肖金成 劉?？?/p>

國(guó)土空間開(kāi)發(fā)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)注的重點(diǎn)命題。自1826年杜能提出農(nóng)業(yè)區(qū)位論以來(lái)，學(xué)者們進(jìn)行了扎實(shí)有效的研究。從國(guó)土空間開(kāi)發(fā)相關(guān)理論演進(jìn)過(guò)程來(lái)看，主要包括：區(qū)位選擇理論，主要是以運(yùn)輸費(fèi)用為核心的成本分析、市場(chǎng)分析、成本—市場(chǎng)綜合分析等；區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論，包括均衡增長(zhǎng)理論、非均衡發(fā)展理論及內(nèi)生增長(zhǎng)理論等，其核心是集聚與區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系；區(qū)域分工與貿(mào)易理論，絕對(duì)優(yōu)勢(shì)理論、比較優(yōu)勢(shì)理論、要素稟賦理論等；區(qū)域開(kāi)發(fā)理論，包括據(jù)點(diǎn)開(kāi)發(fā)、點(diǎn)—軸開(kāi)發(fā)、網(wǎng)絡(luò)開(kāi)發(fā)等。近年來(lái)興起的新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)成為理論界的熱點(diǎn)。本文將基于這些理論，探索國(guó)土空間格局的形成受到的影響，以及國(guó)土開(kāi)發(fā)與優(yōu)化的路徑、開(kāi)發(fā)模式與政策選擇。

一、國(guó)土空間與國(guó)土空間開(kāi)發(fā)

空間，哲學(xué)上認(rèn)為是運(yùn)動(dòng)行為和存在的表現(xiàn)形式，行為是相對(duì)彰顯的運(yùn)動(dòng)，存在是相對(duì)靜止的運(yùn)動(dòng)。物理學(xué)上的空間，是指能夠包容（所有）物理實(shí)體和物理現(xiàn)象的場(chǎng)所；空間是有或沒(méi)有具體數(shù)量規(guī)定的認(rèn)識(shí)對(duì)象，具有長(zhǎng)、寬、高等多個(gè)維度。國(guó)土空間是“區(qū)域”在國(guó)家尺度上的稱謂。首先具有“區(qū)域”的基本內(nèi)涵：一是具有基本的自然地理屬性，“是地域分異規(guī)律作用的產(chǎn)物”①。二是具有一定的經(jīng)濟(jì)屬性，它是“社會(huì)經(jīng)濟(jì)客體在區(qū)域空間中的相互作用和相互關(guān)系以及反映這種客體和現(xiàn)象的空間聚集規(guī)模和聚集形態(tài)”②。三是具有一定的政治屬性，列昂提夫認(rèn)為將“區(qū)域”與行政區(qū)劃相結(jié)合有助于掌握數(shù)據(jù)、描述、制定實(shí)施政策等③。其次，國(guó)家尺度下的“區(qū)域”（國(guó)土空間）具有不同于一般意義“區(qū)域”的特定內(nèi)涵。一是受關(guān)稅、貿(mào)易壁壘等影響，其要素流動(dòng)的交易成本或廣義運(yùn)輸距離更顯著，在經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展日益深入的背景下，國(guó)土空間受到外部環(huán)境的影響越來(lái)越大，國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境、貿(mào)易政策等都會(huì)對(duì)其產(chǎn)生重要影響，這使得國(guó)土空間相比于一般區(qū)域呈現(xiàn)出更強(qiáng)的行政屬性。二是出于國(guó)家安全的考慮，國(guó)土空間上戰(zhàn)略性資源配置要立足內(nèi)部，這樣以效率為導(dǎo)向的市場(chǎng)機(jī)制將呈現(xiàn)部分失靈，從而需要中央政府層面的宏觀調(diào)控或管制來(lái)輔助。

