■ 林 華／文

（作者系中國社會科學(xué)院拉丁美洲研究所副研究員）

自20世紀(jì)70年代中期以來，阿根廷經(jīng)濟(jì)一直在“改革－危機(jī)－改革”的循環(huán)中蹣跚前行。在經(jīng)歷了21世紀(jì)初那場史無前例的危機(jī)之后，阿根廷又進(jìn)入到新一輪的經(jīng)濟(jì)調(diào)整過程中。本文將對30多年來阿根廷的經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)行回顧和總結(jié)，以便找出改革的癥結(jié)所在。

一.新自由主義改革和經(jīng)濟(jì)危機(jī)

20世紀(jì)70年代后半期，阿根廷深陷經(jīng)濟(jì)危機(jī)之中。國際石油價格上漲，歐洲共同體禁止進(jìn)口阿根廷牛肉等原因，使阿根廷出口減少，外匯儲備枯竭，財政赤字攀升，通貨膨脹失控。在這種情況下，當(dāng)時的軍政府決定效仿智利，推行新自由主義經(jīng)濟(jì)政策，但因種種原因改革未能改變阿根廷的經(jīng)濟(jì)形勢，因此無法繼續(xù)推行下去。

1983年上臺的阿方辛政府力圖在控制通貨膨脹、壓縮公共赤字的前提下，實行私有化、減少國家干預(yù)、開放市場。雖然采取了一系列經(jīng)濟(jì)調(diào)整措施，但仍然沒能解決持續(xù)多年的高通貨膨脹、財政困難等問題，也沒有機(jī)會進(jìn)行更深入的經(jīng)濟(jì)改革。在20世紀(jì)80年代，阿根廷的年平均經(jīng)濟(jì)增長率僅為-0.6%，不但低于拉美其他主要國家，也低于地區(qū)平均水平。

在此背景下，1989年梅內(nèi)姆執(zhí)政后，立刻著手實施大規(guī)模的新自由主義經(jīng)濟(jì)改革。與之前軍政府時期相比，20世紀(jì)90年代進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)改革更全面、更徹底。從廣度上看，改革不僅囊括了金融、貿(mào)易、財政、貨幣等國民經(jīng)濟(jì)各個方面，還涵蓋了勞工和社保等制度。從深度上看，改革徹底顛覆了原有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，在金融、貿(mào)易等方面實行全面對外開放，并且以大規(guī)模、大范圍的私有化為主要特征，這是前期改革嘗試不曾涉及的內(nèi)容。十年的私有化進(jìn)程使阿根廷所有行業(yè)的重要企業(yè)幾乎全部被外國資本所控制，經(jīng)濟(jì)的外國化和跨國公司化特征非常明顯。在外資全面控制和壟斷經(jīng)濟(jì)的情況下，政府根本無法發(fā)揮調(diào)控經(jīng)濟(jì)的作用。

貨幣制度的改革是另一項對整個20世紀(jì)90年代宏觀經(jīng)濟(jì)形勢變動起到關(guān)鍵作用的改革。20世紀(jì)80年代，阿根廷飽受惡性通貨膨脹之苦，1989年的消費價格指數(shù)高達(dá)4924%。1991年，為抑制通貨膨脹，阿根廷政府出臺了著名的“兌換計劃”，即貨幣局制度，其主要內(nèi)容包括采取固定匯率，將比索與美元的匯率定為1：1，貨幣基礎(chǔ)完全以中央銀行的外匯儲備為支撐，美元可自由兌換等。在貨幣局制度下，由于央行不能再通過發(fā)行貨幣彌補(bǔ)財政赤字，因此通貨膨脹得到了有效遏制。由于長期實行固定匯率，比索幣值被高估，這導(dǎo)致出口因價格競爭力下降而增長乏力，而進(jìn)口卻大量增加，其結(jié)果是貿(mào)易逆差不斷擴(kuò)大。貨幣局制度需要以充足的外匯儲備作保證，而出口創(chuàng)匯能力的不足使政府無法使用財政收入充實外匯儲備。因此，外債就成了外匯儲備的重要來源。

總的來看，20世紀(jì)90年代的經(jīng)濟(jì)改革對于穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)、抑制通貨膨脹、改善財政狀況、吸引外資等起到了一定作用。但是，由于過度的私有化、市場化和自由化，改革不僅帶來了一系列負(fù)面影響，也為2001年阿根廷爆發(fā)全面經(jīng)濟(jì)、政治和社會危機(jī)埋下了伏筆。

