文 《法人》特約撰稿 李輝

應(yīng)有意識(shí)地運(yùn)用法律手段來(lái)引領(lǐng)改革，發(fā)揮法律在治國(guó)理政中的作用

今年8月30日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》（下稱(chēng)“授權(quán)決定”）。

授權(quán)決定為國(guó)務(wù)院在上海自貿(mào)區(qū)暫時(shí)調(diào)整行政審批事項(xiàng)提供了依據(jù)，進(jìn)一步掃除了法律障礙，體現(xiàn)了堅(jiān)持依法行政的精神，顯示出有關(guān)方面運(yùn)用法治思維和法治方式解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中突出矛盾和問(wèn)題的能力，總體上值得肯定，但也存在一些值得探討的法律問(wèn)題。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，設(shè)立上海自貿(mào)區(qū)對(duì)于加快政府職能轉(zhuǎn)變、創(chuàng)新對(duì)外開(kāi)放模式、進(jìn)一步探索深化改革開(kāi)放的經(jīng)驗(yàn)是非常必要的，符合黨的十八大報(bào)告提出的“深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)，推動(dòng)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變”的精神。

隨著改革日漸進(jìn)入深水區(qū)，原有的發(fā)展思路日益難以為繼，迫切需要通過(guò)新的改革手段進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)主體活力、擴(kuò)大改革開(kāi)放、打破發(fā)展瓶頸，設(shè)立上海自貿(mào)區(qū)就是一項(xiàng)積極探索和有益嘗試，具有極其重要的意義。

需要新的改革手段

此次人大授權(quán)，頗有可圈可點(diǎn)之處，值得仔細(xì)品味。例如，從這次提請(qǐng)審議的程序來(lái)看，國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)提出相關(guān)議案，遵守了法律規(guī)定的要求和程序，體現(xiàn)了依法行政的要求，并有意識(shí)地運(yùn)用法律手段來(lái)引領(lǐng)改革，發(fā)揮法律在治國(guó)理政中的作用。

上海一直是改革前沿，圖為外高橋保稅區(qū)

從審議的過(guò)程看，常委委員認(rèn)真審議，忠實(shí)履行了法律賦予的職責(zé)，沒(méi)有流于形式，這主要體現(xiàn)在以下方面：

首先，全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)決定對(duì)議案標(biāo)題作了重要修改，并沒(méi)有照單全收。

從媒體報(bào)道看，國(guó)務(wù)院提請(qǐng)審議的議案標(biāo)題是“關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)等國(guó)務(wù)院決定的試驗(yàn)區(qū)內(nèi)暫時(shí)停止實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定（草案）”（下稱(chēng)“議案”），而最后通過(guò)的授權(quán)決定全稱(chēng)是“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定”。

兩相比較，授權(quán)決定作了以下重要修改：

刪去了“等”字并作了相應(yīng)文字調(diào)整，使授權(quán)范圍更為明確。

授權(quán)范圍是指授權(quán)機(jī)關(guān)允許被授權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行立法、作出決定的范圍，是授權(quán)行使的限度，是確定授權(quán)立法是否有效的審查標(biāo)準(zhǔn)。授權(quán)范圍不清楚，直接制約授權(quán)的行使和對(duì)授權(quán)的監(jiān)督。

議案標(biāo)題中使用了“等”字，意即除上海自貿(mào)區(qū)外，今后國(guó)務(wù)院還可以決定其他地區(qū)也暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批，而無(wú)需再向全國(guó)人大常委會(huì)提出議案，也就是說(shuō)本次授權(quán)是一次概括授權(quán)，而根據(jù)立法法的規(guī)定，授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、范圍，“授權(quán)范圍“當(dāng)然包括授權(quán)決定的實(shí)施范圍，使用“等”字無(wú)疑在事實(shí)上模糊了法律的實(shí)施范圍，因此不符合《立法法》的相關(guān)規(guī)定。

