李新霞

（中共濟南市歷城區(qū)委黨校 濟南 250100）

善治理論認為“一個國家的社會治理狀況，既取決于政府對社會生活的管理能力，更取決于公民的自我管理水平。我們要實現(xiàn)良好的社會治理，真正在社會領域實現(xiàn)善治，既需要強有力的社會管理，更需要高度的社會自治”。國家的治理是這樣，社區(qū)的治理同樣如此。

一、歷城區(qū)社區(qū)社會組織參與社區(qū)建設的現(xiàn)狀考察

歷城區(qū)是泉城濟南東部近郊最大的市轄區(qū)，近年來在工業(yè)化、城市化、市場化的推動下，涌現(xiàn)了大批新建商品住宅社區(qū)和“村改居”社區(qū)。目前，歷城在城區(qū)有洪家樓、山大路、東風、全福四個街道辦事處，共有43個社區(qū)，其中“村改居”社區(qū)12個、新建社區(qū)27個、企業(yè)社區(qū)4個。筆者調查發(fā)現(xiàn)，歷城區(qū)社區(qū)內的社會組織數(shù)量很少，且以老年娛樂、體育健身等文化類組織占絕大多數(shù)，其他類型社會組織發(fā)展相對緩慢，在僅有的社會組織中還存在組織松散、分布不平衡等狀況。有些社區(qū)社會組織只有組織名稱，但無固定的人員和活動場所，也沒有嚴格的組織章程和必要的內部管理制度，處于一種松散無力狀態(tài)。在街道和居委會領導比較重視的社區(qū)，社會組織的數(shù)量和類別相對較多，而相當多的一部分住宅小區(qū)內沒有社會組織的存在。這種狀況難以滿足社區(qū)群眾日益增長的生活、就業(yè)、娛樂等各類需求。

此外，歷城區(qū)的社區(qū)建設主要來自政府外部行政力量的推動，缺乏社會組織和社區(qū)居民的內在驅動。這種情況造成了兩個方面的后果：一方面是在社區(qū)治安、扶困助貧、社區(qū)養(yǎng)老、流動人口管理、特殊人群管理等方面，單靠政府一方的力量有些力不從心，社區(qū)管理中出現(xiàn)了很多政府管不了也管不好的事情。如位于城區(qū)的幾個街道辦事處，每個社區(qū)的居民都在上萬人，有的甚至兩三萬人，而新建社區(qū)居委會的工作人員只有五至六人，每個工作人員要承擔上面職能部門下放的十幾項行政事務，根本沒有時間和精力去做社區(qū)居民的服務和管理。比較典型的是社區(qū)養(yǎng)老問題，調查顯示，85%以上的老年人有享受居家養(yǎng)老服務的意愿，但社區(qū)中政府提供的養(yǎng)老服務設施嚴重短缺。據(jù)調查，歷城區(qū)目前只有一個社區(qū)設有規(guī)模較小的老年日托站，這種狀況遠遠滿足不了大多數(shù)老年人的養(yǎng)老需求。另一方面很多想?yún)⑴c社區(qū)建設和管理的社會組織和社區(qū)居民卻由于政策、資金、場地等方面的限制，存在參與渠道不暢、參與動力不足的問題。這種狀況與中央所提的“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”還有一定的差距，不利于社區(qū)建設和社區(qū)和諧，因此，亟需構建一種新型的多元主體共同參與、共同治理的社區(qū)建設和管理模式。