國(guó)土空間開(kāi)發(fā)具有階段性。從全球角度看，國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局的形成和發(fā)展與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段密切相關(guān)。在農(nóng)業(yè)社會(huì)，水資源對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展具有決定性意義，國(guó)土空間開(kāi)發(fā)長(zhǎng)期處在“流域主導(dǎo)期”。如兩河文明、尼羅河文明、印度河文明、黃河文明等。工業(yè)化時(shí)期，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主導(dǎo)力量逐漸由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向工業(yè)，國(guó)土空間開(kāi)發(fā)特征也由“流域主導(dǎo)”向“產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)”轉(zhuǎn)化。工業(yè)化中后期伴隨快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程，農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，城市數(shù)量增加和城市規(guī)模的擴(kuò)大引致服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展，國(guó)土空間開(kāi)發(fā)特征由“產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)”向“城市主導(dǎo)”轉(zhuǎn)化，同時(shí)，城市人口劇增導(dǎo)致空氣污染、噪聲干擾、交通擁堵等問(wèn)題，城市居住質(zhì)量下降④，產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)致資源過(guò)度開(kāi)采、生態(tài)遭到侵蝕等問(wèn)題，可持續(xù)發(fā)展日益得到重視，國(guó)土空間開(kāi)發(fā)特征在“產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)、城市主導(dǎo)”的基礎(chǔ)上，增加了“生態(tài)約束”特征。

國(guó)土空間開(kāi)發(fā)具有效率性。國(guó)土空間要素主要包括土地、勞動(dòng)力、礦產(chǎn)資源、資本等，這些要素的豐沛程度在很大程度上影響著國(guó)土空間開(kāi)發(fā)。早期的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)，多具有資源指向，如德國(guó)的魯爾區(qū)、英國(guó)中部、中國(guó)的遼中南地區(qū)等，都明顯受到這一規(guī)律的影響。各要素間的匹配程度是影響國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的另一個(gè)因素，盡管要素之間的相互替代可在一定程度上減少要素不匹配的影響，但低于某個(gè)門(mén)檻值時(shí)，這種替代便難以形成，這樣使要素匹配性好的地區(qū)生產(chǎn)活動(dòng)的效率更高。無(wú)論在哪個(gè)階段，效率都是各種要素配置的目標(biāo)，市場(chǎng)則是要素配置的基礎(chǔ)。

國(guó)土空間開(kāi)發(fā)具有公平性。公平的核心是國(guó)土空間中人的發(fā)展機(jī)會(huì)和福利的均等，包括受教育機(jī)會(huì)、就業(yè)機(jī)會(huì)、社會(huì)保障、住房保障、醫(yī)療保障等⑤。新區(qū)域主義認(rèn)為⑥，市場(chǎng)機(jī)制最終將通向不平衡的區(qū)域發(fā)展，因此需要政府政策的引導(dǎo)，引導(dǎo)的目的并不是為了空間發(fā)展的均衡，而是為了空間中社會(huì)和人的公平。

二、國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的四個(gè)維度

理想的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局應(yīng)能促進(jìn)要素充分流動(dòng)和優(yōu)化配置、空間中人的發(fā)展機(jī)會(huì)和福利水平相對(duì)公平、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，形成經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境發(fā)展與人的發(fā)展相協(xié)調(diào)的空間格局。國(guó)土空間開(kāi)發(fā)包括四個(gè)維度，即開(kāi)發(fā)區(qū)位、開(kāi)發(fā)功能、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、開(kāi)發(fā)組織。如下圖所示：

一是開(kāi)發(fā)區(qū)位，主要解決在哪開(kāi)發(fā)的問(wèn)題。根據(jù)資源環(huán)境條件、發(fā)展基礎(chǔ)和發(fā)展?jié)摿?，確定哪些地區(qū)可以開(kāi)發(fā)、哪些地區(qū)不可以開(kāi)發(fā)，劃定空間開(kāi)發(fā)的邊界。

二是開(kāi)發(fā)功能，主要解決開(kāi)發(fā)什么的問(wèn)題。其中主要對(duì)國(guó)土空間某一特定區(qū)域能發(fā)展什么、不能發(fā)展什么進(jìn)行安排，如城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)、農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)、生態(tài)功能區(qū)等，通過(guò)規(guī)劃進(jìn)行控制，強(qiáng)化可以發(fā)展的功能，控制不可以發(fā)展的功能。