如果國(guó)務(wù)院被授予該項(xiàng)概括性權(quán)力的話(huà)，由于沒(méi)有數(shù)額限制、程序控制等約束手段，自由裁量權(quán)過(guò)大，有可能造成地方為爭(zhēng)取進(jìn)入“等”內(nèi)、享受政策優(yōu)惠而帶來(lái)新一輪的“跑部錢(qián)進(jìn)”，滋生腐敗現(xiàn)象。此外，如果不刪去“等”字，授權(quán)決定的有效期三年如何計(jì)算也成為問(wèn)題，例如一年后國(guó)務(wù)院再批準(zhǔn)一個(gè)自貿(mào)區(qū)，該自貿(mào)區(qū)的改革期限是兩年還是三年？因此，刪去“等”字是符合立法法規(guī)定的。

建設(shè)中的上海自貿(mào)區(qū)

今后如有其他地區(qū)申請(qǐng)成為自貿(mào)區(qū)，應(yīng)采用單獨(dú)報(bào)批的方式，堅(jiān)持一事一授的原則，以體現(xiàn)法律的嚴(yán)肅性。

其次、將“暫時(shí)停止實(shí)施”修改為“暫時(shí)調(diào)整”。一般而言，法律效力包括其時(shí)間效力、空間效力和對(duì)人效力，授權(quán)決定的實(shí)質(zhì)其實(shí)就是外資企業(yè)法、中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法、中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法的有關(guān)規(guī)定在上海自貿(mào)區(qū)這一特定區(qū)域內(nèi)不再適用，涉及到改變法律的空間效力問(wèn)題，屬于法律修改的范疇。

以往，在我國(guó)域內(nèi)，法律的空間效力有兩種情況，一是在全國(guó)范圍內(nèi)有效，二是在局部地區(qū)有效，如地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、自治條例和單行條例都在特定區(qū)域內(nèi)有效，但是該授權(quán)決定提出了第三種的空間效力形態(tài)，即在除本區(qū)域外的其他地區(qū)仍有效。

就議案標(biāo)題來(lái)看，“暫時(shí)停止實(shí)施”的表述使人聯(lián)想到法律的時(shí)間效力，但問(wèn)題的實(shí)質(zhì)卻是這三部法律的有關(guān)規(guī)定在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)不再適用，這就涉及到法律的空間效力；并且“暫時(shí)停止實(shí)施”是從反面談，而“暫時(shí)調(diào)整”是從正面講，更符合表達(dá)習(xí)慣，因此該修改也是適當(dāng)?shù)摹?/p>

其次，授權(quán)決定刪去了有關(guān)允許外商投資拍賣(mài)企業(yè)從事文物拍賣(mài)義務(wù)的規(guī)定。

從8月27日《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》題為《四部法律有關(guān)規(guī)定擬在上海自貿(mào)區(qū)暫停實(shí)施》報(bào)道來(lái)看，商務(wù)部高虎城部長(zhǎng)的說(shuō)明中指出：“在試驗(yàn)區(qū)內(nèi)取消部分外商投資企業(yè)設(shè)立及變更審批、允許外商投資拍賣(mài)企業(yè)從事文物拍賣(mài)業(yè)務(wù)等12項(xiàng)開(kāi)放措施，與現(xiàn)行外資企業(yè)法等4部法律的有關(guān)規(guī)定不一致，建議依照法定程序，提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在試驗(yàn)區(qū)內(nèi)暫時(shí)停止實(shí)施這些法律的有關(guān)規(guī)定”，最終通過(guò)的授權(quán)決定將四部法律改為三部法律、刪去有關(guān)文物保護(hù)法的規(guī)定，可稱(chēng)得上是實(shí)質(zhì)修改，動(dòng)作頗大。

