□文/闕傳保

（中國(guó)人民銀行?？谥行闹?海南·?？冢?/p>

為防范代理支庫(kù)的資金風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)代理支庫(kù)的有效監(jiān)管，本文首先對(duì)代理支庫(kù)業(yè)務(wù)處理情況進(jìn)行調(diào)查，并對(duì)目前代理支庫(kù)的各種監(jiān)管漏洞進(jìn)行分析，最后提出代理支庫(kù)應(yīng)加強(qiáng)資金往來(lái)與會(huì)計(jì)核算“雙向監(jiān)督”的監(jiān)管措施。

一、代理支庫(kù)業(yè)務(wù)處理的調(diào)查情況

（一）業(yè)務(wù)處理系統(tǒng)。目前，代理支庫(kù)一般都使用國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)賬務(wù)核算系統(tǒng)（TBS）和代理銀行的資金清算系統(tǒng)處理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)。其中，TBS系統(tǒng)不與支付系統(tǒng)連接，不直接參與國(guó)庫(kù)資金收付結(jié)算，僅用于處理國(guó)庫(kù)收支業(yè)務(wù)的會(huì)計(jì)賬務(wù)核算業(yè)務(wù)，產(chǎn)生各種預(yù)算級(jí)次的收支報(bào)表和會(huì)計(jì)報(bào)表。代理銀行的資金清算系統(tǒng)用于國(guó)庫(kù)資金的清算業(yè)務(wù)，包括收納各種稅費(fèi)款項(xiàng)、根據(jù)TBS系統(tǒng)核算結(jié)果辦理各級(jí)次預(yù)算收入款項(xiàng)的劃繳以及根據(jù)支出憑證辦理國(guó)庫(kù)資金的撥付。

（二）賬戶設(shè)置。為了滿足代理支庫(kù)會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)與資金清算業(yè)務(wù)的需要，代理支庫(kù)必須在TBS系統(tǒng)與代理銀行的資金清算系統(tǒng)中各設(shè)立了一套獨(dú)立的國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算賬戶和國(guó)庫(kù)資金清算賬戶。會(huì)計(jì)核算賬戶只用于會(huì)計(jì)賬務(wù)核算業(yè)務(wù)，僅反映國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算的結(jié)果，不反映相關(guān)資金的清算信息。國(guó)庫(kù)資金清算賬戶僅用于國(guó)庫(kù)資金的經(jīng)收、結(jié)轉(zhuǎn)、撥付、繳存等清算業(yè)務(wù)，反映國(guó)庫(kù)資金的實(shí)際流轉(zhuǎn)情況，不反映國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算賬務(wù)信息。

（三）業(yè)務(wù)處理過(guò)程。當(dāng)前，代理支庫(kù)主要依據(jù)總庫(kù)制定的國(guó)庫(kù)制度進(jìn)行收支業(yè)務(wù)處理。處理過(guò)程包括兩個(gè)階段：一是在TBS系統(tǒng)中進(jìn)行的國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算階段，處理的結(jié)果是產(chǎn)生收支報(bào)表及會(huì)計(jì)報(bào)表；二是在代理銀行的資金清算系統(tǒng)中處理的國(guó)庫(kù)收支業(yè)務(wù)資金的清算階段，處理的結(jié)果是實(shí)際收納、劃轉(zhuǎn)或撥付各種國(guó)庫(kù)資金。

（四）資金清算模式。代理支庫(kù)的資金清算名義上大多采取“行庫(kù)往來(lái)”的模式，實(shí)際國(guó)庫(kù)資金清算獨(dú)立于會(huì)計(jì)核算，而且在時(shí)間安排上，兩者不存在必然的先后順序和聯(lián)動(dòng)關(guān)系。在國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算方面，國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的資金往來(lái)清算情況，主要依靠“行庫(kù)往來(lái)”進(jìn)行資金來(lái)賬“虛擬提入”和資金往賬“虛擬提出”進(jìn)行核算，核算結(jié)果間接反映國(guó)庫(kù)資金的清算情況。

