尹珊珊

（吉首大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院 湖南·吉首 416000）

一、 公立高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)去行政化改革的阻力

（一）傳統(tǒng)“官本位”行政文化

中國傳統(tǒng)行政文化通過對(duì)行政人員思想意識(shí)的自覺或不自覺的作用而影響著行政實(shí)踐。 傳統(tǒng)行政文化具有等級(jí)觀念強(qiáng)、 官僚主義盛行、 人情主義明顯、集權(quán)思想嚴(yán)重等特征。[1]傳統(tǒng)行政文化基本理念與價(jià)值觀為“官本位”，即以“官”的意志為轉(zhuǎn)移的利益特權(quán)、“唯上是從”的制度安排、以“官”為本的價(jià)值取向、 以是否為官和官職大小評(píng)價(jià)社會(huì)地位的衡量標(biāo)準(zhǔn)。[2]“學(xué)而優(yōu)則仕”，“萬般皆下品，唯有讀書高”,正是“官本位”價(jià)值觀的形象體現(xiàn)。 “官本位”文化是高校管理體制行政化形成的傳統(tǒng)文化基礎(chǔ)， 其基本觀念固化為公立高校等組織的潛價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)， 使得高校及高校管理者以得到“一官半職”為重要人生目標(biāo)。造成我國公立高?！肮賵龌薄ⅰ把瞄T化”問題的重要原因正是以傳統(tǒng)“官本位”為基本價(jià)值取向的傳統(tǒng)行政文化。 破除“官本位”行政文化的阻礙，是公立高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)去行政化改革需要解決的基本問題。

（二）行政化管理體制

新中國成立以來， 我國高等教育管理體制經(jīng)歷了高度集權(quán)到逐步放松， 高校辦學(xué)權(quán)力不斷擴(kuò)大的發(fā)展變遷過程。但是，我國公立高校辦學(xué)自主權(quán)依然難以保障，其仍要受到政府的嚴(yán)格控制，高等教育管理體制的行政化程度很高。特別是公立高校，大部分的辦學(xué)權(quán)力仍控制在政府手中。 而政府對(duì)高校的行政化管理也必然要求高校按照行政機(jī)關(guān)運(yùn)行模式進(jìn)行內(nèi)部管理， 以保障政府辦學(xué)決策及指令的有效執(zhí)行。[3]行政化管理體制不僅有利于政府控制高校，也為權(quán)力行使者尋租提供了制度上的便利。 公立高校去行政化改革必然破除行政化管理體制對(duì)其發(fā)展的束縛，保障其獨(dú)立辦學(xué)主體地位，必然遭遇行政化管理體制及其維護(hù)者的阻礙。

（三）內(nèi)部行政化管理慣性

長期以來， 公立高校內(nèi)部管理習(xí)慣于嚴(yán)格控制的行政化管理模式。 在該模式下，公立高校內(nèi)部管理者只要按照教育行政部門的安排部署教育教學(xué)的基本問題， 往往不需要花費(fèi)多少精力去改革與創(chuàng)新管理機(jī)制；而且，在行政化內(nèi)部管理體制下，大學(xué)組織有利于執(zhí)行上一級(jí)組織的決策， 也有利于對(duì)大學(xué)的內(nèi)部組織實(shí)施調(diào)控， 有利于組織內(nèi)外資源的集中以發(fā)展新中國薄弱的高等教育體系。[4]我國大部分公立高校內(nèi)部管理已經(jīng)鎖定在行政化管理慣性中， 對(duì)非行政化治理模式有著內(nèi)在的抵制傾向。 去行政化改革就必須首先打破內(nèi)部行政化管理慣性， 保護(hù)公立高校獨(dú)立法人地位，擴(kuò)大高校等辦學(xué)自主權(quán)，突顯學(xué)術(shù)權(quán)力主導(dǎo)地位，強(qiáng)化行政權(quán)力的服務(wù)與執(zhí)行功能，這對(duì)大部分公立高校及內(nèi)部管理者來說有些不適應(yīng)。 這也是我國高等教育管理體制改革中出現(xiàn)“一放就亂、一收就死”悖論的重要原因之一。

（四）既得利益集團(tuán)

