呂青

（江南大學，江蘇無錫 214122）

城市化是一個國家在經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的推動下產(chǎn)生的經(jīng)濟社會變遷過程，是引起國家發(fā)展模式與發(fā)展狀態(tài)不斷變化的重要動力，是一國現(xiàn)代化水平的重要標志。在城市化的過程中，農(nóng)村勞動人口向城市轉(zhuǎn)移是必然趨勢。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實現(xiàn)從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來，在城市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，轉(zhuǎn)變職業(yè)，進而學習獲得市民的基本資格，在城市逐漸沉淀，實現(xiàn)其市民化并與城市市民逐步融合的過程，即市民化過程。[1]

雖然農(nóng)村勞動人口向城市轉(zhuǎn)移是所有國家在城市化過程中出現(xiàn)的必然現(xiàn)象，但是，發(fā)達國家農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的非農(nóng)化是與市民化同步完成的，而我國卻與此不同。由于我國勞動力在實現(xiàn)職業(yè)非農(nóng)轉(zhuǎn)移的同時沒有完成身份的市民化轉(zhuǎn)換，兩個過程是分開來進行的，這就形成了特有的“農(nóng)民工”現(xiàn)象和“失地農(nóng)民”現(xiàn)象，即大多數(shù)農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移到城市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，但他們并沒有實現(xiàn)向市民身份的轉(zhuǎn)換，進而出現(xiàn)生活和思想理念的城市化，“農(nóng)民工”從事工業(yè)生產(chǎn)但身份仍然是農(nóng)民，他們已基本不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)但擁有承包的土地，居住在城市但沒有完全融入城市。失去土地的農(nóng)民雖然在戶籍上已成為市民，但其工作和社會保障沒有同時獲得，他們的市民身份的轉(zhuǎn)變與社會地位的提升和社會角色的轉(zhuǎn)型不同步。由此形成的社會問題是：在農(nóng)村，農(nóng)地拋荒與農(nóng)地經(jīng)營碎片化；在城市，農(nóng)民工的生活邊緣化，經(jīng)濟活動受到限制，人身權(quán)利得不到保障，公共服務無法享受等。失地農(nóng)民在實現(xiàn)職業(yè)身份的轉(zhuǎn)變（非農(nóng)化）和居住空間的轉(zhuǎn)移（城市化）的同時，并沒有實現(xiàn)農(nóng)民社會角色、文化屬性及社會關(guān)系的重構(gòu)。[2]

如何在推進城市化、工業(yè)化的過程中，實現(xiàn)農(nóng)民的市民化？如何在實現(xiàn)農(nóng)民市民化的過程中，使傳統(tǒng)農(nóng)民成為與現(xiàn)代文明相適應的市民，使城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，從而實現(xiàn)整個社會的穩(wěn)定與和諧發(fā)展？這些都是需要我們深入研究的緊迫課題。

農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的實質(zhì)是非農(nóng)化和現(xiàn)代化，就是要在轉(zhuǎn)移農(nóng)民與城市之間形成良性互動。為此，應該堅持以人為本，以城鄉(xiāng)一體化為目標，建立城市與鄉(xiāng)村之間開放融通的發(fā)展機制，大力推進居住證管理制度，創(chuàng)新人口服務管理體制，建構(gòu)基本公共服務均等化體系，統(tǒng)籌解決城市化進程中出現(xiàn)的城市問題與鄉(xiāng)村問題，建立現(xiàn)代新型社會結(jié)構(gòu)。

一、確立“人本、協(xié)調(diào)、創(chuàng)新、可持續(xù)”的政府治理理念

人口是社會的主體，是人類社會組織的基礎(chǔ)。人口的發(fā)展變化，對社會和經(jīng)濟必然帶來一定的影響。社會經(jīng)濟發(fā)展的核心和最終目的是為了人的發(fā)展。人是社會生產(chǎn)力要素中最積極、最活躍的因素；物質(zhì)發(fā)展說到底是要為人的發(fā)展創(chuàng)造條件，發(fā)展的最終目的是人。人的發(fā)展既包括人本身的發(fā)展，也包括發(fā)展為人服務的各種條件。

