陳小華

（廣西科技大學 鹿山學院，廣西 柳州545616）

公交等企事業(yè)單位是指提供最終消費者是個人、使用付費的公共產品或服務的部門，這些部門具有自然壟斷性?！八^自然壟斷是指由于存在著資源稀缺性和規(guī)模經濟性、范圍經濟性及成本劣加性，使提供單一物品和服務的企業(yè)或聯(lián)合起來提供多種物品和服務的企業(yè)形成一家公司（壟斷）或極少數公司（寡頭壟斷）的概率很高?！保?］3

對于某個行業(yè)來說，當由一家企業(yè)或公司獨立經營時，其成本要比由兩家或兩家以上的企業(yè)經營的成本更低的話，這個行業(yè)屬于自然壟斷行業(yè)。所謂規(guī)模經濟性是指生產某種產品的產量越高其成本就越低；范圍經濟性則是指在聯(lián)合生產的環(huán)境中生產某種產品的成本要比其獨自生產時的成本更低；成本劣加性是指一家企業(yè)生產一種產品的全部市場需求量時，其成本要低于由兩家或兩家以上的企業(yè)共同生產時所花費的成本。

這些企事業(yè)單位主要包括郵政、各種文藝演出團體、影劇院、無線有線電視臺、職業(yè)培訓機構、電信、民航、公共交通、鐵路、電力、煤氣、煤炭、供熱、石油、成品油、自來水、金融、垃圾清掃、港口、機場、城市排污、天然氣生產和管道運輸、高速公路、煙草專營或食鹽專營等部門。在這些部門引入市場競爭機制，進行市場化改革已經迫在眉睫。下面從放松管制、民營化、產業(yè)化三個方面探討這些企事業(yè)單位市場化改革問題。

一 放松政府管制與擴大市場調整范圍

公交等企事業(yè)單位市場化改革的關鍵是打破行政壟斷，引入市場競爭機制，讓市場成為衡量這些單位績效的重要標準。

（一）降低行業(yè)準入門檻、放松管制

進行市場化改革，必須引入市場競爭機制，進一步擴大生產和提供公共產品或服務的領域。對于公交等企事業(yè)單位涉及的行業(yè)，降低準入門檻、放松管制，制定公平、公正、公開、穩(wěn)定的行業(yè)準入規(guī)范。

首先，必須杜絕這些行業(yè)中由于技術原因、市場供給和經營狀況、政策控制而引起的市場壟斷和行政壟斷現(xiàn)象。對于自然壟斷行業(yè)，要按照其經營業(yè)務的性質，將自然壟斷業(yè)務與非自然壟斷業(yè)務區(qū)別開來。無論是私營企業(yè)、外資企業(yè)還是集體企業(yè)都可以進入這些行業(yè)，按照同等標準與國有企業(yè)展開競爭。

其次，限制政府定價的特權，形成市場定價的機制。因為政府定價會直接導致供應短缺，如北京出租車問題，新投資者難以進入這些行業(yè)，打車難現(xiàn)象勢必不斷涌現(xiàn)。而市場定價卻能按照市場經濟運行規(guī)則中價格、供給調節(jié)原理，自動引導投資者的進入或退出，穩(wěn)定市場行情。市場定價可以使這些行業(yè)的經濟運行實現(xiàn)效率最大化。

對于出租車行業(yè)來說，不能讓公交公司形成壟斷經營，而應當放松管制、降低準入門檻，讓更多的經營主體能夠進入這一行業(yè)，就不會再有打車難的問題。

（二）合同外包和出租

合同外包與合同出租是市場化的最主要形式。在企業(yè)型公共部門中，生產和提供公共產品或服務的許多行業(yè)都是合同外包和合同出租的范圍，如公共交通、鐵路運輸、公路建設、發(fā)電、供電、垃圾清掃、供水和城市排污等。

所謂合同外包就是公共部門將其工程項目以合同的形式轉讓給承包人經營；合同出租就是政府首先確定生產和提供某種公共產品或服務的數量和標準，然后向私營部門、非營利性部門招標，中標者與政府簽訂供給合同，生產和提供公共產品或服務。

通過合同外包和出租的形式，政府保留了公用設施和國有資產的所有權，只是將具體業(yè)務讓承包人經營。這有利于國有資產的保值、增值，有利于通過競爭提高生產和提供公共產品或服務的質量和水平。從而在生產和提供公共產品或服務中引入競爭機制，達到提高效率，節(jié)省社會資源的目的。

