張高娃

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072）

大力發(fā)展公共租賃住房是國(guó)家調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)、加強(qiáng)住房保障、完善住房供應(yīng)體系的重要舉措。2013 年政府工作建議中首次明確提出保障安居工程建設(shè)和管理的目標(biāo)是“讓老百姓住上放心房、滿意房”；同時(shí)，對(duì)今年城鎮(zhèn)保障性住房提出了更具體的目標(biāo)：基本建成470 萬(wàn)套、新開(kāi)工630 萬(wàn)套。根據(jù)“十二五”規(guī)劃的要求，公租房將成為我國(guó)保障性住房建設(shè)的重點(diǎn)。政府保民生、滿足民生住房需求的決心，這是有目共睹的。但真正落實(shí)起來(lái)，卻未能如當(dāng)初所愿。隨著各地公租房紛紛建成并投入使用，有些城市卻遭遇尷尬“冷場(chǎng)”，出現(xiàn)了大比例的公租房空置現(xiàn)象。

一、公租房遇冷現(xiàn)狀

《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，公共租賃房是指“限定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和租金水平，面向符合規(guī)定條件的城鎮(zhèn)中等偏下收入住房困難家庭、新就業(yè)無(wú)房職工和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來(lái)務(wù)工人員出租的保障性住房?！币虼斯夥棵嫦虻氖侵械褪杖胝?，也就是所謂“夾心層群體”。政府可以投資建設(shè)公共租賃房，各種社會(huì)力量也可以在政府的政策支持下投資。公共租賃房的籌集方式主要有新建、改建、收購(gòu)以及長(zhǎng)期租賃等。

從城市化角度來(lái)看，公租房可以在一定程度上降低外來(lái)人員的住房成本，吸引各方面的人才來(lái)城市就業(yè)，增強(qiáng)城市競(jìng)爭(zhēng)力，并可以與城鎮(zhèn)化建設(shè)相結(jié)合；從市場(chǎng)角度來(lái)看，有利于扭轉(zhuǎn)住房市場(chǎng)的投機(jī)炒作風(fēng)氣，規(guī)范住房市場(chǎng)，形成健康的、多元化的和可持續(xù)發(fā)展的住房市場(chǎng)，并由此促進(jìn)金融與國(guó)民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定；從租戶的角度來(lái)看，可幫助處于“夾心層”的群體解決住房問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)住有所居，過(guò)上比較安定的生活。

然而近來(lái)，公租房遭遇“冷場(chǎng)”，成為全國(guó)性的現(xiàn)象。上海首批兩個(gè)市籌公租房項(xiàng)目“試水”入市，首期申請(qǐng)率僅為四成。很多住房困難群體都對(duì)明顯低于市場(chǎng)價(jià)格的公租房寄予很大的希望，而且公租房設(shè)備齊全，可“拎包入住”，但結(jié)果卻是大量公租房“無(wú)人認(rèn)領(lǐng)”。同樣，武漢推出的首批899 套公租房中，報(bào)名成功、拿到鑰匙的市民僅317 戶。租金和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)后，又有約三成人放棄了選房資格。實(shí)際入住的戶數(shù)，僅占首批房源的23%。相比較而言，鄭州公租房的情況更為糟糕，其首批公租房空置率高達(dá)90%。濟(jì)南公租房預(yù)登記也同樣遇冷。該市計(jì)劃在“十二五”期間建設(shè)六萬(wàn)套公租房，政府為了調(diào)查公租房的市場(chǎng)需求，采取了預(yù)登記的辦法，但結(jié)果只有四千多個(gè)家庭、六千多名單身職工做了登記，與六萬(wàn)套的計(jì)劃相差甚遠(yuǎn)。而以最大規(guī)模公租房著稱的重慶入住率也不甚理想。

公租房入住率過(guò)低，一方面沒(méi)有解決夾心層的住房問(wèn)題，不利于保障民生；另一方面造成房屋資源閑置，即公共資源的浪費(fèi)，影響我國(guó)保障性住房的健康發(fā)展，進(jìn)而也不利于房地產(chǎn)市場(chǎng)的平穩(wěn)、持續(xù)發(fā)展。

二、公租房遇冷的原因分析

公租房建設(shè)是國(guó)家保障民生的重要舉措，然而較低的公租房入住率與較大規(guī)模的公租房建設(shè)投入和力度形成了鮮明對(duì)比。是什么原因造成了公租房申請(qǐng)率過(guò)低的結(jié)果呢？本文從以下幾點(diǎn)進(jìn)行分析。