在行政化模式下，遵循“誰官大誰說了算”的行政規(guī)則， 客觀上剝奪了學(xué)術(shù)精英們應(yīng)有的話語權(quán)和決策權(quán)，淡化了高校民主、自由的學(xué)風(fēng)，使得多數(shù)教師不是圍著“學(xué)術(shù)”轉(zhuǎn)，而是圍著“權(quán)力”轉(zhuǎn)。[5]行政化異化了高校的功能和影響人才培養(yǎng)質(zhì)量， 推進(jìn)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)等去行政化改革勢在必行。 但是長期以來，校長—處長—院長所形成的龐大的權(quán)力鏈條， 已經(jīng)成為主宰高校發(fā)展方向的強(qiáng)勢力量， 它們不僅壟斷了幾乎所有的行政權(quán)力， 而且通過對(duì)學(xué)術(shù)資源和文化資本的操控獲得了大量的學(xué)術(shù)權(quán)力。 這些在高校的行政化過程中獲得巨大利益的群體， 必然要保護(hù)他們的既得利益， 或明或暗去阻礙高校的去行政化改革。[6]同時(shí)，教育行政管理者也不斷地從管制高校中獲得權(quán)力的“租金”，形成了較為強(qiáng)大的既得利益集團(tuán)。 公立高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)去行政化改革必然要求按照公平、民主理念充分配置利益關(guān)系，毫無疑問會(huì)影響到既得利益集團(tuán)的利益， 也就必然會(huì)遭到其或明或暗的阻擾。

二、 公立高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)去行政化改革的動(dòng)力

（一）公共治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型

隨著我國加入WTO 及市場化改革深入，公共治理模式逐步向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型， 建立服務(wù)型政府已經(jīng)成為我國行政管理體制改革的基本目標(biāo)。 服務(wù)型政府是一種至今最為成熟的建立在成熟的市場經(jīng)濟(jì)和成熟的公民社會(huì)基礎(chǔ)上的，它的主要理論基礎(chǔ)是20 世紀(jì)70 年代末的新公共管理理論，其吸收了公共選擇理論和委托—代理理論的合理內(nèi)涵。[7]服務(wù)型政府突出了服務(wù)理念、 責(zé)任理念在公共管理中的指導(dǎo)興作用。 雖然，我國政府對(duì)高?？刂迫稳缓軓?qiáng)大，高等教育教育體制的計(jì)劃色彩還比較濃厚。 但從建設(shè)服務(wù)型政府和政治民主化改革發(fā)展趨勢， 政府放松對(duì)高等院校管理與控制， 增強(qiáng)其辦學(xué)自主權(quán)是時(shí)代發(fā)展的必然要求。 公共治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，為高校去行政化改革奠定了宏觀背景和提供了很好的契機(jī)， 也為公立高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)提供了持續(xù)性動(dòng)力。

（二）教育管理體制去行政化戰(zhàn)略

我國黨與政府已認(rèn)識(shí)到行政化管理體制對(duì)高等教育健康發(fā)展的危害， 積極采取措施促進(jìn)去行政化改革。 溫家寶總理在2010 年1 月26 日聽取教育、科技、衛(wèi)生等領(lǐng)域?qū)＜覍?duì)《政府工作報(bào)告》意見時(shí)就大學(xué)辦學(xué)存在問題指出：一所好的大學(xué)，在于有自己獨(dú)特的靈魂，這就是獨(dú)立的思考、自由的表達(dá)，千人一面、千篇一律，不可能出世界一流大學(xué)，大學(xué)必須有辦學(xué)自主權(quán)。[8]《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》(2010-2020 年)提出了“探索建立符合學(xué)校特點(diǎn)的管理體制和配套政策，克服行政化傾向，取消實(shí)際存在的行政級(jí)別和行政化管理模式” 的教育管理體制改革目標(biāo)。 我國已經(jīng)在一些公立高校部署內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)去行政化改革試點(diǎn)活動(dòng)， 積累了一些寶貴的經(jīng)驗(yàn)。 國家推進(jìn)教育管理體制去行政化改革的戰(zhàn)略及試點(diǎn)活動(dòng)， 為公立高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)去行政化改革指明了方向和奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)， 是去行政化改革的直接動(dòng)力。

（三）廣大師生去行政化變革要求

行政化管理模式扭曲了高等學(xué)校價(jià)值評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)術(shù)研究功利化、急躁化和簡單化凸顯，不僅能能為學(xué)生樹立榜樣，而且也潛移默化影響學(xué)生成長，有礙于學(xué)生良好人文素質(zhì)和科學(xué)研究品格的養(yǎng)成。[9]內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)行政化是影響公立高?？茖W(xué)研究創(chuàng)新和人才培養(yǎng)質(zhì)量提高的重要因素。 在行政化的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中， 教師參與學(xué)校管理權(quán)限與途徑的十分有限，學(xué)生參與管理權(quán)力完全被忽視，習(xí)慣性地聽從命令，更主要的是其創(chuàng)造力被扼殺，這也是當(dāng)前高校畢業(yè)生質(zhì)量下降的一個(gè)重要原因。[10]行政化也是公立高校內(nèi)部利益分配不公，學(xué)術(shù)自由難以保障，師生民主管理權(quán)力難以實(shí)現(xiàn)的重要原因。 廣大師生對(duì)公立高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)行政化的危害具有深刻認(rèn)識(shí)和強(qiáng)烈反感。 破除內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的行政化，建立科學(xué)、民主的治理結(jié)構(gòu)，是公立高校廣大師生的共同訴求。 這是公立高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)去行政化改革的主要?jiǎng)恿Α?/p>

