□白夏平

PPP模式在高職院校的應(yīng)用探析

□白夏平

PPP模式是公共部門與私人企業(yè)長(zhǎng)期相互合作的一種新型融資模式，結(jié)合高職院校實(shí)際情況，借鑒國(guó)外PPP模式及該模式在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),對(duì)我國(guó)高職院校引用該模式進(jìn)行了探析。

PPP模式；高職院校；項(xiàng)目融資

PPP(Public–Private-Partnership)模式即公共部門與私人企業(yè)合作模式，是指政府、營(yíng)利性企業(yè)和非營(yíng)利性企業(yè)以某個(gè)項(xiàng)目為基礎(chǔ)而形成的長(zhǎng)期相互合作關(guān)系的融資模式。在這種合作中各參與主體是以“共贏”或“多贏”為理念，以融資項(xiàng)目為載體，以利益為紐帶的戰(zhàn)略聯(lián)盟，實(shí)際運(yùn)營(yíng)中他們之間會(huì)相互協(xié)調(diào)、相互合作、共擔(dān)責(zé)任，盡管結(jié)果不能達(dá)到自身理想的最大利益，但總收益卻是最大的，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)效益最大化，很顯然這種模式是我國(guó)高職院校融資的一種有效模式。

一、PPP融資模式應(yīng)用于高職院校的現(xiàn)實(shí)意義

（一）促使政府角色轉(zhuǎn)換，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)

政府由過去在高職院校建設(shè)中的資金提供者角色，轉(zhuǎn)換成與私營(yíng)企業(yè)合作，扮演公共服務(wù)中的監(jiān)督、指導(dǎo)與服務(wù)者的角色。為此，政府必須先要進(jìn)行教育管理制度與教育投融資體制的改革與創(chuàng)新。隨著這一角色的轉(zhuǎn)變，既減輕了政府的財(cái)政預(yù)算壓力，同時(shí)也保證了項(xiàng)目質(zhì)量。

（二）PPP模式是一種戰(zhàn)略合作關(guān)系，風(fēng)險(xiǎn)分配合理

PPP模式最大的特點(diǎn)就是項(xiàng)目的投資者、經(jīng)營(yíng)者和政府或所屬機(jī)構(gòu)之間的協(xié)同經(jīng)營(yíng)、長(zhǎng)期合作[1]。私人企業(yè)在項(xiàng)目的前期就參與進(jìn)來，和高職院校共同負(fù)責(zé)完成項(xiàng)目的識(shí)別、可行性研究、建設(shè)、融資等階段，并隨著項(xiàng)目的具體情況來劃分合作各方之間的權(quán)利義務(wù)，形成責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。另外政府分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的行為降低了投資者和經(jīng)營(yíng)者的風(fēng)險(xiǎn)，融資難度的減小使得融資成功的可能性提高了。

（三）使投資主體多元化，防范債務(wù)危機(jī)

高職院校是非營(yíng)利性的事業(yè)撥款單位，其投資是以政府財(cái)政性投入為主，近年來隨著國(guó)家對(duì)高職教育的重視和政策引導(dǎo)，高職教育規(guī)模迅猛擴(kuò)張，盡管隨著國(guó)家GDP的增長(zhǎng)預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)在逐年增加，但仍然不能滿足高職院?？焖贁U(kuò)建需要的資金，銀行貸款建設(shè)的實(shí)踐中，使得許多學(xué)校背上了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。教育領(lǐng)域的投融資改革就是要開創(chuàng)多元化的教育投資渠道,吸引更多的投資主體[2]，PPP模式引入高職院校是一種新的融資嘗試，在避開債務(wù)危機(jī)的同時(shí)解決了高職院校建設(shè)中的資金缺口。

