任曉亞

（山東師范大學(xué)，山東 濟(jì)南 250014）

“三農(nóng)”問題一直以來都是困擾我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要因素，能否解決好“三農(nóng)”問題事關(guān)現(xiàn)代化建設(shè)的全局。農(nóng)村社會(huì)保障制度是應(yīng)對(duì)“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵制度，也是全面建設(shè)小康社會(huì)和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要內(nèi)容。認(rèn)真落實(shí)和貫徹農(nóng)村社會(huì)保障的相關(guān)工作，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)全面健康發(fā)展的內(nèi)在要求。因此，必須推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障的建設(shè)和發(fā)展，切實(shí)保障農(nóng)民的基本利益，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。

一、我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系的構(gòu)成

從目前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障工作實(shí)施的情況來看，農(nóng)村社會(huì)保障體系主要包括以下三方面內(nèi)容：新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和農(nóng)村最低生活保障制度。

（一）新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)是國(guó)家社會(huì)保障體系的重要組成部分，是為了保障農(nóng)村居民的老年基本生活，通過個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼三種籌資模式相結(jié)合，并配合家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老、社會(huì)救助等其他社會(huì)保障措施而建立的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。我國(guó)于2009年在10%的農(nóng)村進(jìn)行試點(diǎn)工作，預(yù)計(jì)到2020年實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的全覆蓋，它同取消農(nóng)業(yè)稅、實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼一樣，成為惠農(nóng)政策的一項(xiàng)重大舉措。

（二）新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度

新型農(nóng)村合作醫(yī)療是指由政府組織、引導(dǎo)、支持，農(nóng)民自愿參加，由個(gè)人、集體和政府三方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)制度。特點(diǎn)是通過個(gè)人繳費(fèi)、集體扶持和政府資助的方式籌集資金。我國(guó)于2003年起在全國(guó)部分縣（市）試點(diǎn)，到2010年逐步實(shí)現(xiàn)基本覆蓋全國(guó)農(nóng)村居民。這是我國(guó)歷史上政府第一次為解決農(nóng)民的基本醫(yī)療衛(wèi)生問題進(jìn)行大規(guī)模的投入。

（三）農(nóng)村最低生活保障制度

為了切實(shí)解決農(nóng)村貧困人口的生活問題，我國(guó)于2007年在全國(guó)農(nóng)村實(shí)施最低生活保障制度。對(duì)于家庭人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的村民，由當(dāng)?shù)卣畬?duì)其進(jìn)行援助，以解決基本生存問題。其目標(biāo)是將符合條件的農(nóng)村貧困人口全部納入最低生活保障的范圍，以有效地解決全國(guó)農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。

二、我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障存在的主要問題

（一）法律法規(guī)不健全，缺乏法律保障

健全的法律法規(guī)是農(nóng)村社會(huì)保障制度得以貫徹落實(shí)的有力保障，農(nóng)村社會(huì)保障必須以此為依托才能使各項(xiàng)事宜順利地進(jìn)行。然而從我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障的立法現(xiàn)狀來看，立法主體混亂、立法層次較低、立法層級(jí)無序是一個(gè)存在已久的問題。雖然我國(guó)從1998年就設(shè)立了勞動(dòng)和社會(huì)保障部，但至今還沒有頒布一部專門的法律來規(guī)范農(nóng)村的社會(huì)保障工作，也少有規(guī)范農(nóng)村社會(huì)保障的法規(guī)。即使是已經(jīng)形成了一些相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章和條例，也大多是孤立存在的，缺乏統(tǒng)一性，沒有形成正規(guī)的法律體系，很難發(fā)揮作用。從法律執(zhí)行的角度來看，由于立法模糊不全、相應(yīng)的法規(guī)不統(tǒng)一、執(zhí)行力度差，使得各行政主體在實(shí)施工作的過程中缺乏法律依據(jù)和法制保障。以上這些情況使得我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障工作無法可依、無章可循，嚴(yán)重影響了我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障的實(shí)施。