為何刪去，并沒(méi)有給出官方說(shuō)明，據(jù)推測(cè)原因可能有：（1）其他三部法律涉及外商投資企業(yè)設(shè)立及變更審批，具有共性，所針對(duì)的是不特定主體，而文物保護(hù)法的規(guī)定只具有特性、只針對(duì)這類(lèi)一類(lèi)主體；（2）文物保護(hù)法與其他三部法律不屬于同一層面的法律，且修改的必要性不大；（3）文物是可以全國(guó)流動(dòng)的，設(shè)立在上海的文物拍賣(mài)公司理論上可以拍賣(mài)全國(guó)的文物，這就容易出現(xiàn)法律洼地、方便文物流向上海自貿(mào)區(qū)并導(dǎo)致文物“洗白”等違法犯罪行為，而文物是民族財(cái)物，難以再生，一旦流失很難復(fù)得，盡量采取慎重措施避免文物流失。

此外，該授權(quán)決定還有不少亮點(diǎn)，如規(guī)定了“日落條款”，即明確了授權(quán)的時(shí)限。授權(quán)決定規(guī)定“上述行政審批的調(diào)整在三年內(nèi)試行，對(duì)實(shí)踐證明可行的，應(yīng)當(dāng)修改完善有關(guān)法律；對(duì)實(shí)踐證明不宜調(diào)整的，恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定”，這就避免了缺乏明確授權(quán)期限帶來(lái)的授權(quán)時(shí)限過(guò)長(zhǎng)為人詬病的弊端，也有利于有關(guān)方面及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、根據(jù)實(shí)際情況作出調(diào)整。

尚存遺憾

當(dāng)然，授權(quán)決定絕非盡善盡美，還有一些值得研究的地方，其中最大的問(wèn)題就是關(guān)于轉(zhuǎn)授權(quán)問(wèn)題，即應(yīng)當(dāng)是“人大授權(quán)國(guó)務(wù)院暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批”還是“人大暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批”？

一方面，授權(quán)機(jī)關(guān)不能將自己享有的不可授權(quán)的事項(xiàng)授權(quán)出去。

根據(jù)立法的基本原理，法律應(yīng)當(dāng)是誰(shuí)制定、誰(shuí)修改，因此對(duì)法律的空間效力的修改應(yīng)當(dāng)由制定機(jī)關(guān)來(lái)進(jìn)行，這三部法律都是由全國(guó)人大制定的，但是，根據(jù)憲法規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)“在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸”，因此全國(guó)人大常委會(huì)是可以對(duì)其進(jìn)行部分修改的，只要不同法律的基本原則相抵觸，事實(shí)上全國(guó)人大常委會(huì)曾經(jīng)對(duì)其進(jìn)行過(guò)修改。

即便如此，從道理上講，應(yīng)當(dāng)是由全國(guó)人大常委會(huì)直接對(duì)上海自貿(mào)區(qū)作出授權(quán)決定而非再授權(quán)國(guó)務(wù)院由其轉(zhuǎn)授權(quán)，全國(guó)人大常委會(huì)不能將自己享有的對(duì)法律進(jìn)行修改的這一不可授權(quán)的事項(xiàng)授權(quán)給國(guó)務(wù)院。

另一方面，根據(jù)立法法規(guī)定，授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、范圍。

被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照授權(quán)目的和范圍行使該項(xiàng)權(quán)力。被授權(quán)機(jī)關(guān)不得將該項(xiàng)權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機(jī)關(guān)。根據(jù)授權(quán)決定，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)國(guó)務(wù)院的授權(quán)是第一次授權(quán)，國(guó)務(wù)院授權(quán)上海自貿(mào)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批是第二次授權(quán)，即國(guó)務(wù)院將全國(guó)人大常委會(huì)所授之權(quán)轉(zhuǎn)授給上海自貿(mào)區(qū)，不符合立法法“被授權(quán)機(jī)關(guān)不得將該項(xiàng)權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機(jī)關(guān)”的規(guī)定，因此應(yīng)當(dāng)是全國(guó)人大常委會(huì)直接作出對(duì)上海自貿(mào)區(qū)的授權(quán)決定為宜，這不能不說(shuō)是一個(gè)遺憾。