郁大同

（ 淮陰工學(xué)院招生就業(yè)處，江蘇淮安 223003）

1 緣起與文獻(xiàn)回顧

“執(zhí)行力”這一概念最早被運(yùn)用于行政法學(xué)領(lǐng)域，國(guó)內(nèi)學(xué)者將“政府執(zhí)行力”作為一種評(píng)價(jià)政府執(zhí)行管理公共事務(wù)時(shí)的效率和效果的關(guān)鍵因素的概念而提出。在2006年3月召開(kāi)的十屆全國(guó)人大四次會(huì)議上，溫家寶總理在政府工作報(bào)告中提出:“建立健全行政問(wèn)責(zé)制，提高政府執(zhí)行力和公信力?！薄皥?zhí)行力”一詞被納入公眾視野，政府執(zhí)行力的建設(shè)問(wèn)題成為理論界和政府運(yùn)作的熱門(mén)詞語(yǔ)。以習(xí)近平為總書(shū)記的新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體近期提出“建設(shè)美麗中國(guó)”的重大戰(zhàn)略決策，強(qiáng)調(diào)必須把生態(tài)文明建設(shè)放在突出位置，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。如何才能將這些戰(zhàn)略決策落到實(shí)處，不折不扣地將中央政策意圖轉(zhuǎn)化為實(shí)際效果就需要我們的基層政府擁有強(qiáng)大的政策執(zhí)行力。但就現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，多年來(lái)，中央科學(xué)決策實(shí)際效果常常會(huì)在層層傳遞落實(shí)中逐步衰減，特別是在基層甚至往往跑偏。究其原因，關(guān)鍵就在基層政府執(zhí)行力的弱化。因此，研究如何消除影響基層政府執(zhí)行力的負(fù)面因素，尋求提高基層政府執(zhí)行力的有效對(duì)策，無(wú)疑是新形勢(shì)下公共管理研究的重要課題。

國(guó)外關(guān)于執(zhí)行力的研究始于工商管理領(lǐng)域，美國(guó)學(xué)者保羅·托馬斯和大衛(wèi)·伯恩就指出:“執(zhí)行力是一整套行為和技術(shù)體系，它能夠使公司形成獨(dú)特的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)”。［1］在上個(gè)世紀(jì)70年代之前，西方行政學(xué)界更多地關(guān)注了政府的政策制定功能。隨著行政實(shí)踐的發(fā)展，理論研究的熱點(diǎn)自然轉(zhuǎn)向政策執(zhí)行層面，突出重視政府的政策執(zhí)行問(wèn)題。［2］在國(guó)內(nèi)眾多學(xué)者中，陳振明教授較早提出:“正確的政策方案要變成現(xiàn)實(shí)，則有賴于有效的政策執(zhí)行”。［3］郭濟(jì)認(rèn)為，有效執(zhí)行政策是政府的重要職能之一，“其工作重點(diǎn)在于執(zhí)行，即努力貫徹執(zhí)行上級(jí)政府制定的政策、法規(guī)以及下達(dá)的指令和任務(wù)”。［4］中山大學(xué)的莫勇波博士就政府執(zhí)行力的內(nèi)涵、構(gòu)成要素、提升路徑等問(wèn)題進(jìn)行了探討。［5］總的來(lái)說(shuō)，學(xué)界現(xiàn)有對(duì)政府執(zhí)行力的研究側(cè)重于學(xué)理的初步探討，對(duì)基層政府執(zhí)行力存在的問(wèn)題缺乏系統(tǒng)性的具體闡釋?zhuān)貏e是對(duì)當(dāng)前基層政府執(zhí)行力弱化的實(shí)際狀態(tài)描述和解析不夠，有鑒于此，本文著重從執(zhí)行力的主體、客體以及外部環(huán)境方面對(duì)基層政府執(zhí)行力進(jìn)行探討。

