吳曉軍　朱志權(quán)

【摘要】公益訴訟是當(dāng)前議論較多，眾所矚目的問題之一，建立公益訴訟，是維護(hù)社會公共利益的重要途徑之一。公益訴訟的廣泛推行，對構(gòu)建和諧社會，落實(shí)以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，具有十分積極的促進(jìn)作用。針對我國未來的公益訴訟采取何種模式，本文在借鑒國外公益訴訟模式的基礎(chǔ)上，以我國檢察機(jī)關(guān)保護(hù)公益的傳統(tǒng)、現(xiàn)狀、理論依據(jù)等方面為視角，提出我國應(yīng)建立以檢察機(jī)關(guān)提起為主導(dǎo)，公民或公民團(tuán)體提起為輔助的公益訴訟模式。

【關(guān)鍵詞】公益訴訟；模式；檢察機(jī)關(guān)

公益訴訟的出現(xiàn)，不僅是公眾意識覺醒和司法進(jìn)步的表現(xiàn)，它的廣泛推行，對便利公眾參與國家事務(wù)的監(jiān)督和公共事務(wù)的管理，對擴(kuò)大公民對公共事務(wù)的有效參與，促進(jìn)社會公平、正義，構(gòu)建和諧社會，推進(jìn)決策的民主化進(jìn)程，提高社會的法治化水平，乃至落實(shí)以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，都具有十分積極的促進(jìn)作用。在我國環(huán)境下，確立公益訴訟制度勢在必行，但確立何種公益訴訟的訴訟模式則有待于進(jìn)一步探討。

一、世界上主要的公益訴訟模式

從上個世紀(jì)60年代，公益訴訟真正在美國生長運(yùn)行以來，但由于世界各國政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及歷史傳統(tǒng)的差異，導(dǎo)致各國在確立公益訴訟制度時，在考慮普遍規(guī)律的同時兼顧本國特色，從而形成了形態(tài)各異的公益訴訟模式。從啟動公益訴訟的角度看，概括而言，世界各國公益訴訟模式主要有下列幾種。

（一）國家訴訟。國家訴訟實(shí)際上是由法律規(guī)定的特定國家行使權(quán)利，啟動和參與公益訴訟。這樣的國家機(jī)關(guān)最常見的就是檢察機(jī)關(guān)，但又不限于檢察機(jī)關(guān)。

（二）團(tuán)體訴訟。在一些國家和地區(qū)，除了國家機(jī)構(gòu)以外，一些社會團(tuán)體在必要的時候，出于維護(hù)社會公共利益的需要被法律賦予啟動公益訴訟的資格和權(quán)能。如德國1908年的《防止不正當(dāng)競爭法（UWC）最早創(chuàng)立了團(tuán)體訴訟制度，后來的立法又相斷承認(rèn)了不少行業(yè)的團(tuán)體訴訟。法國法律賦予一定團(tuán)體以團(tuán)體的名義起訴的權(quán)利，能夠享有原告資格的團(tuán)體通常是工會、禁酒同盟、家庭團(tuán)體的全國性組織和各地支部，以及為取消種族歧視、賣淫和脅迫賣淫現(xiàn)象而設(shè)立的團(tuán)體。俄羅斯的國家和地方的消費(fèi)者社會團(tuán)體也有權(quán)提起這種訴訟。我國臺灣地區(qū)的立法吸收與借鑒了大陸法系的傳統(tǒng)，1994年的《消費(fèi)者保護(hù)法》規(guī)定了團(tuán)體訴訟。

（三）公民訴訟。在極少數(shù)一些國家，除了國家機(jī)構(gòu)、社會團(tuán)體之外，普通公民也可以提公益訴訟。這種形式通常被稱為公民訴訟。如美國的環(huán)境法里明確規(guī)定了公民訴訟制度，以加強(qiáng)對環(huán)境的保護(hù)。除此之外，還體現(xiàn)在反壟斷、反不正當(dāng)競爭等領(lǐng)域內(nèi)。瑞典在其環(huán)境保護(hù)法中也確立了公民訴訟制度。《瑞典環(huán)境保護(hù)法》第34條規(guī)定，任何根據(jù)本法對有害環(huán)境的活動提出訴訟請求的，有權(quán)向該活動已經(jīng)發(fā)生即將發(fā)生地財(cái)產(chǎn)法院提起訴訟。