三、 公立高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)去行政化的基本路徑

（一）重塑大學(xué)精神

大學(xué)精神是大學(xué)自身存在和發(fā)展中形成的具有獨(dú)特氣質(zhì)的精神形式的文明成果， 其本質(zhì)特征可概括為創(chuàng)造精神、批判精神和社會(huì)關(guān)懷精神。[11]在“官本位”傳統(tǒng)及政府的嚴(yán)格控制下，我國公立高校等逐步失去了獨(dú)立與自由的大學(xué)精神， 自覺與不自覺地向行政機(jī)構(gòu)靠攏，教育教學(xué)功能發(fā)生了變異，逐漸迷失了發(fā)展方向。 重塑大學(xué)精神是公立高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)去行政化的基礎(chǔ)， 也是自覺抵制外界不合理干預(yù)的精神“武器”。 大學(xué)追求崇高的學(xué)術(shù)理想，大學(xué)以高尚精神之培植為己任, 大學(xué)的靈魂是學(xué)術(shù)伴隨的精神，學(xué)術(shù)自由是大學(xué)永恒的精神訴求。[12]我國公立高校強(qiáng)化主體意識(shí)，重塑批判、自由、獨(dú)立精神，構(gòu)建有利于彰顯師生主體地位的治理結(jié)構(gòu)。 大學(xué)精神的重塑，一方面需要政府轉(zhuǎn)變大學(xué)管理理念，尊重和保護(hù)公立高校自主與自治。 另一方，需要公立高校反思政府與學(xué)校關(guān)系及辦學(xué)定位，強(qiáng)化獨(dú)立與批判意識(shí)，積極弘揚(yáng)科學(xué)、民主精神，為內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)去行政改革奠定精神基礎(chǔ)。

（二）改革行政化管理模式

政府對(duì)公立高校的嚴(yán)格控制是其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)行政化的關(guān)鍵所在， 改革行政化管理模式是公立高校內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)去行政化的基礎(chǔ)。 雖然高校自治或者高校辦學(xué)自主權(quán)在理論上和規(guī)范性法律文件中都予以強(qiáng)調(diào)和突顯,但這種高校自治仍然處于嚴(yán)格的行政規(guī)制之下。[13]為此，首先，我國政府應(yīng)摒棄與時(shí)代發(fā)展不相符合的管制理念，樹立服務(wù)與有限干預(yù)的基本理念，淡化高等教育的政治功能和工具性價(jià)值。其次，明確高校與政府在辦學(xué)中的權(quán)能分工，淡化政府對(duì)公立高校辦學(xué)的直接干預(yù)，強(qiáng)化宏觀調(diào)控功能，保護(hù)和擴(kuò)大公立高校辦學(xué)自主權(quán)。 其次，應(yīng)取消公立高校及其管理人員的行政級(jí)別，破除公立高校身份差異，建立與完善撥款、評(píng)價(jià)、教師聘任和行政人員職員化等配套機(jī)制，為其獨(dú)立和非行政發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