（二）財(cái)政支持不足且分配不均

資金是保障農(nóng)村社會(huì)保障順利進(jìn)行并取得良好效果的核心問題，但是在資金的籌集和使用中卻存在一系列問題。首先，政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的資金投入不足。從養(yǎng)老保險(xiǎn)來看，民政部1992年印發(fā)的 《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》明文規(guī)定，保險(xiǎn)基金的籌集方法是個(gè)人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家給予政策扶持。這樣的規(guī)定使政府的責(zé)任相對(duì)較小。從醫(yī)療保險(xiǎn)來看，相當(dāng)一部分農(nóng)民還面臨著“看病難、看病貴”的問題，這也折射出政府的財(cái)政支持力度小。從低保救助方面來看，低保救助水平無法與快速上漲的物價(jià)相抗衡，且低保覆蓋面窄，無法真正解決低保農(nóng)民的生活困境。其次，資金的分配存在城鄉(xiāng)差異。我國(guó)的社會(huì)保障體系在城市和農(nóng)村中實(shí)施的是兩種不同的模式，城市的社會(huì)保障模式是國(guó)家保障，而農(nóng)村的社會(huì)保障模式是家庭保障為主，集體保障為輔。城市居民的收入水平本身就高于農(nóng)村村民，加之國(guó)家社會(huì)保障資金的投入又傾向于城市，使原本就不均衡的城鄉(xiāng)收入差異更大，更加劇了城鄉(xiāng)之間的矛盾。由此可見，這樣的社會(huì)保障違背了它的初衷，農(nóng)民參加社會(huì)保障項(xiàng)目的積極性遭到抑制，農(nóng)村社會(huì)保障的難度也隨之加大。

（三）保障水平低，保障覆蓋面窄

伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，人民的生活水平逐漸提高，城市作為改革開放以來的極大受益者，無論是收入水平還是社會(huì)保障水平都得到了很大提高，然而農(nóng)村卻一直處于較為落后的狀態(tài)。農(nóng)村的社會(huì)保障工作尚處于剛剛起步的階段，各種機(jī)制還不健全，社會(huì)保障體系還未真正建立起來。農(nóng)村的社會(huì)保障水平不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市，而且也落后于自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要，許多保障項(xiàng)目并不能滿足農(nóng)民的生活需要，而且大多數(shù)項(xiàng)目還處于試點(diǎn)階段，保障力度有限。除了保障水平較低，狹窄的覆蓋面也不能滿足農(nóng)村的需求。就目前來講，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系還很不健全，保障形式主要局限于農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)優(yōu)撫、農(nóng)村“五保”和試點(diǎn)地區(qū)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)及合作醫(yī)療保險(xiǎn)，保障的對(duì)象大多是家庭困難的人、光榮的人以及有條件參加養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的人，而剩下的大多數(shù)人還無法享受社會(huì)保障。更為嚴(yán)重的是，農(nóng)村社會(huì)保障中還普遍存在弄虛作假、徇私舞弊的現(xiàn)象，使許多真正需要保障的農(nóng)民得不到切實(shí)的保障，而并不需要的人卻霸占了名額。

（四）管理不規(guī)范，缺乏監(jiān)督

我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度旨在提高農(nóng)民的生活水平，緩解農(nóng)村社會(huì)矛盾及城鄉(xiāng)矛盾，然而政策在制定和實(shí)施的過程中過于倉(cāng)促，制度設(shè)計(jì)不夠合理周全，從而導(dǎo)致在管理上存在一定難度，管理不規(guī)范、不完善。目前，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障管理呈現(xiàn)出政出多門、各自為政的局面，既無統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，也無統(tǒng)一的管理辦法。由此導(dǎo)致了制定和執(zhí)行政策的機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期處于無序的狀態(tài)，各自為政，互相扯皮，嚴(yán)重影響了管理工作的效率。同時(shí)，農(nóng)村的社會(huì)保障工作缺乏有效地監(jiān)督。這不僅體現(xiàn)在缺乏專門的監(jiān)管部門，而且體現(xiàn)在監(jiān)管群體弱小、監(jiān)管條件有限、監(jiān)管手段陳舊、監(jiān)管效率低下。由于對(duì)權(quán)力的運(yùn)行缺乏監(jiān)督，致使權(quán)力腐敗滋生，影響到農(nóng)村社會(huì)保障制度的公正高效運(yùn)行。由此可見，管理的不規(guī)范與缺乏監(jiān)督并存，嚴(yán)重妨礙了農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的健康發(fā)展。