三是開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，主要解決開(kāi)發(fā)到什么程度的問(wèn)題。依據(jù)特定區(qū)域的承載能力、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和開(kāi)發(fā)潛力來(lái)綜合測(cè)定，如主體功能區(qū)規(guī)劃中按此分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)、禁止開(kāi)發(fā)四種類型。

四是開(kāi)發(fā)組織，主要解決如何開(kāi)發(fā)的問(wèn)題。開(kāi)發(fā)組織要明確開(kāi)發(fā)主體、基本單元、劃分層級(jí)、制定制度等。在純經(jīng)濟(jì)屬性的“區(qū)域”中，市場(chǎng)機(jī)制在各要素配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。而在國(guó)家尺度的“區(qū)域”中，由于各級(jí)行政邊界的存在，特別是地方政府發(fā)展訴求強(qiáng)烈，產(chǎn)生激烈競(jìng)爭(zhēng)，要素流動(dòng)不暢，這時(shí)就需要綜合運(yùn)用國(guó)土空間組織等手段進(jìn)行干預(yù)，引導(dǎo)市場(chǎng)主體有序開(kāi)發(fā)，促進(jìn)要素合理流動(dòng)。

三、國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局的形成機(jī)制

國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局主要受資源本底、政策環(huán)境、發(fā)展階段3種因素影響，這些因素通過(guò)路徑依賴、集聚與知識(shí)溢出、外部性、政策和制度4種機(jī)制共同作用于國(guó)土空間格局。

（一）影響因素

國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局的影響因素很多，靜態(tài)看，主要受到資源稟賦、政策環(huán)境兩方面影響，其中資源稟賦具有客觀性，而政策環(huán)境則具有主觀能動(dòng)性；而動(dòng)態(tài)看，還受到區(qū)域發(fā)展差距、工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展階段的影響，發(fā)展階段具有客觀性。

1.資源本底。資源稟賦包括區(qū)域的土地資源、水資源、礦產(chǎn)資源、生態(tài)資源等的豐裕程度、匹配程度、比較優(yōu)勢(shì)和承載能力，區(qū)域已開(kāi)發(fā)程度與開(kāi)發(fā)潛力等⑦。海拔很高、地形復(fù)雜、氣候惡劣以及其他生態(tài)脆弱或生態(tài)功能重要的區(qū)域，并不適宜大規(guī)模高強(qiáng)度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)，否則，將對(duì)生態(tài)系統(tǒng)造成破壞。各區(qū)域資源稟賦決定其主體功能，如有的區(qū)域在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)上具有優(yōu)勢(shì)，有的區(qū)域則更適合提供生態(tài)產(chǎn)品，而另外一些區(qū)域則適合大規(guī)模高強(qiáng)度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)等。資源本底具有客觀性，可分為兩類，一類是很難通過(guò)人類努力進(jìn)行調(diào)整的，如氣候、水文、開(kāi)發(fā)建設(shè)條件等，具有絕對(duì)客觀性；另一類是通過(guò)人類努力得到適當(dāng)改變的，如資源能源的跨區(qū)域調(diào)配、交通條件的改善等，但其受到市場(chǎng)機(jī)制的約束，具有相對(duì)客觀性。

2.政策環(huán)境。政策環(huán)境包括區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式、經(jīng)濟(jì)管理體制等。區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略受政府意志影響顯著，多為解決特定歷史條件下經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中存在的問(wèn)題而采取的空間上的解決途徑，這在政府調(diào)控力度較強(qiáng)的國(guó)家表現(xiàn)得尤為顯著⑧。如我國(guó)，新中國(guó)成立初期，實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，為應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的戰(zhàn)爭(zhēng)，大量項(xiàng)目布局在中西部地區(qū)⑨；而改革開(kāi)放以后，為對(duì)外開(kāi)放和招商引資的需要，沿海成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)地區(qū)，在區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略上強(qiáng)調(diào)東部率先⑩。