城市化不僅僅是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的非農(nóng)化，城市化的最終目的是要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，即在中國現(xiàn)代化建設的過程中，借助于工業(yè)化和城市化的推力，使現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不僅在職業(yè)和地域上發(fā)生改變，而且能在社會身份、地位以及價值觀、社會權(quán)利、生活方式等各個方面全面向城市市民轉(zhuǎn)化，從而實現(xiàn)享有公共產(chǎn)品（服務）、社會保障權(quán)利，并全面適應和融入城市生活的過程，具體內(nèi)容應該包括：職業(yè)轉(zhuǎn)變、社會保障權(quán)利與公共產(chǎn)品（服務）享受；人口素質(zhì)提高；思想觀念融合；行為方式轉(zhuǎn)變；生活質(zhì)量提升；社會活動參與。[3]

如果說經(jīng)濟發(fā)展以資源配置為中心，注重統(tǒng)籌發(fā)揮政府有關(guān)經(jīng)濟工作部門的調(diào)控作用和市場的導向作用，那么，社會發(fā)展就應當以人口工作為中心，注重綜合協(xié)調(diào)政府各有關(guān)社會事業(yè)部門的工作，并充分發(fā)揮好社會各方面的重要作用。為努力改變我國長期以來經(jīng)濟與社會“一條腿長，一條腿短”的狀況，確保實現(xiàn)社會與經(jīng)濟的同步發(fā)展，就必須加強對社會事業(yè)的綜合協(xié)調(diào)職能。為了保證與發(fā)揮政府在解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化中的主導地位和宏觀管理作用，同時發(fā)揮廣大群眾在其中的主人翁精神，實現(xiàn)人口均衡發(fā)展和不斷提高人口素質(zhì),政府必須承擔管理職能，并且改革管理體制和管理方式，將“人本、協(xié)調(diào)、創(chuàng)新、可持續(xù)”的政府治理理念貫穿于經(jīng)濟社會發(fā)展的全過程。

新時期的人口工作面臨著全面轉(zhuǎn)型，即要圍繞統(tǒng)籌解決人口、全面做好人口工作的總體要求，實現(xiàn)兩個轉(zhuǎn)型：一是從過去關(guān)注人口數(shù)量控制，轉(zhuǎn)到在關(guān)注人口數(shù)量的同時關(guān)注人口質(zhì)量提升、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、分布合理，以及與經(jīng)濟、社會、資源相協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展方面；二是從過去主要關(guān)注宏觀人口問題轉(zhuǎn)到同時關(guān)注人口發(fā)展的微觀方面，關(guān)注人的身心發(fā)展及人與家庭、社區(qū)的關(guān)系。面對轉(zhuǎn)型要求，對照我國現(xiàn)行的人口管理體制，可以發(fā)現(xiàn)它已明顯滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。無論是行政職能權(quán)限的設定、具體目標任務選擇，還是政策法規(guī)體系現(xiàn)狀、隊伍能力建設等方面都存在與人口管理任務要求之間不適應的狀況，這就要求我們加快改革創(chuàng)新步伐，建設新的管理體制機制，而新管理體制的構(gòu)建需要以理念創(chuàng)新為基礎(chǔ)。

二、以城鄉(xiāng)一體化作為統(tǒng)籌解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題的終極目標