二、社區(qū)社會組織在社區(qū)建設中的作用分析

（一）填補“后單位時代”的服務空缺，滿足社區(qū)居民多元化與多層次的需求

現(xiàn)代社會是多元的社會，公眾的興趣、價值觀、利益都呈多元化趨勢，特別是單位制解體后，越來越多的困難群體、特殊群體匯聚到社區(qū)，社區(qū)居民的需求日益多元化、多層次化。但政府作為社區(qū)公共產品和服務的唯一提供主體，在滿足居民需求方面經常有失靈的時候，因為政府只提供滿足一般人群需要的公共產品和服務，對特殊群體的特殊需求，政府是滿足不了的，如刑滿釋放人員的社區(qū)矯正，聾啞兒童的教育，網癮青少年的教育等問題。而社區(qū)社會組織是基于社會群體的需求產生的，它能根據(jù)不同的群體制定不同的活動方案，對少數(shù)人的特殊需求有效做出反應，從而彌補了市場由于營利目的而無法提供公共產品和服務的缺憾，填補了由于政府失靈和市場失靈造成的居民“需求空白”。

（二）聯(lián)結政府與社區(qū)居民，促進社區(qū)善治的開展

社會組織由于其寬容、互助、互惠、利他和公益志愿精神等特點，使得它與社會、公民有著密切的關系，對協(xié)調政府與社會、公民之間的關系起著不可替代的作用。一方面，社區(qū)社會組織直接與社區(qū)居民打交道，能及時發(fā)現(xiàn)社會問題，從而把社區(qū)群眾對政府的意見和建議、對政府的期望以及對政府工作的不滿轉達給政府；另一方面，社會組織又可將政府對社區(qū)問題的處理意見轉達給社區(qū)群眾，成為政府與公眾之間信息傳遞的橋梁和紐帶，有利于加強政府與社會成員的聯(lián)系，實現(xiàn)社區(qū)管理與服務的良性互動，促進社區(qū)善治。

（三）增強社區(qū)居民的社區(qū)意識，推進社區(qū)建設

居民的社區(qū)意識主要是居民的歸屬感、認同感。社區(qū)群眾是社區(qū)建設的重要主體，但現(xiàn)實生活中，社區(qū)群眾往往“相遇不相識，相識不相知”或“一墻之隔不往來，擦肩而過不搭話”，彼此之間不信任，對社區(qū)事務不關心，對社區(qū)沒有歸屬感。社區(qū)社會組織則可通過為社區(qū)內的弱勢群體提供福利性服務，為社區(qū)普通居民提供日常便民服務，文化、教育、衛(wèi)生服務等形式多樣的社區(qū)服務活動，為居民提供一個增進了解的平臺，使社區(qū)居民因之相識、相知、相助、相和，增強對社區(qū)的歸屬感和認同感，形成以鄰里和諧促社區(qū)和諧，以社區(qū)和諧促社會和諧的良好局面。

（四）拓寬社區(qū)資金的籌措渠道，增加就業(yè)機會

目前，歷城區(qū)社區(qū)建設的資金來源可分為以下幾種：“村改居”社區(qū)由于有村辦企業(yè)、集體房屋出租等收入，是社區(qū)建設資金相對較充裕的一種，也是居民幸福感最強的一類社區(qū)；企業(yè)社區(qū)明顯呈現(xiàn)兩極分化，經濟效益好的企業(yè)，社區(qū)建設的也好，經濟效益差或已經破產的企業(yè)，社區(qū)建設資金則沒有保障；新建社區(qū)的資金來源則很狹窄，沒有規(guī)范和固定的資金來源。而社會組織可以通過各種慈善和公益活動進行募捐，并且把社區(qū)的閑散資源聚集起來，從而拓寬社區(qū)建設資金的籌措渠道。同時，發(fā)展社區(qū)社會組織還可以增加就業(yè)機會。當前我國正面臨著前所未有的就業(yè)壓力,社區(qū)失業(yè)人員過多將直接影響到社區(qū)的和諧穩(wěn)定，發(fā)展社區(qū)社會組織，不啻為解決失業(yè)問題的一劑藥方。