自2003年以來，阿根廷經(jīng)濟(jì)連續(xù)多年實現(xiàn)高速增長，除2009年受世界金融危機(jī)影響出現(xiàn)小幅衰退外，其余年份的經(jīng)濟(jì)增速都在7—8%左右。阿根廷政府非常注重在教育領(lǐng)域的投資，耗費巨資為全國所有公立學(xué)校的學(xué)生每人免費發(fā)放一臺上網(wǎng)本，以消除數(shù)字鴻溝。圖為2011年5月22日，阿根廷一所公立學(xué)校的學(xué)生在展示政府免費發(fā)放的上網(wǎng)本。

1998年第四季度，阿根廷經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)負(fù)增長，由此開始了長達(dá)四年的經(jīng)濟(jì)衰退，并在2001年底爆發(fā)經(jīng)濟(jì)和金融危機(jī)。這四年經(jīng)濟(jì)形勢的顯著特點是：生產(chǎn)停滯，消費收縮，投資不足，外債激增，財政吃緊，金融崩潰，進(jìn)出口乏力。2002年，阿根廷經(jīng)濟(jì)倒退10.9%，跌落至谷底。由于過度借債，外債占GDP之比超過了50%。隨著經(jīng)濟(jì)衰退的加劇，阿根廷的國家風(fēng)險指數(shù)不斷提高，已難以在國際資本市場籌措更多的資金用來還債。政府不得不宣布停止償債，從而陷入有史以來最嚴(yán)重的倒債危機(jī)之中。金融市場的動蕩導(dǎo)致資本大量外逃。2002年的凈流出量達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的近270億美元。受國內(nèi)需求下降和貨幣貶值的影響，進(jìn)口嚴(yán)重萎縮，2002年的進(jìn)口額僅相當(dāng)于1998年的28.7%。

對于新世紀(jì)之初的這場危機(jī)，中國學(xué)者進(jìn)行過詳細(xì)的分析和研究，對危機(jī)的根源基本上達(dá)成了共識——新自由主義經(jīng)濟(jì)改革是引發(fā)危機(jī)的罪魁禍?zhǔn)住Ｊ紫?，?jīng)濟(jì)改革過程中實行的幾乎無條件的對外開放、無保留的私有化、無限制的市場化，不僅加重了阿根廷經(jīng)濟(jì)對國際市場的依賴，而且也嚴(yán)重削弱了國家對經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控能力。其次，一成不變的匯率政策所帶來的幣值高估，不僅導(dǎo)致本國產(chǎn)品在國際貿(mào)易競爭中處于不利地位，也使政府失去了利用貨幣手段調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的能力。再次，長期實行的舉債發(fā)展和赤字財政政策導(dǎo)致政府陷入“借新債、還舊債”的惡性循環(huán)之中，最終喪失償債能力。最后，經(jīng)濟(jì)改革背離了社會公正的原則，以犧牲普通民眾的利益為代價，造成失業(yè)激增、貧困加劇、收入分配惡化。

二.經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變

2003年基什內(nèi)爾擔(dān)任總統(tǒng)后，逐步確立了改革的總體思路，采取了與梅內(nèi)姆時期完全不同的宏觀調(diào)控手段，試圖探索新的增長方式，走出一條可持續(xù)的發(fā)展道路。2007年基什內(nèi)爾的夫人費爾南德斯擔(dān)任總統(tǒng)后，不僅繼承了前期的基本政策，而且在某些方面還有所強(qiáng)化，從而保持了政策的連續(xù)性。

近十年來阿根廷的宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展可以分為兩個階段。2003—2007年是第一階段，期間阿根廷經(jīng)濟(jì)年增長率達(dá)到8—9%的水平。連續(xù)五年穩(wěn)定的高增長在阿根廷歷史上并不多見。2008年以后是第二階段，阿根廷經(jīng)濟(jì)受到國際金融危機(jī)的影響而出現(xiàn)波動，但由于阿根廷國內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)條件的改變和政府一系列保增長措施的出臺，此次阿根廷經(jīng)濟(jì)受打擊的程度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于以往。

新的經(jīng)濟(jì)增長方式主要從三個方面體現(xiàn)了與新自由主義在治國理念上的不同，一是強(qiáng)調(diào)政府在經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)和干預(yù)作用；二是將擴(kuò)大內(nèi)需、消費和生產(chǎn)作為經(jīng)濟(jì)增長的動力，以提升增長的內(nèi)生性；三是重視貿(mào)易盈余，適當(dāng)降低經(jīng)濟(jì)的開放程度，保護(hù)主義意識增強(qiáng)。