（四）有利于控制成本、強(qiáng)化管理

民營(yíng)資本進(jìn)入高職教育領(lǐng)域育帶來資金的同時(shí)也引入了市場(chǎng)機(jī)制，它可以利用私人企業(yè)的先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，控制項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本，創(chuàng)新高職院校的管理水平，提高運(yùn)行效率，實(shí)現(xiàn)政府部門和私人部門優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，產(chǎn)生“協(xié)同效應(yīng)”（Synergy Effects），為高職教育的進(jìn)一步發(fā)展和教育創(chuàng)新打下了基礎(chǔ)。

二、民間資本利用PPP融資模式投資高職教育的可行性

（一）有利的政策支持

民間資本利用PPP模式投資高職教育的實(shí)質(zhì)是社會(huì)力量參與高職教育。2002年國(guó)家出臺(tái)了《民辦教育法》及實(shí)施條例，鼓勵(lì)社會(huì)力量投資教育，為民間資金進(jìn)入教育領(lǐng)域提供了明確的法律律依據(jù)。隨后各地方政府也紛紛出臺(tái)優(yōu)惠政策，放寬門檻，吸引民間資金投資高職教育領(lǐng)域。2005年國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》打破堅(jiān)冰，為民營(yíng)資本進(jìn)入公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)定下旋律。2010年5月13日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》，進(jìn)一步為民間資本營(yíng)造更廣闊的市場(chǎng)空間。2009年初溫家寶總理在國(guó)家科技領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議上的講話中也確表示：非常贊同教育資金的多樣化來源，在全社會(huì)崇文重教要利用全社會(huì)的資源，可以把這項(xiàng)工作列入規(guī)劃等等。這些政策的傾向?yàn)镻PP模式在我國(guó)高職院校的運(yùn)用提供了有利的政策保證。

（二）高職院校自身的融資需求

隨著高職教育規(guī)模的不斷擴(kuò)大，單靠國(guó)家財(cái)政性投入已很難滿足發(fā)展的要求，許多高職院校也曾大膽嘗試銀行貸款、社會(huì)捐贈(zèng)等方式進(jìn)行融資，但由于制度建設(shè)問題或辦學(xué)質(zhì)量問題，使得社會(huì)捐贈(zèng)資金比重小又不穩(wěn)定，而銀行貸款確實(shí)在一段時(shí)間成為高職院校融資的有效途徑，然而隨著高職院校的盲目建設(shè)擴(kuò)張，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也迅速升高，接踵而來的是巨額的債務(wù)危機(jī)。連鎖反應(yīng)，銀行為降低風(fēng)險(xiǎn)不得不采取收緊政策,許多高職院校因此出現(xiàn)了嚴(yán)重的資金缺口,辦學(xué)計(jì)劃出現(xiàn)困境，而這一且最終可能導(dǎo)致政府為此而買單。亟需引進(jìn)一種新的融資模式，借助社會(huì)資金，建立政府、高職院校和社會(huì)投資主體的合作關(guān)系來解決這一問題。

（三）有充足的民間資本和投資愿望

截至2010年3月底，全國(guó)城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄存款715020.29億元(數(shù)據(jù)來源：2010年3月份金融機(jī)構(gòu)人民幣信貸收支表)，還有未統(tǒng)計(jì)出的大量民間信貸資金，高額的居民儲(chǔ)蓄顯示我國(guó)存在大量社會(huì)閑置資金。據(jù)《中國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告（2008-2009）》顯示，2008年以來，國(guó)際國(guó)內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了重大變化，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展遭遇了嚴(yán)重困難和挑戰(zhàn)，仍然呈現(xiàn)了良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)，2009年第一季度，私營(yíng)經(jīng)濟(jì)完成稅收14063.9億元，在全部稅收中的比重達(dá)到10.25%。另外據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)企業(yè)500強(qiáng)中，民營(yíng)企業(yè)數(shù)量和營(yíng)業(yè)收入所占比重，已經(jīng)分別從2003年的13.8%和5.6%,上升到2009年的20.8%和9.2%。不管是大量的民間儲(chǔ)蓄未轉(zhuǎn)化為投資，還是蓬勃發(fā)展的民營(yíng)企業(yè)具有參與社會(huì)辦學(xué)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，都為高職院校進(jìn)行PPP模式融資提供了有力的資金保障。