（五）會(huì)計(jì)檔案管理。由于代理支庫(kù)的會(huì)計(jì)核算與資金清算分開(kāi)處理，會(huì)計(jì)檔案可分為國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算檔案與國(guó)庫(kù)資金清算檔案。其中，會(huì)計(jì)核算檔案主要包括收入繳款書(shū)、財(cái)政支出憑證、會(huì)計(jì)轉(zhuǎn)賬憑證及國(guó)庫(kù)收支報(bào)表和會(huì)計(jì)賬表等等；國(guó)庫(kù)資金清算檔案主要包括資金收納憑證與清單、國(guó)庫(kù)資金特種轉(zhuǎn)賬憑證、國(guó)庫(kù)資金撥付憑證與清單、資金賬戶明細(xì)表等等。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，代理支庫(kù)會(huì)計(jì)核算檔案和資金清算檔案的管理依據(jù)與保管場(chǎng)所不一致。會(huì)計(jì)核算檔案主要依據(jù)國(guó)家金庫(kù)的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行單獨(dú)存放并管理；資金清算檔案主要依據(jù)是代理銀行的相關(guān)內(nèi)控制度，與代理銀行營(yíng)業(yè)柜臺(tái)的其他業(yè)務(wù)憑證統(tǒng)一存放并管理。

二、代理支庫(kù)業(yè)務(wù)處理監(jiān)管漏洞分析

（一）監(jiān)管資料缺失。代理支庫(kù)資金清算檔案管理的現(xiàn)狀，導(dǎo)致代理國(guó)庫(kù)收支業(yè)務(wù)的資金清算憑證未能和會(huì)計(jì)核算檔案一起存放并管理，相關(guān)國(guó)庫(kù)資金清算檔案未納入代理支庫(kù)檔案管理規(guī)定的管轄范圍，從而在一定的程序上造成國(guó)庫(kù)資金清算業(yè)務(wù)缺乏代理支庫(kù)本身的事后監(jiān)督與管理，還造成其他監(jiān)管方對(duì)代理支庫(kù)資金清算憑證等檔案資料的事后監(jiān)督難度非常大，部分導(dǎo)致對(duì)代理支庫(kù)的國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)檢查制度流于形式。

（二）監(jiān)管信息失真。代理支庫(kù)使用不同系統(tǒng)中的會(huì)計(jì)核算賬戶和資金清算賬戶，對(duì)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)會(huì)計(jì)核算與資金清算進(jìn)行分離處理，使國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算賬戶或資金清算賬戶只能反映國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)賬務(wù)核算或國(guó)庫(kù)資金清算的某一方面信息，無(wú)法保證“兩個(gè)”信息在內(nèi)容上一致。其次，由于實(shí)際業(yè)務(wù)處理過(guò)程中，代理支庫(kù)對(duì)資金清算和國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算缺乏統(tǒng)一的管理以及對(duì)國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算檔案與國(guó)庫(kù)資金清算檔案分別存放管理，監(jiān)管形同虛設(shè)，更無(wú)法形成合力，在一定程度上影響了國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算信息的質(zhì)量，最終可能導(dǎo)致代理支庫(kù)會(huì)計(jì)核算所產(chǎn)生的收支報(bào)表和會(huì)計(jì)報(bào)表反映不了國(guó)庫(kù)資金收付的真實(shí)情況。