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式是在特定歷史條件下市場(chǎng)力量和政府力量共同作用形成的，比較有代表性的有出口導(dǎo)向、內(nèi)需導(dǎo)向、出口替代戰(zhàn)略等，任何一種增長(zhǎng)模式必然要求在空間上相應(yīng)地給以支撐，如我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)施出口導(dǎo)向戰(zhàn)略?，在全球化和本地化循環(huán)累積作用下，沿海經(jīng)濟(jì)帶得到快速發(fā)展。國(guó)土空間是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的重要載體，而國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局的調(diào)整也是轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式的重要內(nèi)容?。

經(jīng)濟(jì)管理體制直接影響著經(jīng)濟(jì)要素在空間上的組織方式，如我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，各種生產(chǎn)要素和產(chǎn)品按照計(jì)劃進(jìn)行配置，地方政府缺少經(jīng)濟(jì)發(fā)展和空間開(kāi)發(fā)的能動(dòng)性，呈點(diǎn)狀均衡化布局，但各點(diǎn)之間缺乏內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，其結(jié)果必然是低效率和低效益。從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，財(cái)政實(shí)行地方政府承包制?，即“分灶吃飯”，誘發(fā)了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的沖動(dòng)，經(jīng)濟(jì)組織在空間上表現(xiàn)為行政區(qū)經(jīng)濟(jì)，“斷頭路”等使得行政區(qū)交界地區(qū)發(fā)展緩慢，過(guò)多的行政干預(yù)使行政區(qū)之間缺少合理的分工，要素配置效率不高，比較優(yōu)勢(shì)難以充分發(fā)揮，發(fā)展?jié)摿﹄y以完全釋放?。

3.發(fā)展階段。學(xué)者們的研究表明，發(fā)展階段與區(qū)域空間結(jié)構(gòu)之間存在密切關(guān)系?。威廉姆遜的研究認(rèn)為發(fā)展階段與區(qū)域差異之間存在著倒“U”型關(guān)系，均衡與增長(zhǎng)之間的替代關(guān)系依時(shí)間的推移而呈非線性變化。弗里德曼也研究發(fā)現(xiàn)了空間一體化過(guò)程與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的對(duì)應(yīng)關(guān)系?。一般說(shuō)來(lái)，在發(fā)展初期，區(qū)域差距比較小，空間開(kāi)發(fā)上多采取增長(zhǎng)極戰(zhàn)略，進(jìn)行據(jù)點(diǎn)式開(kāi)發(fā)；而發(fā)展中后期，區(qū)域發(fā)展差距會(huì)逐漸擴(kuò)大，這時(shí)，需要引導(dǎo)生產(chǎn)要素跨區(qū)域合理流動(dòng)以縮小區(qū)域發(fā)展差距，成為影響國(guó)土空間開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的重要方面。

（二）形成機(jī)制

國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局的形成，從根本上說(shuō)，是資源和其他經(jīng)濟(jì)要素在空間上配置的結(jié)果。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)是國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局主要推動(dòng)力量，伴隨市場(chǎng)配置經(jīng)濟(jì)要素的過(guò)程，正外部性和負(fù)外部性不斷產(chǎn)生。如在一些地區(qū)進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，改善其產(chǎn)業(yè)配套條件，增強(qiáng)其承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的能力，增強(qiáng)這些地區(qū)承載經(jīng)濟(jì)和人口的能力，從而產(chǎn)生正外部性；而在生態(tài)環(huán)境比較脆弱的地區(qū)進(jìn)行資源開(kāi)發(fā)，則有可能破壞這些地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，降低其提供生態(tài)產(chǎn)品的能力。優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，就是要鼓勵(lì)正外部性，抑制負(fù)外部性。在存在外部性和公共物品生產(chǎn)?的領(lǐng)域，市場(chǎng)經(jīng)常會(huì)失靈，因此國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局的優(yōu)化離不開(kāi)政府的力量。政府發(fā)揮作用主要是設(shè)計(jì)合理的政策體系，選準(zhǔn)作用的領(lǐng)域——主要是彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，而不是代替市場(chǎng)的作用。其中市場(chǎng)機(jī)制主要包括：路徑依賴、集聚與知識(shí)溢出、外部效應(yīng)等，政府機(jī)制主要包括土地制度、財(cái)稅制度、戶籍制度、環(huán)境制度等。