（五）農(nóng)村特殊群體保障欠缺

進(jìn)入新時(shí)期以來，農(nóng)村社會(huì)發(fā)生了巨大的變化，農(nóng)村社會(huì)保障也面臨更多的新問題，如何處理好這些新情況，是對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度的一個(gè)挑戰(zhàn)。首先，農(nóng)民工群體的保障欠缺。由于土地帶來的效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于外出打工，越來越多的青壯年農(nóng)民外出務(wù)工，形成龐大的農(nóng)民工群體，他們常年從事工人工作，但卻無法享受與工人同樣的待遇。其次，失地農(nóng)民的保障欠缺。土地是農(nóng)民生活的核心資源，然而在城鎮(zhèn)化過程中，越來越多的農(nóng)民失去土地，政府及開發(fā)商給予的征地補(bǔ)償，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法解決失地農(nóng)民的生存及養(yǎng)老問題。再次，計(jì)劃生育對(duì)象的保障欠缺。自我國(guó)實(shí)施計(jì)劃生育政策以來，農(nóng)村家庭人口數(shù)量急劇下降，在政策實(shí)施較好的地區(qū)，很多家庭只有一到兩個(gè)子女，隨著早期實(shí)行計(jì)劃生育的群眾陸續(xù)進(jìn)入老年，他們的養(yǎng)老問題開始面臨考驗(yàn)，這個(gè)問題解決不好，將直接影響到我國(guó)計(jì)劃生育政策的實(shí)施。

三、完善我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障的對(duì)策建議

（一）建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障制度的立法體系

建立完善的農(nóng)村社會(huì)保障制度，經(jīng)濟(jì)實(shí)力和法律體系是兩大支撐。正是由于法律規(guī)范的欠缺，才使得農(nóng)村社會(huì)保障工作中種種問題產(chǎn)生。因此，首先也是最重要的就是要建立以農(nóng)村社會(huì)保障法為核心的完備的農(nóng)村社會(huì)保障法律體系，以強(qiáng)化農(nóng)村社會(huì)保障的法制性，保障各項(xiàng)工作有序進(jìn)行和可持續(xù)發(fā)展。其次，國(guó)家應(yīng)盡快制定關(guān)于農(nóng)村社會(huì)保障的專門的法律，如農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法、農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)法、農(nóng)村最低生活保障法等，以便于更好地“對(duì)癥下藥”，使各項(xiàng)具體的工作有據(jù)可依。最后，可給予各地區(qū)一定的自主權(quán)，使其根據(jù)本地區(qū)的歷史文化條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r實(shí)際，制定出更具針對(duì)性的農(nóng)村社會(huì)保障相關(guān)條例，指導(dǎo)本地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障工作的順利實(shí)施。