（三）放松政府管制

“國有企業(yè)和政府活動得以繼續(xù)存在的重要原因之一，是它們享有壟斷地位，不允許民營部門進入并參與競爭。如果放松規(guī)制有助于民營部門挑戰(zhàn)政府的壟斷權甚至取而代之，它會促進民營化。在美國，隨著規(guī)制的放松，競爭性私人公司遞送的快件和包裹量急劇增長，搶占了美國郵政服務局（U、S、postal ser vice）的市場份額。美國郵政服務局宣稱，擁有頭等信件的排他性經營權并極力保護其特權，同時禁止競爭者使用客戶郵箱設施。但是，有關規(guī)制受到抨擊，總統(tǒng)民營化委員會建議予以取消。在危地馬拉，估計60%－80%的信件由250家左右的私人公司投遞，人們認為它們比政府郵局更可靠。涉及到不得遺失的重要信件，據說政府機構也使用私營郵遞公司?！保?］136放松政府管制，對企業(yè)型公共部門進行市場化改造是一種世界潮流，是社會發(fā)展進步的必然要求，符合公正、平等原則。

公交等企事業(yè)單位長期依賴政府的保護性政策，處于壟斷地位，限制了私人資本的進入，減少了公眾選擇公共產品或服務的機會和空間，助長了公共部門養(yǎng)尊處優(yōu)、唯我獨尊的官僚作風。

為此，國家必須放松管制，建立起以需求為驅動力、以市場為導向的制度體系，在提供公共產品或服務中創(chuàng)建制度公平、機會公平的良好氛圍，更好地滿足社會公眾的需求。

二 民營化改革補缺

像公交等企事業(yè)單位，完全可以進行民營化改造。所謂民營化就是廣泛依靠社會民間力量，減少對政府部門的依靠，動員全社會的非政府機構參與公共產品或服務的生產和提供活動之中。從廣義講，民營化就是要更多依靠民間機構，更少依靠政府，來滿足公眾的需要。從而減少政府機構的作用，增加社會其他機構的作用。［2］4

（一）出售部分企業(yè)型公共部門

許多企事業(yè)單位經營狀況不好，國家為此背上了許多債務，財政負擔很重，有必要采取出售部分企業(yè)型公共部門的辦法將國有資產撤出這些公共部門。

可以采用下列五種方式：（1）建立合資企業(yè)，既可與外商合資也可與私營企業(yè)主合資；（2）出售給私人買主，既可賣給一位買主也可將企業(yè)型公共部門分割后分別賣給幾位買主，讓其在競爭中自主經營；（3）將部分股份賣給公眾，減少國家擁有的股份，增加民間所占的比例；（4）將部分股份出售給該部門的工作人員，形成集體企業(yè)性質的股份公司，讓公共部門的工作人員直接參與經營和管理，與該部門建立更加密切的利益關系；（5）將部分股份出售給使用者或顧客，使顧客既是公共產品或服務的生產者和提供者，又是公共產品或服務的消費者。

地方有線電視臺、郵政、電信部門可以與外商或私營企業(yè)主合資經營；一些職業(yè)培訓機構、垃圾清掃部門可以出售給私人，形成私人經營的競爭市場；電力、鐵路、煤氣公司的股份可以出售給公眾，減少政府投資造成的財政負擔；公共交通、自來水部門可以直接出售給部門內部工作人員，形成多家集體經營的公司，便于建立競爭性的市場體系；農村電網或供水、供氣設施可以出售給當地使用者，讓村社集體經營管理。

（二）民間補缺

民間補缺是一種政府淡出的形式，即公共部門逐漸被私人部門取代。也就是說，公共部門采取間接方式讓民間投資逐漸替代政府投資，逐步推行公共部門的民營化。

如果政府主導的企事業(yè)單位提供的公共產品不能滿足公眾的需求，民間資本就會介入這一領域。從而對政府的主導作用產生排擠效應，這就是所謂的民間補缺和政府淡出形式。主要是利用民間資本投資決策快、利導性更強的優(yōu)勢，充分發(fā)揮民間力量作用。這樣，政府機構在提供公共產品或服務方面的空間就會受到壓縮，其規(guī)模就會越來越小，逐漸被公眾忽視，而民間組織的作用則會越來越大，在提供公共產品或服務中逐步占據主導地位。［2］133

民營公交企業(yè)逐漸取代國營公交公司的業(yè)務，因為出租車、小公共汽車投資小，靈活方便，適合公眾的需要。隨著私人經營業(yè)務的逐漸擴大，數量的增多，公共部門的業(yè)務就會逐漸減少，其規(guī)模逐漸萎縮，企業(yè)型公共部門就會逐漸完成民營化改造。

三 產業(yè)化改革補強

“所謂產業(yè)化即將不具有社會共同需要性質的‘事業(yè)單位’推向市場，實現(xiàn)生產性經營管理，使其企業(yè)化、民營化、市場化，通過科技市場、教育市場、文化市場、衛(wèi)生市場和體育市場，實現(xiàn)公共事業(yè)產業(yè)化，實現(xiàn)公共資源的有效配置和公共事業(yè)的高效運營，實現(xiàn)公共事業(yè)與經濟一體化?？茖W教育、文化、衛(wèi)生和體育等不應該只是一種福利，也要成為一種產業(yè)?！保?］208許多企事業(yè)單位可以采取政企分開、管制獨立、聯(lián)合經營的措施實施產業(yè)化改革。