企業(yè)投資教育是回報(bào)社會(huì)的行為，可以獲得較高的社會(huì)聲譽(yù)，產(chǎn)生較好的廣告效應(yīng)。同時(shí)因?yàn)榻陙砦覈?guó)高職教育發(fā)展迅速，前景較好，又有國(guó)家相應(yīng)的政策支持和稅收優(yōu)惠，企業(yè)投資高職教育同樣可以取得穩(wěn)定可觀的經(jīng)濟(jì)效益。

三、高職院校PPP融資模式分析

PPP融資模式運(yùn)用于高職院校的建設(shè)，絕不是簡(jiǎn)單地套用一般基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的PPP融資模式，而是該方式延伸使用范圍的再度創(chuàng)新。PPP融資模式結(jié)構(gòu)如圖1所示，該結(jié)構(gòu)中包括三類結(jié)構(gòu)主體：高職院校（公共部門）、私營(yíng)部門和其他利益相關(guān)者（供應(yīng)商、承包商、運(yùn)營(yíng)商、金融機(jī)構(gòu)、咨詢公司等等），這三類利益主體的互動(dòng)過程就是PPP模式的實(shí)現(xiàn)過程[3]。首先由政府或高職院校作為PPP項(xiàng)目發(fā)起人與私營(yíng)機(jī)構(gòu)合作投資成立項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司既有高職院校的股份又有私營(yíng)機(jī)構(gòu)的股份，其中高職院校一般采取委托其后勤集團(tuán)參與融資項(xiàng)目的選定、審批、籌資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)等；其次是項(xiàng)目公司通過簽訂一系列的合同如圖2所示，集結(jié)項(xiàng)目的各利益相關(guān)者，通過發(fā)生不同形式、不同程度地互動(dòng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)資源整合，滿足項(xiàng)目融資的需要，完成項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)；三是根據(jù)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和資金需求量大小，可以選擇一家商業(yè)銀行或多家金融機(jī)構(gòu)組成項(xiàng)目金融機(jī)構(gòu)。

圖1 PPP模式結(jié)構(gòu)圖

圖2 PPP模式中的合同關(guān)系

四、PPP融資模式應(yīng)用于高職院校應(yīng)注意的問題

（一）創(chuàng)造良好的法律環(huán)境

盡管為了促使項(xiàng)目融資在我國(guó)的應(yīng)用，國(guó)家目前已經(jīng)進(jìn)行了一些相關(guān)法律法規(guī)的出臺(tái)或修訂，但更多停留在給民營(yíng)資金參與公共設(shè)施建設(shè)的平臺(tái)和環(huán)境方面，涉及合同、保證、稅收等方面的較少，使得PPP模式在運(yùn)行中，許多問題缺乏相應(yīng)的法律約束和權(quán)威指導(dǎo)，如對(duì)政府保證方面的問題分析：有些方面的保證本身就缺乏法律的規(guī)定，所以存在立法空白需要新法來填補(bǔ)；有些方面的保證，現(xiàn)存的法律相互之間存在矛盾；有些方面的法律，已經(jīng)存在較成熟的法律，但現(xiàn)行的法律難于包容這種特殊模式，即如果使用現(xiàn)行的法律，會(huì)產(chǎn)生很多問題等等。這種法律法規(guī)體系的不健全，往往導(dǎo)致投資者因過高估計(jì)投資風(fēng)險(xiǎn)而影響最終的投資決策，或?qū)е乱呀?jīng)投入的項(xiàng)目以流產(chǎn)而告終。創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，完善健全的法律法規(guī)制度是前提。所以更現(xiàn)實(shí)的操作仍然急需一部有關(guān)PPP模式的法律法規(guī)，并建立政府協(xié)調(diào)機(jī)制，王守清教授曾說“無論是國(guó)有公司還是民營(yíng)企業(yè)，政府選擇項(xiàng)目法人的標(biāo)準(zhǔn)只有一個(gè)——效率”[4]，而創(chuàng)造良好效率的前提是要有良好的法律制度環(huán)境。