（三）改革內(nèi)部權(quán)力配置機(jī)制

公立高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)行政化形成的重要原因之一在于內(nèi)部權(quán)力配置機(jī)制失衡，導(dǎo)致行政權(quán)力、政治權(quán)力難以有效制約，學(xué)術(shù)權(quán)力、師生民主權(quán)力難以獨(dú)立運(yùn)行。 改革公立高校內(nèi)部權(quán)力配置機(jī)制是推進(jìn)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)去行政化改革的基本路徑之一。 為此，我國首先應(yīng)確立突顯公立高校學(xué)術(shù)權(quán)力主導(dǎo)作用，建立權(quán)力制約與有效協(xié)作的內(nèi)部權(quán)力配置原則，合理配置公立高校政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力及師生民主管理權(quán)力。 將政治權(quán)力定位為負(fù)責(zé)公立高校的思想政治工作及監(jiān)督工作； 行政權(quán)力負(fù)責(zé)公立高校日常性的行政事務(wù)及師生代表會(huì)和學(xué)術(shù)委員會(huì)決策的執(zhí)行工作；學(xué)術(shù)權(quán)力定位負(fù)責(zé)公立高校諸如科研、學(xué)科、教育教學(xué)等專業(yè)問題的決策；師生民主代表會(huì)負(fù)責(zé)關(guān)系學(xué)校發(fā)展的重大事項(xiàng)及師生員工切身利益事項(xiàng)的決策權(quán)。 其次，建立上述權(quán)力行使者相互分離與相對(duì)獨(dú)立保障機(jī)制，以避免上述權(quán)力行使者因身份重合導(dǎo)致權(quán)力功能異化和機(jī)制失靈。 最后，健全權(quán)力監(jiān)督機(jī)制與責(zé)任機(jī)制，實(shí)現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任、職權(quán)與職責(zé)的合理配置，強(qiáng)化權(quán)力的監(jiān)督與責(zé)任，促使其正當(dāng)與合法行使。

（四）健全民主管理機(jī)制

健全公民主管理機(jī)制是突顯公立高校學(xué)術(shù)組織本質(zhì)和師生主體地位的基礎(chǔ)，也是制約行政權(quán)力和推進(jìn)去行政化改革的有效路徑。為此，首先，我國應(yīng)加強(qiáng)公立高校教師代表大會(huì)和學(xué)生代表大會(huì)職能機(jī)制建設(shè)，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上擴(kuò)大師生代表大會(huì)職能范圍，賦予其對(duì)公立高校重大實(shí)務(wù)的決策權(quán)及參與學(xué)校日常管理的權(quán)力。 其次，健全公立高校民主管理保障機(jī)制建設(shè)。 強(qiáng)化工會(huì)的教代會(huì)組織與領(lǐng)導(dǎo)功能，建立學(xué)生代表會(huì)日常工作機(jī)制； 健全師生代表會(huì)的物質(zhì)保障，保持公立學(xué)校工會(huì)及學(xué)代會(huì)的獨(dú)立性。 最后，構(gòu)建公立高校民主管理權(quán)救濟(jì)機(jī)制。建立師生民主管理權(quán)的申訴、仲裁及訴訟機(jī)制，以暢通師生民主管理權(quán)的救濟(jì)，保障其民主管理合法權(quán)益。

（五）完善高等教育法律制度

法律具有政策難以可比的穩(wěn)定性、規(guī)范性和強(qiáng)制性等優(yōu)勢，無疑應(yīng)該是公立高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)去行政化改革的基本保障。 同時(shí)，公立高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)去行政化也需要法律作為其正當(dāng)性基礎(chǔ)。高等教育法律制度是推進(jìn)公立高校去行政化的基本法律保障。從去行政化改革與建立現(xiàn)代大學(xué)制度來看，我國《高等教育法》在立法理念、權(quán)力配置及法律責(zé)任等制度設(shè)計(jì)等方面還存在一些問題，從而難以為公立高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)去行政化改革提供基本的法律支持。 因此，完善我國《高等教育法》成為推進(jìn)公立高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)去行政化的重要條件。 首先，我國《高等教育法》應(yīng)修正原來的工具性價(jià)值取向，確立權(quán)力法治和共同治理的基本理念，為內(nèi)部權(quán)力配置和運(yùn)行改革提供基本指引。 其次，依據(jù)縮減和規(guī)范政府干預(yù)權(quán)及權(quán)力法治原則，重新劃分政府與高校在辦學(xué)上的權(quán)力，強(qiáng)化政府干預(yù)辦學(xué)的法律責(zé)任。 其次，改變失衡的高校內(nèi)部權(quán)力配置法律機(jī)制，弱化政治權(quán)力、行政權(quán)力的職權(quán)和強(qiáng)化其法律責(zé)任，擴(kuò)大和規(guī)范學(xué)術(shù)權(quán)力職權(quán)，強(qiáng)化師生民主管理權(quán)力的法律救濟(jì)。 最后，完善公立高校內(nèi)部管理權(quán)力的司法審查機(jī)制， 以優(yōu)化師生權(quán)利保護(hù)，促進(jìn)權(quán)力法治化行使。

[1]鄭宇濤，薛曉東.理論現(xiàn)實(shí)文化：高校去行政化路徑研究[M].電子科技大學(xué)出版社，2012.72.

[2] 官本位http：//baike.baidu.com/view/315100.htm，訪問日期2013-5-24.

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[9]譚正航.以高等教育法的完善促進(jìn)高校去行政化改革[J].高教發(fā)展與評(píng)估，2010（5）：45.

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