（一）缺乏針對(duì)公租房需求的前期調(diào)研

公租房雖然有政府補(bǔ)貼，但因其需要租戶繳費(fèi)而具有一定的商品性質(zhì)。和建設(shè)商品房類似，公租房的建設(shè)也需要對(duì)符合申請(qǐng)要求的潛在申請(qǐng)者的數(shù)量、申請(qǐng)者的收入水平、申請(qǐng)者的租金承付能力、申請(qǐng)者的家庭情況及其對(duì)公租房面積和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的需求。但現(xiàn)實(shí)中，公租房建設(shè)通常是上級(jí)政府向地方政府下達(dá)的指標(biāo)，地方政府往往在接收指標(biāo)后，在沒(méi)有進(jìn)行充分調(diào)研的情況下，急于在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成任務(wù)，是一種欠考慮的、粗放的建設(shè)。沒(méi)有充分考慮市場(chǎng)需求，導(dǎo)致公租房建設(shè)存在位置、租金等方面讓租戶不滿意的現(xiàn)象，自然遭受到冷遇。不問(wèn)需求而大干快上的粗放式供應(yīng)模式是一條錯(cuò)誤的道路。

（二）租金偏高，定價(jià)不合理

按國(guó)家指導(dǎo)方針，公租房租金應(yīng)略低于市場(chǎng)租金水平。對(duì)公租房有需求的大多是年輕白領(lǐng)和外來(lái)務(wù)工人員，而相對(duì)于公租房，他們以前租住的房子更便宜些。年輕白領(lǐng)大多住在城中村，有的還在小區(qū)里跟別人合租一套房，兩種算下來(lái)租金都比較低。外來(lái)務(wù)工人員有些住在單位提供的集體宿舍，一般作為單位福利而免費(fèi)居住，另外一些則住在偏遠(yuǎn)郊區(qū)的農(nóng)民房，其租金遠(yuǎn)比商品房便宜。公租房的租金的設(shè)定，一般在商品房的基礎(chǔ)上會(huì)低不少，卻仍然比以上幾種房源租金要貴一些。而公租房的申請(qǐng)者屬于城市中低收入群體，對(duì)租金水平非常敏感，與他們偏低的月收入相比，公租房略有優(yōu)惠的租金還是相對(duì)較高。例如，武漢市第一批公租房位于洪山區(qū)南湖新城家園，房租定的每月是723 元，乍一看好像不是很高。但除房租以外，租戶每月還要支付物業(yè)管理費(fèi)、水電費(fèi)、交通費(fèi)等多項(xiàng)費(fèi)用，每月所有與住房有關(guān)的開(kāi)支加起來(lái)將近1100 元。而政府只補(bǔ)貼80 元，實(shí)在超出了月薪不足兩千元的申請(qǐng)者的負(fù)擔(dān)能力。

（三）選址不當(dāng)，位置偏遠(yuǎn)

一般而言，公租房多位于郊區(qū)，位置偏遠(yuǎn)，很容易被目標(biāo)群體放棄。房租可能略低于市場(chǎng)水平，但交通成本卻直線上升。除了交通之外，由于城市化建設(shè)滯后，其生活配套也不完善，商業(yè)、教育、醫(yī)療等設(shè)施欠缺。人們租房考慮的因素除了租金以外，還希望住的地方能夠上班方便，周邊的設(shè)施能使生活便利，所以位置偏遠(yuǎn)成了多數(shù)人放棄申請(qǐng)公租房的一大原因。盡管政府努力降低公租房的租金，但配套設(shè)施的不完善卻大大增加了居民的生活成本，抵消了租金上的微小優(yōu)勢(shì)。因此，很多中低收入者寧愿租住位置靠近市中心、交通便利的老房子、小房子，也不愿申請(qǐng)偏遠(yuǎn)不便的公租房。

（四）準(zhǔn)入門(mén)檻偏高

為了體現(xiàn)公租房的社會(huì)保障功能，各地普遍設(shè)置了較為嚴(yán)格的準(zhǔn)入門(mén)檻，針對(duì)申請(qǐng)者的收入水平、工作年限等方面作了詳細(xì)而嚴(yán)格的規(guī)定。門(mén)檻的高低難以把握，目前看來(lái)，部分城市所定的門(mén)檻偏高。比如鄭州規(guī)定，公租房的申請(qǐng)條件是申請(qǐng)人必須每月工資在1700 元以下，并且連續(xù)一年以上或累計(jì)繳納三年以上的社會(huì)保險(xiǎn)。再如武漢要求，新就業(yè)人員要求月收入2500 元以內(nèi)，畢業(yè)不超過(guò)五年等。這些頗為嚴(yán)格的申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)把很多剛工作的大學(xué)畢業(yè)生和外來(lái)務(wù)工人員排除在公租房申請(qǐng)大門(mén)之外，然而，正是這些群體最需要公租房。

三、解決公租房遇冷問(wèn)題的對(duì)策建議

公租房建設(shè)是破解房地產(chǎn)困局的金鑰匙，推行公租房建設(shè)不但可以較好地解決夾心群體的住房難題，而且還能解決中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中一些深層次的問(wèn)題。全國(guó)各地陸續(xù)啟動(dòng)公租房建設(shè)，兩會(huì)上再度強(qiáng)調(diào)保障性住房建設(shè)的必要性和重要性，可見(jiàn)政府對(duì)于住房等民生問(wèn)題的重視。但我們也看到公租房存在著“遇冷”的尷尬現(xiàn)象，因此要積極探索各種解決公租房高空置問(wèn)題的有效對(duì)策。筆者主要提出以下幾點(diǎn)建議：

（一）做好前期調(diào)研，按需定產(chǎn)