（二）加大財(cái)政支持力度并合理分配

建立健全農(nóng)村社會(huì)保障制度，資金支持必不可少。為使資金供給鏈穩(wěn)固，需做好以下工作。

1.拓展資金來源

農(nóng)村社會(huì)保障的資金來源必須確立國(guó)家、集體和個(gè)人三方籌集的原則。從國(guó)家角度來講，必須體現(xiàn)政府的財(cái)政責(zé)任，增強(qiáng)國(guó)家是農(nóng)村社會(huì)保障責(zé)任主體的地位，政府應(yīng)建立持續(xù)穩(wěn)定的財(cái)政投入機(jī)制，并將其納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體戰(zhàn)略布局和長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃。從集體角度來講，集體也應(yīng)發(fā)揮相應(yīng)的作用，在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，集體應(yīng)多做一些貢獻(xiàn)，而在集體經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，政府應(yīng)作出適當(dāng)?shù)难a(bǔ)充，以彌補(bǔ)集體經(jīng)濟(jì)的不足。從農(nóng)民個(gè)人來講，應(yīng)更新陳舊的觀念，積極為農(nóng)村社會(huì)保障資金作出貢獻(xiàn)。

2.合理分配資金

在既定的社會(huì)保障投入下，如何分配好資金的使用，關(guān)系到城鄉(xiāng)發(fā)展的平衡與社會(huì)的穩(wěn)定，因此，應(yīng)從社會(huì)公平的角度出發(fā)，加大財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的傾斜，保障農(nóng)村各項(xiàng)工作的開展。

3.實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社?；鸨Ｖ翟鲋?/p>

農(nóng)村社會(huì)保障資金的規(guī)模較大，其運(yùn)營(yíng)途徑主要是投資和銀行儲(chǔ)蓄兩種。銀行儲(chǔ)蓄相對(duì)于投資來說收益較少，因此，應(yīng)將重點(diǎn)放在投資上。投資在帶來較大收益的同時(shí)，也存在一定風(fēng)險(xiǎn)，在選擇投資的方法上一定要謹(jǐn)慎，較為保險(xiǎn)的選擇是購(gòu)買基金和國(guó)債，既能帶來較大的收益，又有一定的保障性，以此來實(shí)現(xiàn)社?；鹪鲋档牧夹匝h(huán)。

（三）提高保障水平，擴(kuò)大覆蓋面

針對(duì)我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障水平較低且覆蓋面窄的現(xiàn)實(shí)，我們應(yīng)加快完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，建立覆蓋面更廣的社會(huì)保障制度。首先，進(jìn)一步完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療。加大財(cái)政的投入水平，逐步提高報(bào)銷額度，簡(jiǎn)化報(bào)銷程序，改進(jìn)醫(yī)療服務(wù)水平。其次，進(jìn)一步擴(kuò)大新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。與過去以個(gè)人繳費(fèi)為主的老模式相比，新農(nóng)保顯示出更大的財(cái)政優(yōu)勢(shì)，國(guó)家財(cái)政在保險(xiǎn)費(fèi)的繳納中發(fā)揮了更大作用。我們一方面要抓好試點(diǎn)工作，認(rèn)真總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，積極探索推廣方法，爭(zhēng)取早日實(shí)現(xiàn)制度的全覆蓋；另一方面要借鑒國(guó)外農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的先進(jìn)模式，拓展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老的思路，建立多元化、多層次的農(nóng)村養(yǎng)老模式。再次，進(jìn)一步落實(shí)農(nóng)村社會(huì)救助制度。擴(kuò)充社會(huì)救助的形式，建立以低保制度為主體，以臨時(shí)救助、特殊群體救助和優(yōu)惠政策等為補(bǔ)充，統(tǒng)籌考慮醫(yī)療、教育和住房救助，全面建立農(nóng)民應(yīng)對(duì)基本生存風(fēng)險(xiǎn)的救助保障體系。同時(shí)要加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)救助工作實(shí)施中的公平與公正性，做好條件審核工作，使救助資金最終達(dá)到真正需要的人手里。

（四）規(guī)范管理，強(qiáng)化監(jiān)督

農(nóng)村社會(huì)保障管理體制不規(guī)范嚴(yán)重影響了農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的健康發(fā)展，因此，要強(qiáng)化農(nóng)村社會(huì)保障制度的制衡機(jī)制。一方面要加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，建立一個(gè)在全國(guó)有統(tǒng)一權(quán)威的社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)，為具體工作提供統(tǒng)一的指導(dǎo)。另一方面要加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)，通過相關(guān)培訓(xùn)提高內(nèi)部職工素質(zhì)，積極引進(jìn)外部專業(yè)人才，努力培養(yǎng)和塑造一直專業(yè)化的隊(duì)伍，以適應(yīng)現(xiàn)代化市場(chǎng)管理的需要。