（三）監(jiān)管手段單一。目前，代理支庫(kù)的業(yè)務(wù)量越來(lái)越大，業(yè)務(wù)處理手段越來(lái)越豐富，電子憑證信息越來(lái)越多，而且國(guó)庫(kù)資金清算信息還混入代理銀行其他業(yè)務(wù)信息，代理國(guó)庫(kù)監(jiān)管環(huán)境非常復(fù)雜。然而，現(xiàn)階段對(duì)代理支庫(kù)的外部監(jiān)管及代理支庫(kù)本身的內(nèi)部監(jiān)督大多數(shù)還仍舊采取人工對(duì)紙質(zhì)資料進(jìn)行復(fù)核、審查并核對(duì)的方法，其特點(diǎn)工作耗時(shí)、監(jiān)督面小、效率低，無(wú)法滿足實(shí)際基本監(jiān)管需要，更無(wú)法做到對(duì)代理支庫(kù)會(huì)計(jì)核算信息與國(guó)庫(kù)資金清算信息一一對(duì)應(yīng)的監(jiān)督。

（四）監(jiān)管職能失效。目前，由于監(jiān)管身份不明確、監(jiān)管意圖不統(tǒng)一、監(jiān)管條件不成熟等原因，代理支庫(kù)日常監(jiān)管作用沒(méi)有得到真正的發(fā)揮。

1、代理支庫(kù)成立后，代理銀行一般只能滿足國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)的人員需求，國(guó)庫(kù)日常監(jiān)督人員幾乎是空缺。即便監(jiān)督職責(zé)由代理銀行的事后監(jiān)督人員兼任，但由于其對(duì)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的不了解，監(jiān)督職責(zé)不能得到真正的落實(shí)。

2、基于企業(yè)盈利及風(fēng)險(xiǎn)控制的目的，代理銀行對(duì)國(guó)庫(kù)資金清算業(yè)務(wù)處理過(guò)程及其檔案信息會(huì)實(shí)行嚴(yán)格的日常監(jiān)督程序。但對(duì)于國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)及其檔案管理的日常監(jiān)督以及國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算賬務(wù)與國(guó)庫(kù)資金清算業(yè)務(wù)的一致性核對(duì)監(jiān)管，代理銀行一般都會(huì)進(jìn)行弱化甚至忽視處理。

三、提出資金清算與會(huì)計(jì)核算“雙向監(jiān)管”的措施

基于上述情況，代理支庫(kù)應(yīng)加強(qiáng)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)資金清算與會(huì)計(jì)核算的監(jiān)督，并將兩者統(tǒng)一起來(lái)，形成有效的監(jiān)管合力。

（一）健全代理支庫(kù)業(yè)務(wù)制度。目前，總庫(kù)沒(méi)有制定專門(mén)的代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)處理制度及業(yè)務(wù)監(jiān)督制度，基層代理支庫(kù)的國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)處理與業(yè)務(wù)監(jiān)督主要參照人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)的各種制度執(zhí)行。在制度執(zhí)行過(guò)程中，由于代理支庫(kù)業(yè)務(wù)處理流程與人民銀行國(guó)庫(kù)制度內(nèi)容的不匹配，制度執(zhí)行力不高，各種業(yè)務(wù)處理實(shí)際得不到有效規(guī)范。為了解決制度缺失的問(wèn)題，各地國(guó)庫(kù)部門(mén)應(yīng)根據(jù)代理支庫(kù)業(yè)務(wù)處理的實(shí)際情況制定“代理支庫(kù)業(yè)務(wù)操作規(guī)范與管理規(guī)定”，從賬戶設(shè)置、資金清算賬戶與會(huì)計(jì)核算賬戶的統(tǒng)一管理、業(yè)務(wù)處理流程、會(huì)計(jì)資料管理及業(yè)務(wù)監(jiān)督規(guī)定等方面對(duì)代理支庫(kù)業(yè)務(wù)處理進(jìn)行規(guī)定。

