□文/任 靜

（石家莊信息工程職業(yè)學(xué)院 河北·石家莊）

近年，我國(guó)財(cái)政收入連年大幅增長(zhǎng)，2012年全國(guó)財(cái)政收入已逾11萬億元。但相對(duì)于更猛烈擴(kuò)張的財(cái)政支出而言財(cái)政收入還是一個(gè)相對(duì)有限的規(guī)模，財(cái)政收支的矛盾依然十分突出。如何有效地運(yùn)用財(cái)政資金，使之盡可能發(fā)揮更大效用，是我們急需解決的問題。西方國(guó)家的實(shí)踐證明，開展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金最大效益的重要途徑。所以，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)提高財(cái)政支出有效性已成為現(xiàn)階段我國(guó)財(cái)政管理工作的重中之重。目前，我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作還處于起步摸索階段，實(shí)踐工作缺少經(jīng)驗(yàn)，很多問題有待進(jìn)一步的深入研究。本文通過梳理對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的一些認(rèn)識(shí)，旨在為推進(jìn)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的深入開展提供有益的借鑒。

一、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的涵義

我們先來思考一個(gè)實(shí)例，隨著城市里的汽車越來越多，堵車已成為普遍現(xiàn)象，而馬路上安裝的紅綠燈太多往往就是堵車的主要原因。但是作為政府的交通管理部門，為了使通行順暢緩解擁堵，使用財(cái)政資金安裝了若干個(gè)紅綠燈，但結(jié)果卻是由于走走停停而帶來車流更堵的狀況。由此可以看出，忽視資金使用后的效果，不僅會(huì)使財(cái)政資金的使用產(chǎn)生巨大的浪費(fèi)和效益低下現(xiàn)象，而且就結(jié)果而言可能會(huì)出現(xiàn)事與愿違。公共財(cái)政體制改革及發(fā)展趨勢(shì)在客觀上要求充分發(fā)揮財(cái)政資金的使用效益，對(duì)財(cái)政支出資金去向的合理性、資金使用效果進(jìn)行科學(xué)描述和評(píng)價(jià)，做到“花錢必問效”，以“績(jī)效”理念替代以往“節(jié)約”的理財(cái)理念，從而強(qiáng)化財(cái)政支出管理。這是財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作存在的前提。

所謂財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)就是依據(jù)設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)、規(guī)范的績(jī)效評(píng)價(jià)方法及評(píng)價(jià)技術(shù)，對(duì)財(cái)政支出的過程及結(jié)果進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性等方面的綜合評(píng)價(jià)。

所謂經(jīng)濟(jì)性，是指以最低費(fèi)用取得一定質(zhì)量的資源，即支出是否節(jié)約。在財(cái)政收入總量一定的情況下，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)是否合理成為財(cái)政支出經(jīng)濟(jì)性的主要體現(xiàn)。即支出的各構(gòu)成要素在財(cái)政支出總量中所占比例合理，能夠滿足各部門履行社會(huì)職責(zé)的需要，達(dá)到基本滿足社會(huì)共同需要的目的。

所謂效率性，是指投入同產(chǎn)出之間的比率。財(cái)政支出是否講求效率性，可以用最少的投入取得一定的產(chǎn)出或者以一定的投入取得最多的產(chǎn)出來進(jìn)行衡量。

所謂有效性，是指財(cái)政支出的結(jié)果在多大程度上達(dá)到預(yù)期目標(biāo)（包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、環(huán)境等多重目標(biāo)）。有效性關(guān)注的是產(chǎn)出與效果間的關(guān)系，財(cái)政支出的效果可以表現(xiàn)為直接效益和間接效益，或者表現(xiàn)為近期效益和遠(yuǎn)期效益等。

二、開展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的必要性

（一）可以提高政府決策水平，為建立廉潔高效的政府奠定基礎(chǔ)。通過對(duì)財(cái)政支出的過程和結(jié)果進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，并把評(píng)價(jià)的結(jié)果作為預(yù)算安排的重要依據(jù)，能夠從源頭上規(guī)范財(cái)政資金的合理分配，為管理好財(cái)政支出建立了一道有效的閘門，使理財(cái)思想體現(xiàn)了以結(jié)果為中心。這將使國(guó)家的經(jīng)濟(jì)損失及浪費(fèi)減少，各級(jí)政府財(cái)政資金使用中的腐敗、官僚主義將會(huì)得到一定程度的遏制。政府的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)決策更加準(zhǔn)確，公共資源配置效率不斷提高，整個(gè)社會(huì)效益不斷增大。可以說，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)為建立廉潔高效的政府奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）維護(hù)保障人民群眾根本利益的需要。