1.路徑依賴

路徑依賴是指一個(gè)具有正反饋機(jī)制的體系，一旦在外部性偶然事件的影響下被系統(tǒng)所采納，便會(huì)沿著一定的路徑發(fā)展演進(jìn)，很難為其他潛在的更優(yōu)的體系所代替。一旦進(jìn)入一種低效或無(wú)效的狀態(tài)則需要付出大量的成本，否則很難從這種路徑中解脫出來(lái)。克魯格曼認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)中的產(chǎn)業(yè)區(qū)的形成是具有路徑依賴性的，而且產(chǎn)業(yè)空間集聚一旦建立起來(lái)，就傾向于自我延續(xù)下去。產(chǎn)生空間上路徑依賴的原因，一是市場(chǎng)保護(hù)，城市或區(qū)域政府出于就業(yè)和穩(wěn)定的考慮，傾向于保護(hù)轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)，這樣就在政府的市場(chǎng)保護(hù)政策下形成一個(gè)進(jìn)入壁壘，阻礙外地商品進(jìn)入?；二是遷移成本，即新企業(yè)從一個(gè)地區(qū)遷移到另一個(gè)地區(qū)所要付出的代價(jià)；三是制度障礙，地方政府往往設(shè)置許多不利于企業(yè)遷移的地方政策，同時(shí)為了營(yíng)造一種能使這類企業(yè)繼續(xù)生存的空間，這會(huì)使有遷移愿望的企業(yè)鎖定在原來(lái)的區(qū)位。

2.集聚與知識(shí)溢出

所有的區(qū)域經(jīng)濟(jì)和空間結(jié)構(gòu)理論都強(qiáng)調(diào)集聚經(jīng)濟(jì)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用。運(yùn)用集聚經(jīng)濟(jì)將那些在生產(chǎn)或分配方面有著密切聯(lián)系，或是在產(chǎn)業(yè)布局上有著共同指向的產(chǎn)業(yè)，按一定比例在某個(gè)擁有特定優(yōu)勢(shì)的區(qū)域，形成一個(gè)地區(qū)生產(chǎn)系統(tǒng)。在系統(tǒng)中，每個(gè)企業(yè)都因與其他關(guān)聯(lián)企業(yè)接近而改善自身發(fā)展的外部環(huán)境，并從中受益，結(jié)果系統(tǒng)的總體功能大于各個(gè)組成部分功能之和?。梯度推移理論認(rèn)為大城市是高區(qū)位區(qū)，就因?yàn)樗梢砸揽考劢?jīng)濟(jì)來(lái)推動(dòng)與加速發(fā)明創(chuàng)造、研究與開(kāi)發(fā)工作的進(jìn)程，節(jié)約所需投資；增長(zhǎng)極理論強(qiáng)調(diào)城市體系中城市等級(jí)結(jié)構(gòu)的差異，實(shí)際上是考慮城市集聚經(jīng)濟(jì)能力；生產(chǎn)綜合體理論更是指出要追求集聚經(jīng)濟(jì)；而產(chǎn)業(yè)集群理論不僅強(qiáng)調(diào)大量產(chǎn)業(yè)聯(lián)系密切的企業(yè)集聚，而且還強(qiáng)調(diào)相關(guān)支撐機(jī)構(gòu)在空間上的集聚，獲得集聚經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的外部規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。