強(qiáng)大的監(jiān)督機(jī)制能提高農(nóng)村社會(huì)保障制度的運(yùn)行效率，增強(qiáng)群眾對(duì)社保制度的信任度，保證農(nóng)村社會(huì)保障的持續(xù)發(fā)展。一是要建立專門的監(jiān)督管理委員會(huì)，對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障工作尤其是社?；鸬氖杖?、發(fā)放和運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行實(shí)時(shí)的監(jiān)控，嚴(yán)格控制弄虛作假、以權(quán)謀私等現(xiàn)象。二是要擴(kuò)大監(jiān)督群體的隊(duì)伍，充分發(fā)揮農(nóng)民對(duì)社保制度的監(jiān)督。在這個(gè)過程中，要篩選出高素質(zhì)、合格的農(nóng)民隊(duì)伍，并將其作為主體力量，對(duì)涉及其自身的事務(wù)充分發(fā)揮民主監(jiān)督，不斷探索農(nóng)民參與的長(zhǎng)效機(jī)制。三是要改善監(jiān)督環(huán)境，不斷提高監(jiān)管能力。通過創(chuàng)新監(jiān)管手段、增加監(jiān)管經(jīng)費(fèi)、引入高素質(zhì)專業(yè)人才、利用先進(jìn)的技術(shù)手段等提高監(jiān)管的效率。

（五）加快完善農(nóng)村特殊群體社會(huì)保障

面對(duì)新時(shí)期出現(xiàn)的新情況和新挑戰(zhàn)，農(nóng)村社會(huì)保障必須正面應(yīng)對(duì)這個(gè)問題，積極處理好農(nóng)村出現(xiàn)的特殊群體的保障需求。

1．農(nóng)民工群體的保障

這部分群體處于農(nóng)村和城市管理的交叉區(qū)域，因此應(yīng)獲得農(nóng)村和城市的雙重保障。作為農(nóng)民，他們應(yīng)獲得農(nóng)民享有的以土地為核心的一切權(quán)力；作為城市工作者，他們應(yīng)享受城市生活的相關(guān)待遇，在就學(xué)、就醫(yī)、住房、養(yǎng)老等基礎(chǔ)性問題上得到充分保障，逐步融入城市生活。

2.失地農(nóng)民的保障

政府在征收土地的過程中，要處理好失地農(nóng)民的生存和養(yǎng)老問題。通過定期補(bǔ)償?shù)男问饺〈淮涡匝a(bǔ)償，使農(nóng)民獲得長(zhǎng)期的收益保障。同時(shí)，要?jiǎng)?chuàng)造各種平臺(tái)為失地農(nóng)民解決就業(yè)問題，避免出現(xiàn)靠吃補(bǔ)償金度日的局面。此外，政府可以逐步建立面向失地農(nóng)民的社會(huì)保障基金，將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)體系當(dāng)中。

3.計(jì)劃生育對(duì)象的保障

隨著早期計(jì)劃生育的對(duì)象逐漸進(jìn)入老年，如何協(xié)助其子女完成他們的養(yǎng)老，是一個(gè)亟待解決的問題。國(guó)家通過對(duì)獨(dú)生子女父母發(fā)放補(bǔ)貼的方法已在農(nóng)村發(fā)揮作用，但是補(bǔ)助力度還很微弱，不能解決根本問題。因此，各級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)起相應(yīng)職責(zé)，充分發(fā)揮財(cái)政作用，加大補(bǔ)助力度，保障其基本的生存需求，如醫(yī)療、養(yǎng)老等。

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