2 基層政府執(zhí)行力的現(xiàn)狀

我國(guó)基層政府一般包括縣(市、區(qū))和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)兩級(jí)。從縣域?qū)用鎭?lái)看，縣政承上啟下，是國(guó)家上層與地方基層、中央領(lǐng)導(dǎo)與地方治理的“接點(diǎn)”部位。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政是整個(gè)國(guó)家行政的基礎(chǔ)，還是整個(gè)國(guó)家機(jī)器的“末梢神經(jīng)”。國(guó)家有關(guān)的法律、法規(guī)、命令、政策、指示等，都需要通過(guò)基層政府來(lái)組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、實(shí)施。當(dāng)下改革進(jìn)入深水區(qū)，在社會(huì)階層分化及既得利益固化嚴(yán)重的背景下，基層政府執(zhí)行力水平的加強(qiáng)與提升直接關(guān)系到國(guó)家和中央政府的政策落實(shí)及權(quán)威重建。

2.1 從執(zhí)行主體層面看

政策執(zhí)行的最高準(zhǔn)則在于維護(hù)政策的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。從行政執(zhí)行主體來(lái)看:一是，基層組織軟弱渙散，行政執(zhí)行缺乏規(guī)范。一些基層政府組織機(jī)構(gòu)不全，結(jié)構(gòu)不合理，條塊關(guān)系難協(xié)調(diào)，以致不能積極主動(dòng)地開(kāi)展工作，甚至難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)。有些基層政府從狹隘地方和部門(mén)利益出發(fā)，奉行“上有政策，下有對(duì)策”，有的甚至公然違反國(guó)家相關(guān)政策規(guī)定，尋求自身利益最大化，導(dǎo)致政策不能執(zhí)行到位。二是，一些基層政府的工作人員利用權(quán)力大肆進(jìn)行尋租，不得好處不辦事，得了好處亂辦事。對(duì)人民群眾通過(guò)正常途徑和合法渠道反映的問(wèn)題置若罔聞，致使許多問(wèn)題和矛盾糾紛處于無(wú)任何疏導(dǎo)的狀態(tài)，有時(shí)還把矛盾和問(wèn)題往上推、往外推，結(jié)果導(dǎo)致矛盾激化。近年來(lái)，我國(guó)的環(huán)境污染和安全生產(chǎn)事故一直處于高發(fā)態(tài)勢(shì)，給國(guó)家和人民帶了重大損失，其根本原因就是地方和基層官員或只顧眼前利益，或推諉扯皮，或徇私枉法，有的甚至公然成為不法分子的保護(hù)傘。

2.2 從執(zhí)行效率層面看

政策的執(zhí)行具有較強(qiáng)的時(shí)效性，行政執(zhí)行力的效率體現(xiàn)為行政效能，它是行政組織及其人員按照科學(xué)化、法制化的規(guī)范要求，通過(guò)積極、忠實(shí)地履行工作職責(zé)而體現(xiàn)出來(lái)的一種行為效應(yīng)，是行政組織對(duì)國(guó)家路線方針政策和上級(jí)工作任務(wù)做出及時(shí)和負(fù)責(zé)的響應(yīng)。但客觀現(xiàn)實(shí)是，出于種種原因，基層政府會(huì)有意無(wú)意地對(duì)上級(jí)布置任務(wù)和有關(guān)政策落實(shí)缺乏迅捷高效的響應(yīng)。如一些基層政府部門(mén)習(xí)慣于用會(huì)議落實(shí)上級(jí)政策，或者干脆將事權(quán)向下攤派的簡(jiǎn)單方法落實(shí)上級(jí)工作要求及相關(guān)政策，對(duì)有些工作僅限于向基層傳遞與告知便被束之高閣，缺乏層層抓落實(shí)的有效舉措，對(duì)工作落實(shí)情況也不認(rèn)真檢查、監(jiān)督，再譬如減少行政審批的事項(xiàng)、簡(jiǎn)化行政審批程序、提高辦事效率的問(wèn)題已強(qiáng)調(diào)多年，但在有的地方還是出現(xiàn)一個(gè)企業(yè)立項(xiàng)的簡(jiǎn)單事情，卻前后經(jīng)過(guò)了11個(gè)月申請(qǐng)，文件修改了300萬(wàn)字，耗費(fèi)紙張251.5公斤，經(jīng)辦人員行程2萬(wàn)公里的案例。［6］