三、影響社區(qū)社會組織功能發(fā)揮的制約因素

（一）有關社區(qū)社會組織發(fā)展的法律、政策環(huán)境及管理體制，限制了社會組織的發(fā)展

目前我國對社會組織的管理沒有一部統(tǒng)一的法律，只有三個行政法規(guī)：《社會團體登記管理條例》《基金會登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，均頒布于1998年,法規(guī)非常滯后,級別較低、不具有太強的法律效力。而且內容不完善、政策不配套，主要以程序規(guī)范為主，實體規(guī)范不足，在稅收優(yōu)惠、資金投入、人事管理、社會保障等方面都缺乏健全的政策。在基層社會組織的培育發(fā)展與管理監(jiān)督過程中,經常面臨無法可依的困境。同時，我國對社會組織實行的是雙重管理體制，成立一個社會組織需要先找到一個業(yè)務主管部門，然后才能到民政部門登記。這種管理體制造成很多社會組織因找不到業(yè)務主管部門而無法到民政部門登記注冊，嚴重限制了社會組織的發(fā)展。

（二）各級黨委政府對社區(qū)社會組織的認識還不充分、不到位，對培育發(fā)展社區(qū)社會組織的推動力還不夠

有些領導同志和部門對社會管理的主體把握不準確、職能轉變不到位。認為社區(qū)建設由政府來做就足夠了，不需要社會協(xié)同、公眾參與；也有的領導只關注居家養(yǎng)老、家政服務、慈善救助、幫助矯治等類型的社區(qū)民間組織，對另一些維權類的社會組織則明顯缺乏合作熱忱，甚至在思想上存在一種恐懼心理，認為他們是在給政府添麻煩，對社會組織的活動非但不予支持，反而制造障礙。所以在社區(qū)建設中尚未形成“政府管理力量與社會調節(jié)力量互動”的良性工作局面。此外，政府對培育發(fā)展社區(qū)社會組織的推動力還不夠，特別是政府購買社會組織服務項目還不成體系,購買資金也處于較低水平，也沒有建立基層社會組織的評估機制和以獎代補機制。

（三）社區(qū)社會組織人才隊伍匱乏，影響功能的開展

社區(qū)社會組織人才匱乏不僅表現(xiàn)在社會組織專職人員的缺乏，也表現(xiàn)在社會組織成員專業(yè)知識和技術的缺乏。筆者在調研中發(fā)現(xiàn)，很多社團組織的成員都是離退休人員、機關事業(yè)單位的下崗分流人員，并且年齡偏大，很難根據(jù)不同階層、不同群體居民的需求，有針對性地開展工作，嚴重影響了社區(qū)工作開展的科學性和有效性。如有的社區(qū)投資巨大建立了社區(qū)舞蹈室和電腦室，但由于沒有專業(yè)人員為居民提供培訓，致使資源空置、浪費，得不到充分利用。

（四）社區(qū)社會組織嚴重缺乏經費和固定的活動場所，影響組織發(fā)展

社區(qū)社會組織要規(guī)范運行，經費和場地二者不可或缺。在國外，政府資助占到社會組織全部資金的45-55%，即使這樣，經費仍顯不足。在中國問題更加突出，現(xiàn)實生活中，很多社區(qū)社會組織在活動經費、人員開支、場地租賃、日常辦公開銷等方面都沒有固定的經費。由于資金和場地的限制，致使社區(qū)社會組織的很多活動雖然深受群眾喜愛卻難以實施。

四、促進社區(qū)社會組織與社區(qū)建設良性互動的思路與對策

（一）建立健全和完善有關社區(qū)社會組織發(fā)展的政策法規(guī)，為社會組織參與社區(qū)建設創(chuàng)造寬松的環(huán)境

政府要堅持培育、發(fā)展和管理、監(jiān)督并重的原則，完善培育扶持和依法管理社會組織的政策。一是降低登記門檻，對那些居民急需的社區(qū)環(huán)保、志愿者協(xié)會等公益性社區(qū)社會組織,在注冊資金上適當降低門檻;二是稅務部門為公益類、服務類社會組織減免稅收等費用，同時對向這些組織進行捐贈的企業(yè)和個人給予稅收優(yōu)惠政策；三是勞動部門優(yōu)先給這些社會組織就業(yè)人員解決勞動保險和養(yǎng)老保險等優(yōu)惠政策;四是區(qū)、街道、社區(qū)對社會組織給予免費或低償提供活動場地、資金和設施等方面的必要資助。