知識(shí)溢出效應(yīng)近年來(lái)也得到了更多的關(guān)注，新經(jīng)濟(jì)地理論學(xué)者認(rèn)為，空間鄰近的知識(shí)溢出在產(chǎn)業(yè)區(qū)位形成中具有重要作用，空間集聚與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間之所以具有顯著的相互影響，其關(guān)鍵在于知識(shí)溢出的空間特征?。內(nèi)生增長(zhǎng)理論將區(qū)域增長(zhǎng)歸結(jié)為要素投入與知識(shí)積累，知識(shí)溢出依賴于區(qū)域之間的地理距離、技術(shù)差距及學(xué)習(xí)能力，知識(shí)溢出在領(lǐng)先和落后地區(qū)的流動(dòng)是雙向的，但領(lǐng)先地區(qū)向落后地區(qū)的溢出更大，外生知識(shí)增長(zhǎng)是影響區(qū)域增長(zhǎng)的主要變量，鄰近區(qū)域的知識(shí)溢出效應(yīng)更為明顯，知識(shí)溢出的生產(chǎn)力效應(yīng)隨著地理距離的鄰近而增強(qiáng)。

3.外部效應(yīng)

外部性通常是指私人收益與社會(huì)收益、私人成本與社會(huì)成本不一致的現(xiàn)象。如果一種經(jīng)濟(jì)行為給外部造成了積極影響，使社會(huì)收益大于私人收益，使他人減少成本，則稱為正外部性；如果一種經(jīng)濟(jì)行為給外部造成消極影響，導(dǎo)致社會(huì)成本大于私人成本，使他人收益下降，則成為負(fù)外部性??？扑箤?duì)制度的外部性進(jìn)行了研究?，認(rèn)為如何讓外部效應(yīng)內(nèi)部化是解決負(fù)外部性的關(guān)鍵。

在區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，河流、空氣、人才等流動(dòng)性明顯的資源無(wú)法明確界定其區(qū)域空間歸屬，因而，企業(yè)缺乏保護(hù)河流、治理污染的動(dòng)力。而我國(guó)地方政府具有特別突出的“經(jīng)濟(jì)人”屬性，他們的行為缺少對(duì)外部性的考慮。這兩方面原因共同作用于國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局。正是由于外部性特別是負(fù)的外部性的存在，就需要中央政府進(jìn)行政策調(diào)整以達(dá)到優(yōu)化國(guó)土空間格局的目的。體現(xiàn)為兩種不同的政策模式：一是通過(guò)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與區(qū)域合作，在私人市場(chǎng)中把外部性內(nèi)部化，減少區(qū)域之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)，內(nèi)化區(qū)域之間的交易成本以及克服區(qū)域之間的負(fù)外部性；二是區(qū)域補(bǔ)償政策，政府通過(guò)對(duì)有負(fù)外部性的活動(dòng)征稅以及對(duì)有正外部性的活動(dòng)提供補(bǔ)貼。