在具體政策方面，新增長方式也有別于新自由主義改革。第一，在財政政策上，政府放棄了以往一貫采用的通過緊縮實現(xiàn)盈余的做法，確立了謹(jǐn)慎擴(kuò)張的財政政策，以促進(jìn)生產(chǎn)，刺激經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和增長。第二，在貨幣政策上，對央行職能和貨幣制度進(jìn)行了全面改革，取消了貨幣局制度對央行的各種限制，使其擁有了更多的權(quán)力以及空間推行貨幣政策和向財政提供資金。第三，在匯率政策方面，廢除了執(zhí)行11年之久的固定匯率制，采取“有競爭力的、穩(wěn)定的和央行管理下的浮動匯率制度”。第四，在產(chǎn)業(yè)政策方面，強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)部門的重要性，提出以生產(chǎn)增長帶動經(jīng)濟(jì)增長的新思路，力圖扭轉(zhuǎn)20世紀(jì)90年代出現(xiàn)的“去工業(yè)化”趨勢。2011年，政府相繼出臺了《2020年工業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃》和《2020年農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃》兩個重要的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，提出了未來十年阿根廷工農(nóng)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)，顯示出阿根廷躋身世界工農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的決心。第五，在能源政策方面，政府通過對全國最大的石油企業(yè)——石油礦藏管理局（YPF）的國有化、對油氣價格實施管制、強(qiáng)制企業(yè)進(jìn)行投資、創(chuàng)建新的國有石油企業(yè)、提供補(bǔ)貼等措施加強(qiáng)了對油氣和電力資源的控制以及對油氣產(chǎn)業(yè)的干預(yù)。第六，在貿(mào)易政策方面，確立了對外貿(mào)易要服務(wù)于宏觀經(jīng)濟(jì)，并以有助于“再工業(yè)化”和進(jìn)口替代戰(zhàn)略的基本目標(biāo)，具體實施手段包括保持貿(mào)易順差以充實外匯儲備、征收出口稅以擴(kuò)大財政收入、限制基本生活必需品的出口以抑制通貨膨脹等。第七，在社會政策方面，摒棄了新自由主義時期依靠經(jīng)濟(jì)增長自身產(chǎn)生的力量來解決社會問題的做法，而是強(qiáng)調(diào)社會正義的重要性，提高了對社會弱勢群體的關(guān)注度，形成了長期保護(hù)與應(yīng)急救助相結(jié)合的社會政策體系。

三.當(dāng)前阿根廷經(jīng)濟(jì)改革面臨的主要問題和挑戰(zhàn)

從2008年起，阿根廷經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了一些變化。首先，國際金融危機(jī)使經(jīng)濟(jì)增長的外部條件有所改變，并開始對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生沖擊和影響。其次，基什內(nèi)爾政府的任期結(jié)束，完成了帶領(lǐng)阿根廷經(jīng)濟(jì)走向復(fù)蘇的任務(wù)。幾年的經(jīng)濟(jì)改革實踐基本上確立了新增長方式的特點，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步走上正軌。但是，一些問題也開始暴露出來，并且對新增長方式的可持續(xù)性提出了挑戰(zhàn)。

其一，自2003年以來，隨著比索貶值、貨幣供應(yīng)量增大和經(jīng)濟(jì)高速增長，阿根廷一直面臨著較大的通貨膨脹壓力。從2007年開始，由于官方統(tǒng)計與各省及私人機(jī)構(gòu)的統(tǒng)計之間出現(xiàn)了嚴(yán)重偏差，官方公布的通脹率逐漸失去公信力。在此后的幾年里，國內(nèi)外對阿根廷通脹率統(tǒng)計的質(zhì)疑聲不絕于耳。據(jù)私人機(jī)構(gòu)的測算，近幾年來阿根廷的通脹率達(dá)到了20—25%的水平，是官方統(tǒng)計的兩倍。

造成通脹水平居高不下的主要原因，一是財政支出和貨幣投放規(guī)模過大；二是外匯管制和為刺激經(jīng)濟(jì)而采取的低利率政策導(dǎo)致市場上本幣流動性增加；三是需求旺盛，但供應(yīng)不足；四是限制進(jìn)口的措施不僅使國外低價商品無法進(jìn)入阿根廷市場，而且加劇了供求矛盾；五是工資上漲幅度較大。

