很大。部分偵查監(jiān)督、公訴部門人員“不求有功，但求無過”、“多一事不如少一事”的想法占據(jù)上風(fēng)，不愿監(jiān)督，對于訴訟活動中出現(xiàn)的違規(guī)甚至違法問題怠于監(jiān)督。

檢察機關(guān)的訴訟流程也受到公安機關(guān)、人民法院的制約。如果監(jiān)督力度很大，可能導(dǎo)致公安機關(guān)在后續(xù)案件中針對已被批捕犯罪嫌疑人補充偵查的工作懈怠，致使公訴部門承辦人處于“訴了怕判不了，不訴怕本院偵監(jiān)部門考核”的為難境地。對于人民法院的訴訟監(jiān)督則是更難開展，如果法官因為被監(jiān)督的前因而改變后續(xù)案件的指控，將是公訴人不愿意看到的事。在監(jiān)督的外部環(huán)境不夠理想的情況下，部分承辦人重考核指標(biāo)的思想占據(jù)上風(fēng)，最終不敢進(jìn)行監(jiān)督。另外，由于目前的訴訟監(jiān)督線索均由承辦人發(fā)現(xiàn)、匯報及跟蹤，承辦人的個人能力成為法律監(jiān)督效果的重要因素，存在著部分個人監(jiān)督能力不均的情況。

(二)事后糾錯型監(jiān)督多，事前、事中預(yù)防型監(jiān)督少

1.事后糾錯型監(jiān)督多。事后糾錯型監(jiān)督具有滯后性，無法及時制止違法行為，往往只能在發(fā)生危害后果時起到責(zé)任人認(rèn)定的作用，由于錯誤已經(jīng)造成，被監(jiān)督的案件往往面臨案件處理程序或結(jié)果遭到否定性評價的后果，被監(jiān)督的辦案人員績效考核也受到影響。從目前情況看，檢察機關(guān)的訴訟監(jiān)督加分項基本都是公安機關(guān)、人民法院、刑罰執(zhí)行機關(guān)的考核減分項，在開展訴訟監(jiān)督時有一種“將快樂建立在別人的痛苦之上”的內(nèi)疚感，不自覺地放松了對被監(jiān)督者某些違法行為的訴訟監(jiān)督。

2.事前、事中預(yù)防型監(jiān)督少。事前、事中預(yù)防型監(jiān)督少的原因是多方面的:第一，訴訟監(jiān)督的線索來源渠道不暢通。由于缺乏必要的線索渠道，檢察機關(guān)的訴訟監(jiān)督工作還處于被動監(jiān)督和小范圍監(jiān)督的層面上。一方面，檢察機關(guān)主動發(fā)現(xiàn)有關(guān)部門執(zhí)法情況的渠道不暢通，例如:就立案監(jiān)督而言，檢察機關(guān)并不掌握轄區(qū)內(nèi)的刑事案件發(fā)案、立案、破案情況，對于公安機關(guān)的立案活動難以監(jiān)督。就北京市的情況而言，雖然有順義、昌平、大興三個區(qū)院與公安、工商、稅務(wù)、煙草等行政執(zhí)法機關(guān)建立了行刑銜接信息共享平臺，對于掌握行政機關(guān)的執(zhí)法信息有了很大突破，但對于相當(dāng)數(shù)量的檢察機關(guān)來說，線索來源問題仍是立案監(jiān)督的難點之一。另一方面，案件當(dāng)事人或社會公眾知曉的信息轉(zhuǎn)化為訴訟監(jiān)督線索的情況較少。第二，事前、事中監(jiān)督程序不明確?！缎淌略V訟法》規(guī)定的監(jiān)督手段主要是事后監(jiān)督，檢察機關(guān)如何參與到事前、事中的程序性規(guī)定不足。法律規(guī)定的不明確導(dǎo)致檢察機關(guān)被“不在其位，不謀其政”的傳統(tǒng)思想約束，不愿貿(mào)然介入到偵查、審判、刑罰執(zhí)行活動中。

(三)個案監(jiān)督多，綜合監(jiān)督少

檢察機關(guān)的訴訟監(jiān)督大多數(shù)還是停留在個案監(jiān)督的層面上，綜合監(jiān)督還是一項處于發(fā)展中的訴訟監(jiān)督方式。通過個案監(jiān)督維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，維護(hù)案件程序和實體的公正，是檢察機關(guān)開展訴訟監(jiān)督的基本形式。個案監(jiān)督具有針對性強、時效性強、監(jiān)督效果易考量的優(yōu)勢，有利于個案中具體問題的解決。但是，個案監(jiān)督又存在局限性，具有“雙不足”的特點:一是不足以引起其他案件承辦人的重視。個案監(jiān)督的對象是具體的案件和具體的承辦人，其他承辦人不一定知曉訴訟監(jiān)督的內(nèi)容，即使知道，也可能產(chǎn)生“各人自掃門前雪，莫管他人瓦上霜”的想法，對于被監(jiān)督的承辦人是因何被監(jiān)督，如何去改進(jìn)的問題并不是很關(guān)心。二是不足以引起辦案單位的注意。個案的監(jiān)督可能會使辦案單位對個案和辦案的承辦人引起注意，但也有可能使辦案單位產(chǎn)生錯覺，認(rèn)為辦案中的違法行為是由于辦案人員個人業(yè)務(wù)素養(yǎng)、個人職業(yè)道德引起的，并不是普遍存在的現(xiàn)象。