可以借鑒國(guó)外公租房建設(shè)的一些效果比較好的做法，如建立公租房申請(qǐng)預(yù)登記制度和輪候制度，在真正投入建設(shè)前了解公租房的市場(chǎng)需求規(guī)模，并在此基礎(chǔ)上科學(xué)規(guī)劃公租房建設(shè)。預(yù)登記制度實(shí)際上把復(fù)雜的公租房申請(qǐng)、資格審核等程序提前到了公租房建設(shè)前，并沒(méi)有帶來(lái)成本的增加，而且更好的貼合了目標(biāo)群體的需求。而且，按需定產(chǎn)能使公租房建設(shè)規(guī)模與實(shí)際市場(chǎng)需求規(guī)模之間的差距盡量縮小，避免了資源浪費(fèi)和資源閑置，加速房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商資金回籠，有利于住房市場(chǎng)的良性發(fā)展。

（二）調(diào)整租金，科學(xué)定價(jià)

根據(jù)住建部《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見(jiàn)》的在租賃管理方面的規(guī)定，租金水平的確定要綜合考慮市場(chǎng)的租金水平和公租房目標(biāo)收益群體的承受能力等因素?？茖W(xué)確定租金，既要考慮社會(huì)公益性，不能超過(guò)保障群體的支付能力，又要發(fā)揮市場(chǎng)作用，保證投資主體在合理期限內(nèi)能收回成本，并擁有合理的投資回報(bào)。因此，政府應(yīng)該通過(guò)財(cái)政、稅收等相關(guān)政策來(lái)調(diào)整對(duì)公租房事業(yè)的支持力度，對(duì)公租房進(jìn)行適度的補(bǔ)貼，協(xié)調(diào)公租房租金價(jià)格、市場(chǎng)租金價(jià)格與可接受租金價(jià)格之間的復(fù)雜關(guān)系，使租金更合理、更能為社會(huì)所認(rèn)可。

（三）合理選址，完善配套設(shè)施

爭(zhēng)取在新就業(yè)職工、務(wù)工人員聚集的區(qū)域興建公租房，便于他們就近租住公租房。社會(huì)上很多人提出“公租房一定要選址于市中心的商業(yè)與就業(yè)集聚地附近，方便就近上下班”，這具有很大的實(shí)施難度。畢竟市中心土地有限，從經(jīng)濟(jì)效率上說(shuō)不可能大量用于公租房建設(shè)。從另外一個(gè)角度來(lái)看，公租房對(duì)于城鎮(zhèn)化建設(shè)也有著不容小覷的作用，因此建設(shè)公租房可以與城市規(guī)劃相結(jié)合。香港在這方面有十分成功的經(jīng)驗(yàn)。香港港島和九龍之外的城區(qū)一直到20 世紀(jì)70 年代依然發(fā)展很落后，但政府大量建筑公屋，同時(shí)加強(qiáng)地鐵等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，逐步把大量人口引向新界各區(qū)，商業(yè)也隨之發(fā)展起來(lái)，如荃灣就是配合10 年建屋計(jì)劃而發(fā)展的新城鎮(zhèn)。

（四）適度降低準(zhǔn)入門(mén)檻

有些城市的公租房項(xiàng)目由于申請(qǐng)門(mén)檻設(shè)置較為苛刻，較少的收入中下層申請(qǐng)者能夠順利通過(guò)審核。因此，政府可根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展情況、政府財(cái)政的負(fù)擔(dān)能力以及公租房需求狀況，適度降低公租房準(zhǔn)入門(mén)檻，如在申請(qǐng)者的月工資、社會(huì)保險(xiǎn)繳納年數(shù)、開(kāi)具單位證明等方面可以適當(dāng)放寬條件。通過(guò)降低申請(qǐng)門(mén)檻，一方面能夠擴(kuò)大公租房覆蓋面，讓更多夾心層群體能夠受益于公租房，實(shí)現(xiàn)住有所居；另一方面，有利于實(shí)現(xiàn)住房資源充分、合理配置，避免資源閑置和浪費(fèi)。例如濟(jì)南在2012 年底降低了公租房申請(qǐng)準(zhǔn)入門(mén)檻，取消了收入和戶籍限制，將外來(lái)人員納入該市住房保障范圍，這使得更多需要公租房的人能享受到國(guó)家提供的福利待遇，有利于促進(jìn)社會(huì)公平，增強(qiáng)人們的幸福感。

四、結(jié)語(yǔ)

中國(guó)公租房的保障性住房建設(shè)，是政府推出的一項(xiàng)利國(guó)利民的重大民生政策，理論和實(shí)踐都證明，這個(gè)政策是可行的，也是能夠?qū)崿F(xiàn)的。我們需要借鑒其他先進(jìn)發(fā)達(dá)國(guó)家的公租房政策，并結(jié)合中國(guó)的住房實(shí)際，積極探索適合中國(guó)的公租房住房保障政策，切實(shí)推進(jìn)公租房住房建設(shè)，從而保障民生，實(shí)現(xiàn)我們的“美麗中國(guó)夢(mèng)”。

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