阿根廷政府控制物價的手段主要是與供應(yīng)商簽訂價格協(xié)議、凍結(jié)部分公用事業(yè)價格、提供財政補(bǔ)貼和限制出口。從目前效果來看，限價手段對抑制通脹的作用是有限的，而且在某種程度上造成一種價格管制與通貨膨脹之間的惡性循環(huán)。近期的通脹問題不僅已經(jīng)影響到實際匯率、儲蓄率和信貸，而且也影響到了社會的穩(wěn)定。同時，勞工工資成本的過快上升也不利于阿根廷產(chǎn)品競爭力的提升。如果不解決好這個問題，那么在經(jīng)濟(jì)不景氣的情況下，阿根廷有可能陷入“低增長、高通脹”的滯脹局面。

其二，雖然在基什內(nèi)爾執(zhí)政時期，阿根廷對大部分在2001年經(jīng)濟(jì)危機(jī)期間拖欠的債務(wù)進(jìn)行了重組，但由于仍有一小部分拖欠債務(wù)難以就償債期限達(dá)成協(xié)議，阿根廷至今無法重返國際資本市場，融資能力受到很大限制。此外，阿根廷的外債規(guī)模仍然很大，2011年為1325億美元，而且外債相對應(yīng)于經(jīng)濟(jì)規(guī)模也顯龐大。這是長期以來舉債發(fā)展模式遺留下來的必然結(jié)果。

最近兩年由于國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢的變化，阿根廷的償債能力受到質(zhì)疑。政府一方面對部分內(nèi)債和外債進(jìn)行重組，使債務(wù)風(fēng)險有所下降；另一方面堅持動用外匯儲備償還外債利息，以打消市場的顧慮。2003年以來的幾屆政府力圖改變過去舉債發(fā)展的道路，堅持“先增長，后還債”的原則，拒絕以犧牲經(jīng)濟(jì)發(fā)展的代價償還外債。這種立場符合阿根廷本國利益和長期發(fā)展需要，但無論如何，都有必要繼續(xù)控制外債規(guī)模，避免償債高峰期與經(jīng)濟(jì)減速期重合，以保持償債能力。

其三，政府對經(jīng)濟(jì)的過度干預(yù)引發(fā)爭議。基什內(nèi)爾執(zhí)政時期采取的凍結(jié)物價和價格比索化等措施就受到了私人企業(yè)，特別是跨國公司的強(qiáng)烈反對，但當(dāng)時基什內(nèi)爾在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域政績突出，這使他在民眾中獲得了較高的威信和支持率。費爾南德斯上臺后，阿根廷經(jīng)濟(jì)已經(jīng)走出恢復(fù)期，開始向新的高度邁進(jìn)。這對費爾南德斯政府的執(zhí)政能力提出了更高的要求，使之比前屆政府面臨著更為嚴(yán)峻的考驗。在這種情況下，費爾南德斯政府執(zhí)政風(fēng)格趨向強(qiáng)硬，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的力度進(jìn)一步提升。2008年3月，政府宣布將農(nóng)產(chǎn)品出口稅率由固定稅率改為浮動稅率后，農(nóng)業(yè)團(tuán)體在談判未果的情況下，掀起全國性的大罷工，從而引發(fā)了長達(dá)數(shù)月之久的農(nóng)業(yè)危機(jī)，不僅使當(dāng)年的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)蒙受巨大損失，也導(dǎo)致政府支持率下降、多名內(nèi)閣成員易人、執(zhí)政聯(lián)盟在次年的中期選舉中失利、喪失對議會的控制等一系列連鎖反應(yīng)。農(nóng)業(yè)危機(jī)雖然以參議院否決了政府議案而告終，但卻引發(fā)了阿根廷國內(nèi)對政府強(qiáng)勢干預(yù)經(jīng)濟(jì)的廣泛質(zhì)疑。2012年，政府采取的外匯管制、進(jìn)口限制等干預(yù)經(jīng)濟(jì)的措施因觸及到企業(yè)和普通民眾的切身利益而接連引發(fā)抗議活動。強(qiáng)行收購YPF公司的做法也在國內(nèi)外引起強(qiáng)烈反響，受到外國投資者的批評。