財(cái)政的本質(zhì)是“取之于民，用之于民”，政府為滿足社會(huì)的公共需求，憑借政治權(quán)利取得財(cái)政收入后，通過安排各種形式財(cái)政支出來為社會(huì)成員提供公共產(chǎn)品及服務(wù)，履行政府的職能，滿足全社會(huì)的公共需求。財(cái)政資金來源于納稅人的血汗錢，政府受人民的委托管理財(cái)政資金，任何暗箱操作行為都是違背人民意志的。長(zhǎng)期以來，財(cái)政資金的分配和使用等支出信息一直處于不透明狀態(tài)，財(cái)政資金的使用方向、使用效果納稅人一無所知，信息不公開透明也是造成財(cái)政資金使用效益低下的重要原因。因此，通過實(shí)施貫穿于財(cái)政資金安排和使用全過程的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，公開與財(cái)政資金有關(guān)的各類信息，讓納稅人擁有知情權(quán)，并參與財(cái)政資金的監(jiān)督，維護(hù)人民群眾的根本利益。

三、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)與績(jī)效預(yù)算、績(jī)效審計(jì)、財(cái)政監(jiān)督的關(guān)系

（一）財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)與績(jī)效預(yù)算?？?jī)效預(yù)算，又稱為預(yù)算績(jī)效管理，指以績(jī)效指標(biāo)和事業(yè)成本為核心，以績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效撥款和績(jī)效評(píng)價(jià)為基本環(huán)節(jié)而建立的以績(jī)效目標(biāo)為主的公共支出管理模式。（馬國(guó)賢，2011）財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是績(jī)效預(yù)算得以實(shí)施的主要工具和載體，而績(jī)效預(yù)算又為考察政府職能履行情況提供了全新的視角。實(shí)施績(jī)效預(yù)算體制，削減赤字減輕財(cái)政支出壓力的有效途徑就是對(duì)大量的各類型財(cái)政支出項(xiàng)目開展績(jī)效評(píng)價(jià)。推動(dòng)公共管理科學(xué)化、實(shí)現(xiàn)科學(xué)理財(cái)?shù)闹匾ナ质强?jī)效預(yù)算，而財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)則是科學(xué)理財(cái)?shù)钠瘘c(diǎn)。如果沒有財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，績(jī)效預(yù)算則與傳統(tǒng)預(yù)算無本質(zhì)區(qū)別。因此，兩者的關(guān)系是財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是實(shí)施績(jī)效預(yù)算的基礎(chǔ)和中心環(huán)節(jié)。

（二）財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)與績(jī)效審計(jì)。從內(nèi)容上看，績(jī)效審計(jì)和財(cái)政支出評(píng)價(jià)一樣，都是將經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性檢查評(píng)價(jià)作為主要內(nèi)容，但績(jī)效審計(jì)的檢查內(nèi)容還要包括傳統(tǒng)的財(cái)政資金合規(guī)性審查。從主體上看，審計(jì)機(jī)關(guān)是績(jī)效審計(jì)的主體，而財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的主體則以財(cái)政部門為主。從時(shí)間順序看，績(jī)效預(yù)算和財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)共同筑起了第一道有效性檢查防線，即財(cái)政資金初次分配使用有效性檢查防線。而績(jī)效審計(jì)則是一種事后進(jìn)行的綜合性檢查，即對(duì)財(cái)政資金及其使用部門進(jìn)行再檢查的第二道防線。二者相互補(bǔ)充但不能互相替代。科學(xué)扎實(shí)地開展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作，充分發(fā)揮“先鋒官”的作用，可為績(jī)效審計(jì)工作奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（三）財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)與財(cái)政監(jiān)督。財(cái)政監(jiān)督就是指財(cái)政部門對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、其他組織涉及財(cái)政收支事項(xiàng)及其他相關(guān)性事項(xiàng)，依照國(guó)家有關(guān)法規(guī)進(jìn)行的審核與監(jiān)督檢查的財(cái)政管理活動(dòng)。財(cái)政監(jiān)督包括對(duì)預(yù)算、稅務(wù)、國(guó)有資產(chǎn)、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)及預(yù)算外資金等多方面的監(jiān)督。財(cái)政監(jiān)督與財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)既有聯(lián)系也有區(qū)別。財(cái)政監(jiān)督包含財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，而且財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是目前我國(guó)財(cái)政監(jiān)督工作的重點(diǎn)環(huán)節(jié)。過去財(cái)政監(jiān)督重點(diǎn)在于對(duì)財(cái)政資金的合規(guī)性和安全性的監(jiān)督，而忽視了對(duì)財(cái)政資金使用效果的監(jiān)督。在借鑒西方國(guó)家實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，目前對(duì)于財(cái)政資金使用的監(jiān)督，我們不僅關(guān)注“用對(duì)”，更加強(qiáng)調(diào)“用足、用好”?？梢哉f，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是對(duì)財(cái)政監(jiān)督的深化，樹立以財(cái)政績(jī)效為中心的科學(xué)發(fā)展觀將是今后財(cái)政監(jiān)督的重點(diǎn)。