另外，個案監(jiān)督是對訴訟活動中違法行為的糾正，“就事論事”使得訴訟監(jiān)督最終變成監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間的“對決”及“對錯博弈”，而重復(fù)性的個案監(jiān)督容易引起監(jiān)督者與被監(jiān)督者關(guān)系緊張，被監(jiān)督者會認(rèn)為訴訟監(jiān)督是“拆臺”，對監(jiān)督事項具有較強的抵觸情緒，這種抵觸情緒會影響訴訟監(jiān)督的效果。另外，個案監(jiān)督導(dǎo)致監(jiān)督者與被監(jiān)督者處于對立的地位，在此種情況下檢察人員被“和為貴”、“顧臉面”的思想主導(dǎo)，增加了開展訴訟監(jiān)督活動的顧慮，影響了開展訴訟監(jiān)督活動的積極性。

自2008年北京市人民檢察院慕平檢察長在北京市第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議上提出綜合監(jiān)督的概念以來，北京市檢察機關(guān)開展綜合監(jiān)督的力度不斷加大，但仍存在下列不足:一是從數(shù)量上看，綜合監(jiān)督遠(yuǎn)少于個案監(jiān)督;二是從監(jiān)督意識看，部分檢察人員尚未擺脫傳統(tǒng)訴訟監(jiān)督理念的影響，未樹立起綜合監(jiān)督的意識;三是從監(jiān)督范圍來看，尚未全方位涵蓋檢察機關(guān)的主要監(jiān)督工作點。

(四)監(jiān)督的強制力不足——柔性監(jiān)督多，剛性監(jiān)督少

目前訴訟監(jiān)督的權(quán)威性還沒有達(dá)到讓公安機關(guān)、人民法院等機關(guān)從內(nèi)心深處接受、信服的程度，很多人還是將檢察機關(guān)的監(jiān)督行為歸結(jié)于“找茬”、“多事”，從訴訟監(jiān)督的強制性來看，訴訟監(jiān)督的建議性、引導(dǎo)性色彩較濃，監(jiān)督結(jié)果往往依賴于“被監(jiān)督者的自覺性”以及雙方積累的工作關(guān)系。由于缺乏實質(zhì)性制裁的結(jié)果，被監(jiān)督者往往在默認(rèn)監(jiān)督的前提下不接受監(jiān)督，在實踐中往往會出現(xiàn)檢察機關(guān)在作出訴訟監(jiān)督?jīng)Q定后偵查機關(guān)、審判機關(guān)、刑罰執(zhí)行機關(guān)仍然違法辦案的情形。例如:《刑事訴訟法》第一百六十九條規(guī)定了檢察機關(guān)對刑事審判實行法律監(jiān)督，但是對于檢察機關(guān)如何發(fā)現(xiàn)審判機關(guān)訴訟違法行為、怎樣糾正、審判機關(guān)拒絕糾正的法律后果等均沒有規(guī)定，導(dǎo)致刑事審判訴訟監(jiān)督強制力不足。刑事訴訟中的糾正違法具體措施按照強制力由弱到強分別是口頭檢察建議、書面檢察建議以及書面糾正違法通知書三種形式，但即使是最嚴(yán)厲的糾正違法通知書，也存在被監(jiān)督者不予回復(fù)的情況。根據(jù)北京市檢察機關(guān)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2011年全市檢察機關(guān)針對偵查取證活動和辦案程序違法提出書面糾正意見215份，公安機關(guān)糾正率為75.8%。針對刑事審判活動中的違法行為提出書面糾正意見17份，其中13份已經(jīng)得到整改反饋。

(五)訴訟監(jiān)督考核體系不完善

目前績效考核體系中關(guān)于訴訟監(jiān)督的考核指標(biāo)設(shè)置不盡科學(xué)、合理，對于訴訟監(jiān)督的工作導(dǎo)向不夠明顯，主要表現(xiàn)在兩個方面:一是訴訟監(jiān)督的指標(biāo)主要集中在加分項上，對于檢察機關(guān)怠于行使訴訟監(jiān)督職能的，缺乏考核上的減分處罰;二是訴訟監(jiān)督的指標(biāo)仍以案件為主要依托，存在重數(shù)量輕質(zhì)量的現(xiàn)象。

［1］何勤華，陳靈海.法律、社會與思想對傳統(tǒng)法律文化背景的考察［M］.北京:法律出版社，2009.

［2］劉澤鋼，李 凱，張 帆.刑事訴訟監(jiān)督工作機制研究［A］.慕 平.檢察工作機制與實務(wù)問題研究［C］.北京:法律出版社，2008.