4.政策與制度

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，雖然中央政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)資源的支配能力大大弱于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，但中央政府仍然擁有一系列干預(yù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的手段，可以運(yùn)用政策工具和經(jīng)濟(jì)杠桿對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)。政策工具可以分為三大類：一類是微觀政策工具，一類是宏觀政策工具，另外一類是協(xié)調(diào)政策工具。微觀政策工具包括勞動(dòng)力再配置政策（遷移政策、勞動(dòng)力市場(chǎng)政策、勞動(dòng)力報(bào)酬政策）、資本再配置政策（如對(duì)資本、土地、建筑物等生產(chǎn)要素的投入進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行稅收減免，對(duì)技術(shù)進(jìn)步進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)助、稅收減免，等等）。宏觀政策工具包括區(qū)域傾斜性的稅收與支出政策、區(qū)域傾斜性的貨幣政策、區(qū)域傾斜性的關(guān)稅與其他貿(mào)易政策?。協(xié)調(diào)政策工具主要用于微觀政策之間的協(xié)調(diào)、微觀與宏觀政策之間的協(xié)調(diào)、中央與區(qū)域開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)、區(qū)域開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)與地方政府之間的協(xié)調(diào)。按照政策的功能，政策工具可以分為獎(jiǎng)勵(lì)性政策和控制性政策兩大類?。前者包括轉(zhuǎn)移支付、優(yōu)惠貸款、稅收減免、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工業(yè)和科技園區(qū)設(shè)立等，后者包括明文禁止相關(guān)開(kāi)發(fā)活動(dòng)、對(duì)一些開(kāi)發(fā)活動(dòng)實(shí)施許可制度和提高稅收等。（1）財(cái)稅政策。包括收入類政策和支出類政策。其中收入類政策大體可以分為稅、費(fèi)、債和轉(zhuǎn)移性收入四項(xiàng)，支出類政策包括政府投資、公共服務(wù)、財(cái)政補(bǔ)貼和政府采購(gòu)四項(xiàng)。其作用主要包括：一是支持特定地區(qū)改善發(fā)展所需要的基礎(chǔ)設(shè)施；二是支持特定地區(qū)增強(qiáng)提供公共服務(wù)的能力，或向特定地區(qū)的居民提供特定的公共服務(wù)；三是在特定地區(qū)進(jìn)行生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；四是鼓勵(lì)資本和勞動(dòng)力進(jìn)入或轉(zhuǎn)移出特定地區(qū)；五是鼓勵(lì)或限制某些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；六是引導(dǎo)市場(chǎng)參與者節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境。（2）投資政策。包括中央財(cái)政基本建設(shè)支出預(yù)算安排、固定資產(chǎn)投資規(guī)模控制、重大項(xiàng)目布局等。其作用主要包括：一是在特定地區(qū)進(jìn)行交通、通訊、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；二是鼓勵(lì)或抑制特定地區(qū)固定資產(chǎn)投資的增長(zhǎng)；三是在特定地區(qū)培育經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極；四是引導(dǎo)社會(huì)投資的空間流向。（3）產(chǎn)業(yè)政策。包括制訂鼓勵(lì)性或限制性產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄、產(chǎn)業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立等。其作用主要包括：一是引導(dǎo)資源和要素在空間上的配置，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)合理布局；二是鼓勵(lì)或限制特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展，優(yōu)化特定地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；三是鼓勵(lì)或限制特定開(kāi)發(fā)活動(dòng)，促進(jìn)資源開(kāi)發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)。（4）土地政策。包括建設(shè)用地指標(biāo)分配、土地最低價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)、單位土地投入產(chǎn)出強(qiáng)度控制等。其作用主要包括：一是鼓勵(lì)或限制特定地區(qū)的發(fā)展；二是鼓勵(lì)或抑制特定產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；三是鼓勵(lì)或限制特定的開(kāi)發(fā)活動(dòng)。（5）人口管理政策。包括人口生育政策、人口遷移政策、勞動(dòng)者培訓(xùn)政策和勞動(dòng)力市場(chǎng)政策等。其作用主要包括：一是調(diào)節(jié)特定地區(qū)的人口生育率和人口增長(zhǎng)率；二是鼓勵(lì)或限制城鄉(xiāng)居民遷入遷出特定地區(qū)；三是增強(qiáng)勞動(dòng)者在區(qū)外尋求生存和發(fā)展機(jī)會(huì)的能力；四是合理調(diào)節(jié)勞動(dòng)要素在空間上的配置。（6）環(huán)境保護(hù)政策。包括環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的制訂和實(shí)施、環(huán)保禁令的頒布、環(huán)保稅收的設(shè)定、污染排放指標(biāo)的分配、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資的安排等。其作用主要包括：一是在特定地區(qū)進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程建設(shè)；二是鼓勵(lì)或限制特定產(chǎn)業(yè)在特定地區(qū)的發(fā)展；三是調(diào)節(jié)特定地區(qū)的生產(chǎn)和消費(fèi)活動(dòng)，促進(jìn)人與自然的和諧相處。（7）績(jī)效評(píng)價(jià)和政績(jī)考核政策。包括指標(biāo)的設(shè)立、獎(jiǎng)懲制度安排等。其作用主要包括：一是引導(dǎo)各地區(qū)制定和實(shí)施符合自身功能定位的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃；二是引導(dǎo)各地進(jìn)行符合自身功能定位的開(kāi)發(fā)活動(dòng)。（8）規(guī)劃政策。包括空間開(kāi)發(fā)規(guī)劃的制定與實(shí)施、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的制定與實(shí)施等，以及各類規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)。其作用主要包括：一是規(guī)范國(guó)土空間開(kāi)發(fā)秩序；二是引導(dǎo)各地區(qū)制定符合自身功能定位的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃；三是促進(jìn)各地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。