2.3 從執(zhí)行程序?qū)用婵?/h3>

從執(zhí)行程序來(lái)看，一些基層政府職能部門(mén)和工作人員對(duì)相同的政策目標(biāo)群體采取不同的標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)重違背了政策的公平、公正原則，一些基層干部利用工作之便謀取私利、吃拿卡要。如在低保認(rèn)定發(fā)放、殘疾人補(bǔ)助等眾多惠民政策落實(shí)中實(shí)行暗箱操作，或瞞天過(guò)海，或李代桃僵，徇私舞弊的案件層出不窮。對(duì)涉及到的政策和執(zhí)法等原則問(wèn)題，不恰當(dāng)?shù)厥褂米杂刹昧繖?quán)，如有的人遇到親戚朋友便以法就人、因人論法;一些基層工作人員責(zé)任心不強(qiáng)，對(duì)嚴(yán)肅的政策、法規(guī)問(wèn)題采取所謂的靈活變通，例如對(duì)兜售假冒偽劣產(chǎn)品、坑農(nóng)害農(nóng)等問(wèn)題，實(shí)行以罰代管，假打真保，這些都引起了人民群眾對(duì)政府公信力的懷疑，嚴(yán)重?fù)p害了政府的形象和威望。

2.4 從執(zhí)行滿意度層面看

依據(jù)我國(guó)《地方組織法》的規(guī)定，縣鄉(xiāng)基層政府幾乎承擔(dān)著除國(guó)防、外交、海關(guān)、宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控之外的與上級(jí)政府同樣的區(qū)域管理職能?；鶎诱仨殹皥?zhí)行上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令”，“辦理上級(jí)人民政府交辦的其他事項(xiàng)”，這事實(shí)上造成了上下級(jí)政府間事權(quán)劃分不清、職責(zé)范圍不明，“上面千條線，下面一根針”，上級(jí)政府可以以工作需要為由，以目標(biāo)責(zé)任制方式將本該由本級(jí)政府承擔(dān)的職責(zé)(事權(quán))攤派給鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)也如法炮制，以一紙“責(zé)任狀”將事務(wù)攤派到村，實(shí)現(xiàn)了村民自治背景下對(duì)村的控制。［7］而鄉(xiāng)村干部的的任用、升遷完全取決于上級(jí)滿意不滿意，以致于基層領(lǐng)導(dǎo)對(duì)群眾利益視而不見(jiàn)，麻木不仁，不能正確對(duì)待群眾的合理要求或者采取放任自流的不負(fù)責(zé)任的態(tài)度，導(dǎo)致干群關(guān)系疏遠(yuǎn)，國(guó)家基層政權(quán)與地方民眾的關(guān)系漸行漸遠(yuǎn)，日益脫離與地方民眾的聯(lián)系，結(jié)果整個(gè)國(guó)家政權(quán)“懸浮”于基層社會(huì)之上，在國(guó)家和“草根”社會(huì)之間形成了一種“真空”狀態(tài)，基層政府的“懸浮型”政權(quán)的特征已日益凸顯出來(lái)。［8］