四、推進(jìn)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的幾點(diǎn)建議

（一）完善法律保障體系，使財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度化、規(guī)范化、經(jīng)?；?。我國(guó)開展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作起步較晚，各項(xiàng)工作正處于摸索階段，國(guó)家尚未建立統(tǒng)一的法律規(guī)范作為全面指導(dǎo)。而西方國(guó)家的實(shí)踐證明，健全的法律保障是順利實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理工作的奠基石。因此，建議在我國(guó)的預(yù)算法等相關(guān)法律規(guī)范中加入預(yù)算績(jī)效管理的相關(guān)要求及規(guī)定，明確各部門的預(yù)算績(jī)效管理職能。通過立法保障使我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度化、規(guī)范化、經(jīng)?；?/p>

（二）建立以財(cái)政部門為主導(dǎo)的多層次績(jī)效評(píng)價(jià)體系。鑒于我國(guó)目前財(cái)政管理的實(shí)際情況，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的主導(dǎo)部門應(yīng)是各級(jí)財(cái)政部門。但只依靠財(cái)政部門則力量較為單薄，因?yàn)樨?cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作涉及的環(huán)節(jié)多、范圍大、牽扯的利益極為廣泛，故需吸納各級(jí)人大、審計(jì)部門、中介機(jī)構(gòu)及社會(huì)民眾等多方力量加入其中，建立以財(cái)政部門為主導(dǎo)的多層次績(jī)效評(píng)價(jià)體系。各級(jí)人大有權(quán)審查監(jiān)督各部門向財(cái)政部門提交的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告。審計(jì)部門有權(quán)對(duì)各部門的支出配置效率和資金使用情況進(jìn)行年度績(jī)效審查。中介組織良好的獨(dú)立性可以保障其參與的評(píng)價(jià)客觀公正。而吸納社會(huì)民眾參與到財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)中，將有助于我國(guó)民主化進(jìn)程的深入開展。

（三）明確財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的主要階段。首先，各部門要制定部門戰(zhàn)略規(guī)劃和年度績(jī)效計(jì)劃。部門戰(zhàn)略規(guī)劃是指政府各職能部門依據(jù)法定職責(zé)、國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策及政府戰(zhàn)略規(guī)劃，研究制定的包括部門工作計(jì)劃和重大項(xiàng)目在內(nèi)的中長(zhǎng)期工作計(jì)劃。年度績(jī)效計(jì)劃，是指各部門在一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)各項(xiàng)績(jī)效管理工作的具體說明，是戰(zhàn)略規(guī)劃的年度具體實(shí)施計(jì)劃；其次，要設(shè)立績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)根據(jù)各部門各項(xiàng)支出的不同性質(zhì)，建立定量指標(biāo)與定性指標(biāo)結(jié)合、個(gè)性指標(biāo)與共性指標(biāo)項(xiàng)結(jié)合的綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系?？?jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是衡量財(cái)政支出績(jī)效目標(biāo)完成程度的尺度，包括計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)；再次，各部門在財(cái)政年度結(jié)束后，要撰寫提交年度績(jī)效報(bào)告；最后，財(cái)政部門對(duì)各部門績(jī)效計(jì)劃的執(zhí)行情況、完成結(jié)果、提交的年度績(jī)效報(bào)告進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。針對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)論及建議，提出改進(jìn)財(cái)政支出管理的措施。而且評(píng)價(jià)結(jié)果也是安排下一年度預(yù)算撥款的重要依據(jù)。另外，財(cái)政部門的績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告應(yīng)提交各級(jí)人大對(duì)其進(jìn)行審查監(jiān)督。

（四）強(qiáng)化對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用。開展績(jī)效評(píng)價(jià)的目的不僅是關(guān)注財(cái)政支出取得的成效，以及為管理及決策提供的信息，更為關(guān)鍵的是能夠依據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)論，通過采取適當(dāng)和必要的措施，提高財(cái)政支出管理水平，有效地控制財(cái)政投資風(fēng)險(xiǎn)。而且評(píng)價(jià)結(jié)果也是合理安排下年度預(yù)算的重要依據(jù)。另外，通過將政府目標(biāo)管理考核與績(jī)效評(píng)價(jià)相結(jié)合，能夠逐步建立起財(cái)政支出績(jī)效激勵(lì)與約束機(jī)制。還要探索建立績(jī)效評(píng)價(jià)信息的公開制度，強(qiáng)化財(cái)政支出的透明度，提高依法行政水平。

（五）逐步建立完善財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)信息系統(tǒng)。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的順利實(shí)施，需要強(qiáng)大的信息系統(tǒng)支持。但我國(guó)目前尚未建立績(jī)效評(píng)價(jià)信息的共享平臺(tái)，數(shù)據(jù)的收集處理、比較分析缺乏可比性，一定程度上影響了績(jī)效評(píng)價(jià)的科學(xué)性和客觀性。因此，應(yīng)在全國(guó)建立績(jī)效評(píng)價(jià)信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，將各部門的管理制度、績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效指標(biāo)和績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告及其他相關(guān)資料等基礎(chǔ)信息錄入數(shù)據(jù)庫進(jìn)行管理，通過網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)信息共享。

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