（二）規(guī)范業(yè)務(wù)操作流程。為了解決代理支庫(kù)會(huì)計(jì)賬務(wù)核算與國(guó)庫(kù)資金清算程序脫節(jié)的問(wèn)題，代理支庫(kù)應(yīng)重新疏理其國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)處理流程。首先，將收入業(yè)務(wù)與代理銀行經(jīng)收業(yè)務(wù)緊密結(jié)合起來(lái)，規(guī)定國(guó)庫(kù)收入業(yè)務(wù)的會(huì)計(jì)核算處理必須以相應(yīng)款項(xiàng)在資金清算賬戶中的結(jié)轉(zhuǎn)為前提，防止收入業(yè)務(wù)的會(huì)計(jì)核算與資金結(jié)轉(zhuǎn)脫節(jié)，嚴(yán)禁收入業(yè)務(wù)處理完后，相關(guān)資金仍存放在經(jīng)收賬戶或其他資金清算賬戶中；其次，將支出業(yè)務(wù)與地方財(cái)政庫(kù)款資金清算賬戶的資金撥付緊密結(jié)合起來(lái)，規(guī)定代理支庫(kù)支出業(yè)務(wù)的完成必須以代理銀行將相關(guān)款項(xiàng)從庫(kù)款資金清算賬戶中撥付到預(yù)算單位賬戶為標(biāo)志，防止支出業(yè)務(wù)的賬務(wù)核算已處理，但資金錯(cuò)撥、漏撥及不及時(shí)撥付等現(xiàn)象仍然存在，從而確保國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的會(huì)計(jì)核算與代理支庫(kù)資金清算賬戶的資金收付產(chǎn)生聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算信息與代理支庫(kù)資金清算信息一一對(duì)應(yīng)。

（三）加強(qiáng)會(huì)計(jì)檔案管理。為解決監(jiān)管資料缺失的問(wèn)題，代理支庫(kù)應(yīng)從業(yè)務(wù)處理層面就開(kāi)始加強(qiáng)業(yè)務(wù)處理依據(jù)及憑證檔案的管理。首先，將資金清算賬戶的資金往來(lái)憑證作為國(guó)庫(kù)收支業(yè)務(wù)處理的依據(jù)之一，要求會(huì)計(jì)核算憑證附件與資金清算賬戶的資金收付憑證一一對(duì)應(yīng)；其次，將清算憑證與會(huì)計(jì)核算憑證作為國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)檔案統(tǒng)一存放并管理，保證代理支庫(kù)的監(jiān)管有據(jù)可依。

（四）強(qiáng)化會(huì)計(jì)核算與資金清算的賬戶管理。為了防范代理支庫(kù)的資金風(fēng)險(xiǎn)，提高國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算信息的質(zhì)量，代理支庫(kù)應(yīng)每個(gè)工作日對(duì)TBS會(huì)計(jì)核算賬戶與其對(duì)應(yīng)的資金清算賬戶進(jìn)行核對(duì)，核對(duì)的內(nèi)容不僅包括對(duì)應(yīng)賬戶余額，還包括對(duì)應(yīng)賬戶的發(fā)生額，從而確保資金清算賬戶的資金往來(lái)全部在TBS系統(tǒng)中得到了會(huì)計(jì)核算處理，還保證了TBS系統(tǒng)已處理業(yè)務(wù)的資金清算行為在代理支庫(kù)的資金清算賬戶中已經(jīng)發(fā)生。

（五）完善代理支庫(kù)的監(jiān)管機(jī)制。為防范資金風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管各方應(yīng)從多個(gè)層面的多個(gè)角度完善監(jiān)管程序，并形成長(zhǎng)效的代理支庫(kù)監(jiān)管機(jī)制。首先，要求代理支庫(kù)對(duì)設(shè)在代理銀行的資金清算賬戶所發(fā)生的資金清算業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督；其次，要求代理銀行事后監(jiān)督部門(mén)對(duì)代理國(guó)庫(kù)的會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)及資金清算業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督；最后，完善上級(jí)國(guó)庫(kù)對(duì)代理支庫(kù)的系統(tǒng)管理、會(huì)計(jì)核算、資金清算、憑證整理及檔案管理等業(yè)務(wù)的檢查與監(jiān)督制度?！?/p>