（四）集團(tuán)訴訟。美國是實(shí)踐這一制度最為引人注目的國家。集體訴訟是一種在美國發(fā)展起來的集團(tuán)訴訟方式。但關(guān)于何謂集團(tuán)訴訟，國內(nèi)外尚且存在很多理解上的差異。我國學(xué)者肖建華認(rèn)為，集團(tuán)訴訟是指一人或數(shù)個代表人，為了集團(tuán)和成員全體的共同的利益，代表集團(tuán)全體成員提起的訴訟。這種訴訟模式客觀上實(shí)現(xiàn)了公共目的或者保護(hù)公共利益的間接效果，但容易誘發(fā)不正當(dāng)訴訟或健訴行為的危險。

二、我國的公益訴訟模式選擇

我國是實(shí)行公有制為主體的社會主義國家，我國人民所享受的社會公共利益在內(nèi)容和范圍上都是空前廣闊的。但十分遺憾的是，我國當(dāng)前公益訴訟立法較發(fā)達(dá)國家相差甚遠(yuǎn)。我國民事、行政兩大訴訟法均規(guī)定原告必須是和案件有關(guān)的直接利害關(guān)系人，從而排除了公民、法人、社會團(tuán)體、國家機(jī)關(guān)提起公益訴訟的資格。不僅沒有規(guī)定公民和社會團(tuán)體公益訴訟，甚至連國家提起公益訴訟也未規(guī)定。由于缺乏公益訴訟的渠道，使得大量侵犯公共利益的違法行為得不到懲治。要改變這種狀況，必須加快公益訴訟立法。相比國外不同的公益訴訟模式，筆者建議我國將來公益訴訟立法應(yīng)采取以檢察機(jī)關(guān)提起為主導(dǎo)，公民或公民團(tuán)體提起為輔助的公益訴訟模式。

（一）以檢察機(jī)關(guān)提起為主導(dǎo)的公益訴訟模式

檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，負(fù)有維護(hù)法律統(tǒng)一實(shí)施、保護(hù)國家利益和社會公共利益不受侵害、維護(hù)社會公平正義的使命，因而賦予我國檢察機(jī)關(guān)以公訴權(quán)，建立公訴制度是十分必要的。

1、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的現(xiàn)狀

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制和社會法制建設(shè)的不斷發(fā)展，不斷出現(xiàn)侵犯公益的現(xiàn)象，但根據(jù)我國現(xiàn)行立法，公民、組織發(fā)起保護(hù)公共利益的訴訟找不到法律依據(jù)作為支撐?！睹袷略V訟法》第108條規(guī)定，原告必須是與案件直接利害關(guān)系的當(dāng)事人。而公益訴訟的最大特點(diǎn)就在于公共利益的主體并不特定，原告與案件事實(shí)沒有多大關(guān)聯(lián)甚至根本沒有任何關(guān)聯(lián)。因此受制于我國的法制現(xiàn)狀，公共利益得不到有效保護(hù)的情況時有發(fā)生。為此許多省市的地方檢察機(jī)關(guān)在司法實(shí)踐中作了大量的大膽探索。1997年河南省方城縣人民檢察院成功起訴全國第一例公益訴訟案件。1997—2003年，河南省檢察機(jī)關(guān)共提起或支持提起民事訴450余件，為國家挽為直接經(jīng)濟(jì)損失2億多元；提起或支持提起行政訴訟20余件。山東省、陜西省、貴州省、江西省等省市都積極開展了相關(guān)的實(shí)踐探索。至今檢察機(jī)關(guān)提起和參予了數(shù)百例公益訴訟案件，積累了較為豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。但受制于我國訴訟的公益保護(hù)功能的缺陷，如我國現(xiàn)行法律采用宣言性立法的方式來維護(hù)公共利益，我國民事訴訟法、行政訴訟法中僅涉及訴訟代表制度、選民資格案件等規(guī)定，可以略微體現(xiàn)公益訴訟的理念，致使檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟的理倫和實(shí)踐過程中存在諸多的困惑和不足，比如檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的理倫依據(jù)、在公益訴訟中的地位、作用以及檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的方式。

從以上可以看出，檢察機(jī)關(guān)擁有公訴權(quán)在我國不僅具有歷史傳統(tǒng)，而且也具有一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。為了更好地維護(hù)國家利益和社會公共利益，傳統(tǒng)的法律文化應(yīng)當(dāng)?shù)玫嚼^承和發(fā)揚(yáng)，司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)更應(yīng)當(dāng)總結(jié)和吸收。