（二）政府創(chuàng)新社會組織的管理體制，實行“分類管理、分類發(fā)展”的新模式

改革傳統(tǒng)的“雙重管理”的體制。按照分類管理的原則，對社區(qū)社會福利類、公益慈善類社會組織實行由民政部門直接登記，無需業(yè)務主管部門。對符合登記條件,由于規(guī)模較小而沒有登記的社區(qū)社會組織,積極做工作,納入登記管理;對那些居民自發(fā)組織的文體類社會組織,尚達不到登記條件的,實行備案制。同時按照分類發(fā)展的原則，積極“推進養(yǎng)老類、做實維權類、完善救助類、繁榮文化類、深化教育類、規(guī)范活動類、壯大服務類”社會組織,引導他們在提供社區(qū)服務、扶困濟貧、救助賑災和豐富居民物質文化生活需求等方面發(fā)揮積極作用。

（三）拓展政府和社會組織合作渠道，通過項目購買、項目補貼、項目委托等方式，積極推動社會組織參與社區(qū)建設和管理

走向善治的過程就是一個還政于民的過程,在社區(qū)建設中，政府應按照“小政府,大社會”的模式,逐步讓渡一些社區(qū)管理職能,由社會組織來協(xié)同管理那些政府管不了、管不好和不該管的事務。社會組織承接大量具體的社會性事務，社區(qū)居委會才可能從繁雜的報表、臺賬中解脫出來，回歸組織者、協(xié)調者、監(jiān)督者的本位。因此，政府應針對社區(qū)社會組織經濟基礎薄弱的現(xiàn)狀,從社區(qū)居民的實際需要出發(fā),根據(jù)社區(qū)社會組織提供服務的類型、數(shù)量、質量, 加大政府購買服務力度。實行政府購買服務或給予相應的財政資助或補貼，積極引導社區(qū)社會組織向社區(qū)養(yǎng)老、醫(yī)療救助、志愿服務等公益性方向發(fā)展，建立起政府主導、社會組織做、社區(qū)監(jiān)督有機結合的新型公共服務模式,提升社區(qū)的公共服務水平和質量。

（四）完善人才隊伍機制,提升組織人員的專業(yè)水平

只有社會組織具備高素質的專業(yè)化人才隊伍，才能提供優(yōu)質規(guī)范的社區(qū)服務，從而增強社會對社會組織的認知度和信任感。一要通過政策引導、活動吸引、典型帶動等多種方式,吸引更多的有志于社區(qū)工作的優(yōu)秀人才、志愿者加入到社區(qū)社會組織中來；二要有計劃、有步驟地對社會組織工作人員進行職業(yè)培訓和資格考試，全面推行執(zhí)證上崗制度；三要提高社會組織工作人員的待遇。政府應參照專業(yè)技術行業(yè)標準，提高社會工作者的地位和薪酬待遇，完善專職工作人員的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障政策，提高其社會地位；四要充分利用轄區(qū)內的高校資源，與轄區(qū)內的高校相聯(lián)合，讓高校的志愿者組織以社區(qū)為依托，運用社區(qū)資源，開展形式活潑、內容多樣的志愿活動，這樣既為社區(qū)教育、文化建設提供了資源，同時又鍛煉了大學生的實踐能力，提高了他們的綜合素質。

[1]吳玉敏.創(chuàng)新社會管理中的社會自治能力增強問題[J].社會主義研究，2011，（4）.

[2]陳喜強，張培勝.社區(qū)組織建設與社會協(xié)調發(fā)展[J].廣西社會科學，2006，（2）.