3 制約基層政府執(zhí)行力的因素分析

3.1 執(zhí)行力主體的因素

從行政主體客觀方面來(lái)說(shuō)，合理的行政體制以及機(jī)構(gòu)職能分工科學(xué)合理是保證政府執(zhí)行力高效的前提條件。由于現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)處于急劇轉(zhuǎn)型和變革時(shí)期，行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置難免不盡合理，這必然會(huì)影響行政組織的整體效應(yīng)，從而降低政府執(zhí)行力。其主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是，政府行政層級(jí)過(guò)多及條塊分割體制，降低了信息上傳下達(dá)的效率，也使得基層行政執(zhí)行極易受到不確定因素的干擾，容易出現(xiàn)政策執(zhí)行失真、誤差。二是，基層國(guó)家政權(quán)組織層面黨委與政府的黨政不分、以黨代政、攬權(quán)諉過(guò)等現(xiàn)象嚴(yán)重，容易出現(xiàn)內(nèi)耗，加大了政策執(zhí)行主體之間的分歧、摩擦，使政策落實(shí)難以到位。

從行政主體主觀方面來(lái)說(shuō)，主要包括行政人員的工作態(tài)度、價(jià)值觀、思維理念等。一是公務(wù)員的“鐵飯碗”導(dǎo)致部分領(lǐng)導(dǎo)干部和機(jī)關(guān)工作人員缺乏創(chuàng)造性開(kāi)展工作的進(jìn)取精神，習(xí)慣于以慣性思維想問(wèn)題、辦事情，安于現(xiàn)狀，因循守舊，滿足于當(dāng)“太平官”，主觀能動(dòng)性差，消極依賴思想嚴(yán)重。二是一些基層政府的行政人員缺乏駕馭處理復(fù)雜問(wèn)題的能力，老辦法不管用，新辦法不會(huì)用，容易引發(fā)群體性事件。三是行政主體主觀上具有自利性傾向，偏重執(zhí)行那些易于出顯性政績(jī)的政策，而對(duì)廉租房、保障房建設(shè)等民生問(wèn)題往往政策執(zhí)行不力，甚至造成政策執(zhí)行失敗。

3.2 執(zhí)行力的客體因素

對(duì)基層政府而言，真正意義上的公共決策很少，其主要工作就是執(zhí)行上級(jí)的各項(xiàng)方針政策和交辦任務(wù)。公共政策具有很強(qiáng)的抽象性、原則性，而客觀現(xiàn)實(shí)往往又是千差萬(wàn)別的，這就難免使政策執(zhí)行面臨種種困難。所以公共政策的質(zhì)量就決定了基層政府的執(zhí)行力高低，如一些政策由于制定過(guò)程中公眾參與不足，沒(méi)有充分考慮決策的可行性，在執(zhí)行過(guò)程中缺乏群眾支持，以致執(zhí)行效果不理想。

3.3 執(zhí)行力的環(huán)境因素

行政環(huán)境從內(nèi)容上分，除了自然條件外，主要包括政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和文化環(huán)境?，F(xiàn)階段我國(guó)的基本國(guó)情是正處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，這就意味著我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還不夠發(fā)達(dá)，物質(zhì)財(cái)富還不夠豐富，因而政府行政活動(dòng)缺乏充足的財(cái)力支持，而許多政策的執(zhí)行都需要一定的財(cái)力支撐。在地方政府財(cái)政不足的情況下，基層政府積極推動(dòng)的各項(xiàng)政策成本需要政府與社會(huì)共同承擔(dān)，社會(huì)負(fù)擔(dān)就會(huì)多一些，這與百姓個(gè)人財(cái)富與收入不足直接發(fā)生矛盾，這就會(huì)直接影響政策的執(zhí)行。現(xiàn)在百姓都把教育、醫(yī)療、住房形象地稱(chēng)為“新三座大山”，但“新農(nóng)合”盡管政策很好，早些年在很多地方推行卻很難，阻力不是群眾不愿意，而是群眾囊中羞澀的無(wú)奈。這樣一來(lái)，政府政策的許多良好初衷變得“雷聲大雨點(diǎn)小”或草草收?qǐng)觥恼苇h(huán)境看，一方面，我國(guó)目前的民主制度尚不健全，群眾對(duì)基層政府工作難以做到行之有效的監(jiān)督，而現(xiàn)實(shí)的監(jiān)督體系主要是事后監(jiān)督，導(dǎo)致政策執(zhí)行監(jiān)督的滯后性。另一方面，公民、社會(huì)輿論和第三方監(jiān)督的缺失，也導(dǎo)致監(jiān)督的不及時(shí)，從而使政府執(zhí)行力缺乏外在動(dòng)力。從文化環(huán)境看，文化多元化的時(shí)代，對(duì)政府的規(guī)范引導(dǎo)和價(jià)值觀提出了更高的要求，也增加了政府協(xié)調(diào)社會(huì)矛盾的難度，使政府每一項(xiàng)政策措施的出臺(tái)與實(shí)施都處在艱難的平衡與折衷之中，加之社會(huì)咨詢機(jī)構(gòu)不發(fā)達(dá)，政府很難獲取應(yīng)有的智力支持。