（一）政企分開

將公交等企事業(yè)單位推向市場，實行政企分開。政府要與這些公共部門徹底脫離關系，只是負責制定引導和調節(jié)管理不同行業(yè)的宏觀政策，指導產業(yè)發(fā)展的方向和趨勢，協(xié)調不同行業(yè)之間的相互關系。國家不再承辦這些部門的各項事務，政府也不再管理這些部門的各種業(yè)務，不直接控制這些部門的運作，而是讓這些部門自主管理、自主經營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束。

通過這種方式，使公眾有更多機會選擇生產和提供公共產品或服務的主體，擴大公共產品或服務的覆蓋面，提高其社會化的程度，從而形成產業(yè)化經營的格局?！坝芯€電視和電信可以互相進入對方業(yè)務領域，不僅可以有效利用有線電視和電信的網絡資源，而且可以做大電信和有線電視市場，有利于競爭的開展，有利于企業(yè)的發(fā)展壯大。”［4］195

實行政企分開，讓他們各自按市場規(guī)則談判、磋商、達成共識，維護共同的利益。打破全國各地分散經營，地區(qū)封鎖，自行壟斷，企業(yè)規(guī)模不大，在激烈的國際競爭中缺乏競爭實力的格局。形成經營業(yè)務齊全、規(guī)模龐大的產業(yè)集團，使這些企事業(yè)單位真正成為獨立經營的市場主體。

（二）管制獨立

如果管制過度，就會導致壟斷經營，出現(xiàn)部分企事業(yè)單位不實行完全成本核算，投資也不計成本和回報，政府過多地參與公共經濟事務的現(xiàn)象。因此，對某些企事業(yè)單位必須按行業(yè)技術標準，分行業(yè)進行獨立管制，使這些公共部門走上產業(yè)化經營的道路。

對我國有線電視部門管制獨立的改革，可以“將有線電視政治導向引導和經濟管制分開，由不同的部門負責，建立相關法制制度。將政治導向功能仍由國家廣電總局和中宣部負責，行業(yè)管理和使用的有線頻道管理、總體規(guī)劃由信息產業(yè)部負責。信息產業(yè)部同時負責各種有線、無線頻道劃分、制定行業(yè)技術標準并進行行業(yè)管理，進行總體規(guī)劃，在體制上更為合理。”［4］198－199

如果按照這一思路分別對郵政、電力、供水、供氣、民航、鐵路等企事業(yè)單位進行產業(yè)管制改造，制定行業(yè)管制法規(guī)，形成各自的產業(yè)市場管制體制，就會使這些公共部門走上產業(yè)化改造的道路，真正成為自主經營、自負盈虧的市場主體。

（三）聯(lián)合經營

公交等企事業(yè)單位要走產業(yè)化發(fā)展道路，就必須在政府產業(yè)政策的指導下，采取聯(lián)合經營的方式，擴大公共產品或服務的覆蓋面，加強不同行業(yè)集團之間的競爭，以混業(yè)經營制度取代分業(yè)經營、分業(yè)規(guī)制的制度，逐步形成產業(yè)經濟規(guī)制政策。

用產業(yè)經濟規(guī)制政策來管理進入該產業(yè)的所有企業(yè)、公司或集團，不同行業(yè)的集團公司實行聯(lián)合經營。例如，電信可以涉及有線、無線電視業(yè)務；有線、無線電視也可以涉及電信業(yè)。諸如此類的混業(yè)經營都采用產業(yè)經濟規(guī)制政策來約束和控制，使不同利益集團在統(tǒng)一的產業(yè)規(guī)則下公平競爭。

通過打破行業(yè)限制，突破行政區(qū)劃的地區(qū)封鎖，允許行業(yè)內外、區(qū)域內外的不同企業(yè)、公司或集團進入同一行業(yè)、同一區(qū)域生產和提供公共產品或服務。從而為行業(yè)間、區(qū)域間企業(yè)或集團展開直接競爭提供更大的可能和空間，進一步擴大公共產品或服務的覆蓋面，為消費者提供更多的選擇機會。

綜上所述，對公交等企事業(yè)單位進行市場化改革，放松管制、擴大市場調整范圍，同時進行民營化、產業(yè)化改造，有利于提高公共產品或服務的質量，有利于盤活有限的社會公共資源，給消費者提供更大的選擇空間。

［1］ 夏大慰，史東輝．政府規(guī)制理論、經驗與中國的改革［M］．北京：經濟科學出版社，2003．

［2］ ［美］E·S薩瓦期．民營化與公私部門的伙伴關系［M］．北京：中國人民大學出版社，2002．

［3］ 馮云廷．公共事業(yè)管理學［M］．北京：中國財政經濟出版社，2003．

［4］ 王學慶．管制壟斷［M］．北京：中國水利水電出版社，2004．