四.阿根廷經(jīng)濟(jì)改革的啟示

從20世紀(jì)70年代中期軍政府時期至今，阿根廷歷屆政府都致力于通過改革實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的振興，但因種種原因，改革和調(diào)整總是難以為繼、步履維艱，導(dǎo)致阿根廷經(jīng)濟(jì)長期在改革與危機(jī)的循環(huán)中徘徊，其原因值得我們深思。

首先，經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式不能一味照搬西方，一定要符合本國國情和實際需要。20世紀(jì)90年代阿根廷不折不扣地推行英美等國家主張的新自由主義經(jīng)濟(jì)政策，導(dǎo)致阿根廷經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重受制于外部力量，國家失去了對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的有效手段，最終引發(fā)政治、經(jīng)濟(jì)和社會全面危機(jī)，國家聲譽(yù)一落千丈。這是過度迷信“洋藥方”的必然結(jié)果。2003年以后，政府明確提出脫離新自由主義，探索適合國情的可持續(xù)發(fā)展道路。這種改革思路應(yīng)該說是值得肯定的。

其次，要對經(jīng)濟(jì)發(fā)展或增長模式不斷加以完善和調(diào)整，不能墨守成規(guī)、一成不變。在新自由主義改革的中后期，改革的種種弊端已逐漸顯現(xiàn)。但令人遺憾的是，當(dāng)時的阿根廷政府并沒有認(rèn)識到對經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行適時調(diào)整的必要性和緊迫性。1998年經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)衰退跡象之后，政府仍然沒有對經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式進(jìn)行改革，繼續(xù)按照國際金融機(jī)構(gòu)開出的藥方一味采取緊縮政策，使危機(jī)進(jìn)一步加劇。另外，“貨幣局制度”實行了多年之后，已經(jīng)不能適應(yīng)形勢的變化。在完成了抑制通脹的歷史使命之后，它早就應(yīng)該被新的制度所取代。但阿根廷政府仍然堅守這一制度，喪失了對其進(jìn)行改革的最佳時機(jī)。等到政府終于下定決心放棄固定匯率制時，阿根廷已經(jīng)在大衰退中度過了三年。那么當(dāng)前阿根廷進(jìn)行的改革也處在探索階段，仍然存在著諸多不完善和需要改進(jìn)的地方。要想最終發(fā)展成為一種具有可持續(xù)性的發(fā)展模式，關(guān)鍵在于政府能否審時度勢，利用有利時機(jī)及時果斷地對改革進(jìn)行調(diào)整，使之既能適應(yīng)國內(nèi)外形勢的變化和需要，又能兼顧各方利益。

再次，要處理好市場調(diào)節(jié)與政府干預(yù)的關(guān)系。新自由主義改革時期市場作用被過度夸大，國家對經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域的干預(yù)降到最低程度，最終導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)主權(quán)喪失，國家無法發(fā)揮宏觀調(diào)控作用。近十年來，阿根廷政府推行的干預(yù)主義雖然糾正了新自由主義時期過度市場化的偏向，但如果長期采取這種“重政府干預(yù)、輕市場調(diào)節(jié)”的做法，管得過多，管得過嚴(yán)，就有可能走向另一個極端。目前阿根廷經(jīng)濟(jì)遭遇的很多矛盾和難題，如通貨膨脹問題、能源緊缺問題等都在一定程度上與政府干預(yù)過多、市場調(diào)節(jié)機(jī)制失靈有關(guān)。因此，政府有必要適時調(diào)整干預(yù)力度，在政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的同時，注意發(fā)揮市場自我調(diào)節(jié)的作用。

最后，任何改革都不能以犧牲普通民眾利益為代價。新自由主義時期，雖然阿根廷宏觀經(jīng)濟(jì)取得了一定進(jìn)展，但社會發(fā)展卻嚴(yán)重滯后。改革忽視了社會公正，沒有使絕大多數(shù)人受益。在經(jīng)濟(jì)衰退的四年中（1999—2002年），阿根廷社會形勢的惡化程度在拉美歷史上都實屬罕見。2001年年底發(fā)生的社會動亂、“斷路者運(yùn)動”的興起、社會治安的惡化等現(xiàn)象都是中下階層權(quán)利和利益受損后的直接表現(xiàn)。2003年以后的歷屆政府吸取了前期改革忽視社會問題的教訓(xùn)。經(jīng)過十年的社會政策調(diào)整之后，阿根廷的社會形勢得到明顯改善，但與20世紀(jì)70年代中期以前相比仍有差距。這表明，改革如果不以改善民生為前提，那么付出的代價將是難以彌補(bǔ)的。