2、我國檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的理論依據(jù)。

公共利益的主體是公共社會，但公共社會本身并非實(shí)在主體，因此需要一個實(shí)在主體來代表和維護(hù)社會利益?！盁o論就其產(chǎn)生的動因，還是肩負(fù)的歷史使命，以及其所享有的各種權(quán)力與方便，國家無可爭議地成為社會整體利益的代表，此種代表，不僅體現(xiàn)在確認(rèn)社會整體利益的內(nèi)容及其與社會個體利益之界限，而且還體現(xiàn)了當(dāng)社會整體利益受到損害時動用國家機(jī)器進(jìn)行救濟(jì)與維護(hù)”。法國的盧梭同樣認(rèn)為，建立于社會契約基礎(chǔ)上的國家及其政府是一種“公共人格”，其活動的意志是一種“公意”，這種“公意”反映了全體人民的“共同利益”。與此相一致，“公共信托理論”認(rèn)為，公共利益屬于社會公眾，由社會公眾委托政府加以維護(hù)。國家是公共利益的代表者和維護(hù)者。而作為公權(quán)力的主要機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)理應(yīng)成為這種代表和維護(hù)的“主角”。因?yàn)樽詸z察制度產(chǎn)生以來，檢察機(jī)關(guān)就以國家利益和社會公共利益的代表的面目出現(xiàn)，作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，負(fù)有監(jiān)督法律統(tǒng)一正確實(shí)施的職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)能夠有效地運(yùn)用法律手段維護(hù)國家利益和社會公共利益。檢察機(jī)關(guān)代表公共利益、公共福利，檢察權(quán)的運(yùn)作必須有利于公眾的整體意志和最大多數(shù)人的普遍期待。

而把這一理論應(yīng)用于公益訴訟當(dāng)中，就是檢察機(jī)關(guān)的“訴訟信托制度”，訴訟信托制度是指法律規(guī)定某一公益團(tuán)體對某些權(quán)益有訴訟的權(quán)利，該公益團(tuán)體專門在這項(xiàng)權(quán)利受到侵害或可能受到侵害時提起訴訟，組成該公益團(tuán)體的成員可以直接旨用判決對有關(guān)的侵權(quán)人主張權(quán)益。結(jié)合我國現(xiàn)狀，我國應(yīng)當(dāng)確立起具有我國特色的以人民檢察院作為信托主體的訴訟信托制度?；谌嗣駲z察院的司法監(jiān)督職能和獨(dú)立的司法機(jī)關(guān)地位，不僅能夠使分割社會公共利益的行為處于嚴(yán)密的監(jiān)督和有效遏制之下，維護(hù)公民、法人和國家的經(jīng)濟(jì)利益，還以在最大程度上保證起訴標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一公正，避免私人起訴可能產(chǎn)生的報復(fù)和濫訴弊端，實(shí)現(xiàn)訴訟效率與效益。其次，檢察機(jī)關(guān)其特有的組織體系和專業(yè)品質(zhì)也決定了其能維護(hù)公共利益。再次，人民檢察院以國家和人民的名義提起公益訴訟，代表的是社會成員的整體的利益，該公益訴訟判決的既判力應(yīng)當(dāng)延及其他受到該項(xiàng)侵害的社會成員，其他受害者均可以依據(jù)此判決向侵權(quán)人主張自己的權(quán)利。