4 完善基層政府執(zhí)行力對(duì)策及建議

4.1 改革和完善行政機(jī)構(gòu)設(shè)置、消除職能交叉重疊問(wèn)題

要進(jìn)一步探索優(yōu)化和規(guī)范政府職能機(jī)構(gòu)設(shè)置，克服當(dāng)前各級(jí)組織機(jī)構(gòu)職責(zé)不清、政出多門(mén)的問(wèn)題，科學(xué)劃分政府各部門(mén)的職能權(quán)限，要按照綜合職能來(lái)設(shè)置政府機(jī)構(gòu)，減少部門(mén)職能的交叉重疊現(xiàn)象。目前最大的問(wèn)題是要著手解決國(guó)家權(quán)力部門(mén)化，部門(mén)權(quán)力利益化以及行政組織自我逐利的弊端?！暗胤秸粦?yīng)該再是惟一主體，而普通民眾、企業(yè)和非政府組織等也理應(yīng)參與其中，他們可以通過(guò)表達(dá)各自的利益訴求來(lái)影響或決定區(qū)域內(nèi)的環(huán)境公共政策?！保?］政府承擔(dān)好公共政策“執(zhí)行者”和“監(jiān)督者”的責(zé)任，政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)并不意味著由政府成為包攬這些產(chǎn)品和服務(wù)的“生產(chǎn)者”角色，政府力量、市場(chǎng)力量、社會(huì)力量都可以而且應(yīng)該在公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域發(fā)揮其應(yīng)有的作用，多數(shù)公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)和提供可以通過(guò)合同外包、政府補(bǔ)助、特許經(jīng)營(yíng)等形式由社會(huì)機(jī)構(gòu)或私營(yíng)部門(mén)來(lái)完成。

4.2 提高行政執(zhí)行人員的綜合素質(zhì)

要不斷加強(qiáng)公務(wù)人員的職業(yè)技能培訓(xùn)，即公共服務(wù)能力、依法行政能力、調(diào)查研究能力、溝通協(xié)調(diào)能力、學(xué)習(xí)能力以及創(chuàng)新能力的培養(yǎng)。更重要的是強(qiáng)化公務(wù)人員的思想道德水平和服務(wù)精神養(yǎng)成。作風(fēng)是領(lǐng)導(dǎo)干部世界觀、人生觀、價(jià)值觀的外在反映，是領(lǐng)導(dǎo)干部黨性修養(yǎng)、政治品質(zhì)、道德境界的具體體現(xiàn)。當(dāng)下開(kāi)展的黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)非常必要，群眾也有很高的期待。中央提出對(duì)作風(fēng)之弊、行為之垢來(lái)一次大排查、大檢修、大掃除。樹(shù)立以人為本、人民至上的價(jià)值觀，樹(shù)立立黨為公、執(zhí)政為民的執(zhí)政觀。公務(wù)員在法律的框架下，嚴(yán)格其操守、言行，始終以全心全意為人民服務(wù)為宗旨，把人民群眾是否滿意作為最高標(biāo)準(zhǔn)。不斷加強(qiáng)作風(fēng)水平建設(shè)，不斷創(chuàng)新工作方法，改善工作作風(fēng)，努力提高為人民服務(wù)的本領(lǐng)。