城市化不應只有城市的發(fā)展，城市化的終極目標應該是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，即城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐漸模糊與消失,使城市和農(nóng)村在生產(chǎn)和生活上一體化，或者也可以理解為在保持城鄉(xiāng)各自特色的同時，實現(xiàn)城市和鄉(xiāng)村在經(jīng)濟、社會、空間布局等方面融合發(fā)展，依據(jù)城市和鄉(xiāng)村的不同特質(zhì)和優(yōu)勢進行產(chǎn)業(yè)分工。[4]農(nóng)民市民化的最終目的和意義，不是農(nóng)村人口全部遷移到城市，讓鄉(xiāng)村消失，而是要讓居住在城市和居住在農(nóng)村的所有人口，都能享受現(xiàn)代文明生活，提升其福利，還能使城市和鄉(xiāng)村各具特色。農(nóng)民市民化的目標是在城市和農(nóng)村融合發(fā)展的基礎(chǔ)上縮小城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟發(fā)展、社會公共服務等方面的差距，實現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展，使轉(zhuǎn)移農(nóng)民真正成為現(xiàn)代市民。故而，應該做到以下兩點：第一，加強統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃及解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題的規(guī)范性研究，編制統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃的技術(shù)規(guī)范，包括解決問題的基本理念轉(zhuǎn)變、現(xiàn)有任務分析、工作方法的確立；第二，根據(jù)中國現(xiàn)在所處階段發(fā)展的需要，將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃和解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題納入法定規(guī)劃體系，以增強其權(quán)威性和指導性。在編制規(guī)劃時，以城鄉(xiāng)一體化為終極目標，以此目標來衡量所有規(guī)劃是否科學。規(guī)劃如果有利于促進人口空間流動和社會流動，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，提升城鄉(xiāng)居民福利，就是科學的和符合時代需要的；反之，任何排斥和歧視農(nóng)民及任何不利于縮小城鄉(xiāng)差距的政策就應該廢棄，政策應該同步推進農(nóng)民身份市民化、農(nóng)民生活方式市民化、農(nóng)民社會心理市民化，并協(xié)調(diào)配套政策、措施的落實。

三、基于財政成本測算考慮的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的原則

雖然基于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展背景的農(nóng)民職業(yè)轉(zhuǎn)換、市民身份獲得、社會地位提升、價值觀轉(zhuǎn)變、社會權(quán)利享有，以及他們在生產(chǎn)、生活方式等各個方面全面向城市市民的轉(zhuǎn)化是我們的終極目標，但是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化并非是要在某個時間點同時實現(xiàn)?？紤]到政府的財政實力、成本資金的籌措能力等，在推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的過程中，我們應該注意以下一些原則。

（一）先易后難。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一個復雜的過程，涉及到體制機制變遷、國家財政負擔的變化等許多方面。我們必須堅持從中國國情出發(fā)，從各地的實際情況出發(fā)，按照“先易后難”的原則逐步推進。一方面因為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口現(xiàn)有的各種問題是我國特有的城鄉(xiāng)二元體制的產(chǎn)物，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化也是一場深刻的社會變遷過程，它包括三個相互關(guān)聯(lián)、依次推進的環(huán)節(jié):農(nóng)民身份市民化，即轉(zhuǎn)移農(nóng)民獲得與城市居民相同的身份，擁有城市居民的社會權(quán)利，如教育、醫(yī)療、社會救助等；農(nóng)民生活方式市民化，即農(nóng)民工（或失地農(nóng)民）完成傳統(tǒng)勞動方式、生活方式、行為方式的轉(zhuǎn)化，實現(xiàn)在行為上與城市市民逐漸融合；農(nóng)民社會心理市民化，轉(zhuǎn)移農(nóng)民認同城市生活，完成角色轉(zhuǎn)換，城市市民也接納與認同他們。另一方面，因為改革開放以來，雖然我國經(jīng)濟快速增長，財政實力不斷增強，但是目前要解決的突出問題較多，無法一下子拿出這么多資金來推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。[5]

（二）因地制宜、分類進行。我國地域遼闊，各地發(fā)展不平衡，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的來源地不同，再加上農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的分化狀況嚴重，必須采取因地制宜、分類進行的原則，不能搞一刀切。概括而言，我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化可以分為兩類：一是跨區(qū)域轉(zhuǎn)移，包括在省內(nèi)流動和跨省流動?？鐓^(qū)域流動農(nóng)民以進城務工為主，在城市以產(chǎn)業(yè)工人的身份安家落戶，逐步市民化。二是就地轉(zhuǎn)移。適應城市建設和發(fā)展的要求，地方政府在城市的周邊地區(qū)或小城鎮(zhèn)，成建制地實施“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，即將居民的農(nóng)業(yè)戶籍成建制改為非農(nóng)業(yè)戶籍。因此，我們可以根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的分類，先讓本省轉(zhuǎn)移（省內(nèi)轉(zhuǎn)移）的農(nóng)業(yè)人口市民化，然后再讓外省轉(zhuǎn)移的農(nóng)業(yè)人口市民化；先讓第二代農(nóng)民工市民化，因為第二代農(nóng)民工群體文化素質(zhì)較第一代高，他們較多接受城市文明，認同城市生活，他們中的相當一部分早就隨外出打工父母在城鎮(zhèn)長大，沒有基本的務農(nóng)知識，并不認同農(nóng)村的鄉(xiāng)土生活，回流農(nóng)村有困難，所以應該將他們優(yōu)先市民化。