注釋

①胡兆量：《地理環(huán)境概述》，科學(xué)出版社，1994年。②陸大道：《區(qū)位論及區(qū)域研究方法》，科學(xué)出版社，1991年。③埃德加·M·胡佛、弗蘭克·杰萊塔尼：《區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)導(dǎo)論》，上海遠(yuǎn)東出版社，1992年。④陳修穎：《區(qū)域空間結(jié)構(gòu)重組：理論基礎(chǔ)、動(dòng)力機(jī)制及其實(shí)現(xiàn)》，《經(jīng)濟(jì)地理》2003年第4期。⑤杜鷹：《區(qū)域發(fā)展與政策》，中央編譯出版社，2007年。⑥彼得·霍爾著：《城市和區(qū)域規(guī)劃》，中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2008年。⑦樊杰：《我國(guó)主體功能區(qū)劃的科學(xué)基礎(chǔ)》，《地理學(xué)報(bào)》2007年第4期。⑧張可云：《區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策》，商務(wù)印書(shū)館，2005年。⑨陳秀山、孫久文：《中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)問(wèn)題研究》，商務(wù)印書(shū)館，2005年。⑩張軍擴(kuò)、侯永志：《協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展：30年區(qū)域政策與發(fā)展回顧》，中國(guó)發(fā)展出版社，2008年。?林毅夫：《自生能力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與轉(zhuǎn)型》，北京大學(xué)出版社，2004年。?胡序威：《我國(guó)區(qū)域規(guī)劃的發(fā)展態(tài)勢(shì)與面臨問(wèn)題》，《城市規(guī)劃》2002年第2期。?賈康、趙全厚：《中國(guó)財(cái)稅體制改革30年回顧與展望》，人民出版社，2008年。?魏后凱：《中國(guó)區(qū)域政策——評(píng)價(jià)與展望》，經(jīng)濟(jì)管理出版社，2011年。?王凱：《國(guó)家空間規(guī)劃論》，中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2010年。?崔功豪等：《區(qū)域分析與規(guī)劃》，高等教育出版社，1999年。?國(guó)土空間開(kāi)發(fā)也是創(chuàng)造公共產(chǎn)品的過(guò)程，如交通、水利、歷史文化等，有的是區(qū)域性公共產(chǎn)品、有的是全國(guó)性公共產(chǎn)品。?林毅夫：《經(jīng)濟(jì)發(fā)展與轉(zhuǎn)型—思潮、戰(zhàn)略與自生能力》，北京大學(xué)出版社，2008年。?阿姆斯特朗·泰勒：《區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)與區(qū)域政策》，上海人民出版社，2007年。?藤田昌久、雅克—弗朗科斯·蒂斯：《集聚經(jīng)濟(jì)學(xué)：城市、產(chǎn)業(yè)區(qū)位與區(qū)域增長(zhǎng)》，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2004年。?高培勇：《公共經(jīng)濟(jì)學(xué)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2008年。?科斯：《企業(yè)、市場(chǎng)與法律》，格致出版社，2009年。梁鶴年：《政策規(guī)劃與評(píng)估方法》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2009年。?國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組：《主體功能區(qū)形成機(jī)制和分類管理政策研究》，中國(guó)發(fā)展出版社，2008年。?魏后凱：《中國(guó)區(qū)域政策——評(píng)價(jià)與展望》，經(jīng)濟(jì)管理出版社，2011年。