（二）以公民或公民團(tuán)體提起為輔助的公益訴訟模式

檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中作為社會整體利益之代表，有其合理性的一面，但同時也會存在一些弊端：（1）在具體的社會生活中，這些機(jī)關(guān)及其組成人員本身也存在著自己獨(dú)立的利益。因此，理論上就存在著這些機(jī)關(guān)與個人以自己的個體利益損害社會整體利益、或者將個體利益摻入社會整體利益、或者以社會整體利益的名義謀取個體利益的各種可能性。（2）雖然社會整體利益與意志的整合與形成有一整套機(jī)制，但當(dāng)全體社會成員的代表的產(chǎn)生機(jī)制與具體運(yùn)作、整合機(jī)制與運(yùn)作以及利益與意志的執(zhí)行機(jī)制及其運(yùn)作的各個環(huán)節(jié)存在漏洞與偏差，則實(shí)際結(jié)果偏離真正的社會整體利益的情況將會出現(xiàn)。同時，也有學(xué)者認(rèn)為“如果由檢察機(jī)關(guān)越俎代皰，對危害國家和社會利益的違法行為直接提起訴訟，必然使一些行政職能主管機(jī)關(guān)更加門可羅雀，名不符實(shí)，而檢察院卻是疲于奔命，不堪負(fù)重。這不僅無助于問題的根本解決，而且可能模糊司法權(quán)與行政權(quán)之間的界限，有違國家機(jī)關(guān)之間的分工與制衡理論。”正因?yàn)樯鲜霰锥说目陀^存在，因此在公益訴訟的提起主體上，我們可以以檢察機(jī)關(guān)為主體，以其他主體為補(bǔ)充。通過建立這種輔助性、補(bǔ)充性的代表機(jī)制來保護(hù)公共利益的實(shí)現(xiàn)，這也可以避免檢察機(jī)關(guān)疲于奔命，不堪得負(fù)。

三、檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟中的地位及其作用

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的地位，是關(guān)系到公益訴訟制度的一個重要理論問題，也是是否支持檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟爭議的關(guān)鍵所在。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)以原告身份提起公益訴訟違背當(dāng)事人地位平等和權(quán)利義務(wù)相一致原則，且與檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職責(zé)相矛盾。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，體現(xiàn)了國家干預(yù)，并不違背訴訟當(dāng)事人地位平等原則。檢察院的起訴權(quán)是基于法律監(jiān)督權(quán)，檢察權(quán)和公訴職能是相伴而生的，而且監(jiān)督權(quán)行使必須以具體的訴訟職能部門為載體，因?yàn)闄z察監(jiān)督權(quán)在本質(zhì)上是一種帶有相對請求權(quán)性質(zhì)的程序制約權(quán)。因此檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟時，應(yīng)具有原告人的法律地位。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟過程中，具有原告人和“國家監(jiān)訴人”的雙重身份，既主張權(quán)利，又監(jiān)督訴訟。

檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的方式包括起訴、支持意見書、檢察建議書等。事實(shí)上，只有在直接起訴中檢察機(jī)關(guān)的身份才符合嚴(yán)格意義上原告身份，在其他方式中檢察機(jī)關(guān)只是一般意義上的參與者，甚至有時僅對訴訟產(chǎn)生影響而其并未參與到程序之中。因此，不能僵硬的以某一說將檢察機(jī)關(guān)定格為原告或法律監(jiān)督者，而應(yīng)結(jié)合檢察機(jī)關(guān)實(shí)際的參訴行為來分析。從方便檢察機(jī)關(guān)保護(hù)公益的角度出發(fā)，應(yīng)該允許檢察機(jī)關(guān)以當(dāng)事人身份提起公益訴訟，但“當(dāng)事人”不能成為檢察機(jī)關(guān)參訴的唯一身份，法律監(jiān)督者也應(yīng)成為檢察機(jī)關(guān)參與他訴公益案件的選擇。因此揚(yáng)立新認(rèn)為：檢察機(jī)關(guān)提起訴訟，不是僅僅負(fù)擔(dān)單一的提起訴訟職能，還要在行使訴訟提起的職能之外，對該訴訟進(jìn)行監(jiān)督，對在訴訟中發(fā)生的違法行為，有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。

事實(shí)上“在各國的檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能中，更多的是規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟和行政訴訟中的起訴權(quán)和參與訴訟權(quán)，單獨(dú)規(guī)定審判監(jiān)督的抗訴權(quán)（即所謂的事后監(jiān)督）極為罕見?？梢?，檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟和行政訴訟中的主要職能，是參加到訴訟之中進(jìn)行監(jiān)督。而中國的民事行政檢察監(jiān)督卻只能規(guī)定審判監(jiān)督的抗訴權(quán)（事后監(jiān)督），而沒有規(guī)定其起訴權(quán)和參與訴訟權(quán)，與各國的立法潮流大不相同。”在刑事訴訟在實(shí)行國家追訴主義，提起刑事公訴，是將實(shí)現(xiàn)社會正義作為首要目標(biāo)。那么，在民事、行政訴訟中國家機(jī)關(guān)為維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)利益和社會公共利益，代表國家實(shí)行干預(yù)，提起民事、行政公訴，不也是同樣把實(shí)現(xiàn)社會正義為已任，體理的是公正的理念和精神嗎？