（三）統(tǒng)籌規(guī)劃、合理引導。統(tǒng)籌規(guī)劃就是要站在戰(zhàn)略高度認識農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的問題。政府要采取綜合性、針對性的有效措施解決農(nóng)民市民化問題。合理引導是指一方面要制定措施積極引導農(nóng)村剩余勞動力進城務工和實現(xiàn)市民化，另一方面也要通過發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與縣域經(jīng)濟，擴大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在縣域的市民化。另外，由于農(nóng)民市民化與就業(yè)制度、社會保障制度及城鄉(xiāng)土地制度改革等緊密關(guān)聯(lián)，所以在引導農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的過程中要注意各項政策的關(guān)聯(lián)度，最好在對各項制度進行合理改革的基礎(chǔ)上，籌措相應的資金，最終實現(xiàn)農(nóng)民的市民化。農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化涉及到轉(zhuǎn)移人口的公共服務（產(chǎn)品）享受、基本權(quán)利保護、社會經(jīng)濟適應、城市生活融入等問題，因此要進行相關(guān)制度創(chuàng)新，加大相關(guān)財政投入，在制度和資金保障等方面創(chuàng)造條件，落實農(nóng)民市民化，讓“人本、協(xié)調(diào)、創(chuàng)新、可持續(xù)”的政府治理理念通過具體措施來實現(xiàn)。

（四）立足當前、著眼長遠。我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量龐大，其產(chǎn)生的相關(guān)問題具有長期累積性，在當前的社會經(jīng)濟條件下不可能一步解決到位，只能制定長遠發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，并制定相應措施分步實施規(guī)劃。在傳統(tǒng)管理體制下，政府部門職能存在錯位、缺位、越位，重管理、輕服務，責權(quán)利不一致等問題。相對于其他領(lǐng)域的體制改革而言，人口管理體制改革較為滯后，仍然沿襲1958年以來逐步形成的以戶籍為中心的城鄉(xiāng)二元人口管理體制，在一定程度上造成了人口流動與戶籍“壁壘”的沖突，導致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進入城市后在教育、就業(yè)、社會保障等生存和發(fā)展權(quán)利上的欠缺，進一步導致人口與經(jīng)濟社會發(fā)展的不相協(xié)調(diào)、不相適應。所以，首先要通過居住證制度的全面推行和人口公共服務均等化體系的構(gòu)建，解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口最直接最現(xiàn)實的問題，賦予居住證以更多的福利，打破農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民間由于戶籍制度所造成的身份差別和地位不平等，縮小農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民之間的收入差距，完善農(nóng)民工的社會保障待遇，提高其自我保障能力。其次，要依靠改革和發(fā)展，逐步從根本上解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的體制性與制度性的問題，特別是那些由于資金的制約目前還暫時無法解決的問題，使城鄉(xiāng)人口之間的社會福利差別逐步縮小，城市福利制度與鄉(xiāng)村福利制度能夠相互協(xié)調(diào)，徹底改變城鄉(xiāng)福利在兩個不同的體系內(nèi)運行的狀況，建立現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)。[6]

[1]張斐.新生代農(nóng)民工市民化現(xiàn)狀及影響因素分析[J].人口研究，2011，（6）．

[2]張北平.農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本研究[J].山西財經(jīng)大學學報，2013，（4）．

[3]劉愛玉.城市化過程中的農(nóng)民工市民化問題[J].中國行政管理，2012，（1）．

[4]〔美〕T·H·馬歇爾，公民身份與社會階級[M]．南京:江蘇人民出版社，2007．

[5]李培林.巨變:村落的終結(jié)——都市里的村莊研究[M]．北京:中國社會科學出版社，2001．

[6]國務院發(fā)展研究中心課題組,侯云春,韓俊,蔣省三,何宇鵬,金三林.農(nóng)民工市民化進程的總體態(tài)勢與戰(zhàn)略取向[J].改革，2011，（5）.