4.3 完善政策執(zhí)行的程序

決策是政府管理的基本活動(dòng)之一，決策的科學(xué)與否直接影響到執(zhí)行效果，正確的決策是執(zhí)行成功的重要前提，它能促進(jìn)執(zhí)行者對(duì)決策的認(rèn)同，提高執(zhí)行的自覺(jué)性，使執(zhí)行力得到提升，因而，也是提高政府執(zhí)行力的前提。要完善政策執(zhí)行的程序，落實(shí)責(zé)任制和責(zé)任追究制度。政策執(zhí)行過(guò)程中跑偏與失真在很大程度上與政策執(zhí)行人員缺乏法律和政策權(quán)威意識(shí)有直接的關(guān)系。因此，必須樹(shù)立法律和政策的權(quán)威性，對(duì)此，要嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)行機(jī)關(guān)和人員必須在法律和政策的范圍內(nèi)行事，政策執(zhí)行要公開(kāi)透明，行政人員的自由裁量權(quán)要限制在制度的籠子里，對(duì)一切違背法律政策的行為，要嚴(yán)格追究責(zé)任。

4.4 提升政策執(zhí)行的軟環(huán)境支持力度

提高基層政府的執(zhí)行力，需要大力加強(qiáng)軟環(huán)境建設(shè)。一是要形成有效的部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制，明確界定部門(mén)分工和權(quán)限，理順部門(mén)職責(zé)關(guān)系，建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督分開(kāi)的行政管理體制，確保決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力，減少部門(mén)間的推諉扯皮。二是要通過(guò)行政文化的建設(shè)，引導(dǎo)和營(yíng)造政令暢通的行政文化氛圍，使政府在強(qiáng)有力的執(zhí)行中實(shí)現(xiàn)自己的決策目標(biāo)。

4.5 建立和完善政策執(zhí)行結(jié)果反饋和評(píng)估制度

行政組織的公共政策是為了解決公共管理中的問(wèn)題，達(dá)成公共目標(biāo)。在決策階段就應(yīng)開(kāi)始建立政策信息系統(tǒng)，以便對(duì)政策實(shí)施過(guò)程中的信息進(jìn)行收集、加工、交流等，及時(shí)把握一項(xiàng)政策預(yù)定目標(biāo)完成程度、政策的非預(yù)期影響、政策是否適應(yīng)環(huán)境、政策所產(chǎn)生的負(fù)面問(wèn)題有多大、政策效果與政策目標(biāo)之間的偏差有多大等。通過(guò)建立和完善行政管理政策的評(píng)估制度，對(duì)政策實(shí)施結(jié)果進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估的目的在于了解政策效果與政策目標(biāo)之間的偏差、耗費(fèi)社會(huì)成本與為社會(huì)帶來(lái)多大效益估價(jià)。要提高政策的執(zhí)行效率，就要建立和完善量化的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，為政策評(píng)估提供科學(xué)的方法與工具，為政策執(zhí)行考核提供技術(shù)上的保證。［10］

［1］保羅·托馬斯，大衛(wèi)·伯恩.執(zhí)行力［M］.北京:中國(guó)長(zhǎng)安出版社，2003:1.

［2］莫勇波.政府執(zhí)行力:當(dāng)前公共行政研究的新課題［J］.中山大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2005(1):68 －73.

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［4］莫勇波.政府執(zhí)行力:當(dāng)前公共行政研究的新課題［J］.中山大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2005(1):68 －73.

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［6］劉家用.我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的問(wèn)題及對(duì)策［J］.鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，2005(6):37－40.

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