（二）建立有效的政府指導(dǎo)與監(jiān)管

高職教育關(guān)系國(guó)計(jì)民生，投資回收期較長(zhǎng)，對(duì)需要利用PPP模式融資改革的院校，政府要?jiǎng)?chuàng)造相關(guān)政策法律環(huán)境的同時(shí)，也要進(jìn)行相應(yīng)的指導(dǎo)和監(jiān)管，以保證PPP模式順利實(shí)施。首先在調(diào)動(dòng)私營(yíng)部門參與高職教育投資的過程中，一方面選擇操作較容易的高職院校和適宜于該模式的項(xiàng)目，另一方面選擇能夠保證教育投資持續(xù)穩(wěn)定的有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的企業(yè)；其次成立專門機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)財(cái)政，稅務(wù)，物價(jià)管理等在項(xiàng)目籌資、稅收政策、服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定等時(shí)涉及的多方政府各部門的關(guān)系；第三引進(jìn)社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，將所有涉及的利益相關(guān)方都納入監(jiān)管的范圍，保證各相關(guān)方的贏利是在為公益目的服務(wù)的原則之下。

（三）協(xié)調(diào)項(xiàng)目利益相關(guān)者，簽訂周密全面的合同

在PPP融資模式中，利益相關(guān)者之間的互動(dòng)關(guān)系存在于項(xiàng)目融資管理的各個(gè)階段，他們之間能否協(xié)調(diào)是影響項(xiàng)目融資成功的關(guān)鍵因素之一，所以一方面對(duì)利益相關(guān)者管理進(jìn)行研究分析，做好利益相關(guān)者的角色定位、管理機(jī)制分析，制定出有效管理策略，在確保項(xiàng)目投資效益的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)高職院校、私營(yíng)部門、政府、金融機(jī)構(gòu)等眾多利益相關(guān)者“多贏”的目標(biāo)；另一方面通過制定周密全面的合同對(duì)目前的法律規(guī)定和規(guī)章制度的漏洞進(jìn)行彌補(bǔ)[5]，如果出現(xiàn)違約事件，仲裁和訴訟等手段就可以予以解決，以保護(hù)項(xiàng)目相關(guān)利益者各自的權(quán)益。

（四）推動(dòng)高職教育體制創(chuàng)新

我國(guó)傳統(tǒng)的高職教育體制中，學(xué)校是一個(gè)純公共產(chǎn)品，在教育投資方面，政府一方面管的太多，干涉太強(qiáng)，另一方面投資存在的剛性，加之科學(xué)投資模式建立的遲緩、政府科學(xué)監(jiān)督的缺位，產(chǎn)生信息不對(duì)稱、管理錯(cuò)位等現(xiàn)象非常多，使得學(xué)校的運(yùn)行缺少合理的激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)督約束手段，造成資金不到位和社會(huì)投資主體難以進(jìn)入教育領(lǐng)域的兩難局面，羈絆著高職院校的健康持續(xù)發(fā)展，也制約著PPP模式在高職院校的的運(yùn)行。推行PPP模式要有良好的體制環(huán)境，教育事業(yè)的投融資體制改革,要與教育體制改革同步進(jìn)行,以PPP模式推進(jìn)我國(guó)高職院校教育體制創(chuàng)新。首先建立現(xiàn)代高職教育管理體制，實(shí)現(xiàn)政校分開，正確劃分政府和學(xué)校的責(zé)任；其次建立科學(xué)合理的激勵(lì)約束機(jī)制，一方面以吸引和留住優(yōu)秀人才，另一方面吸引社會(huì)資金的投入；第三，正確認(rèn)識(shí)公益性和營(yíng)利性項(xiàng)目對(duì)投資的要求，將學(xué)校后勤等非教育部門社會(huì)化，真正促進(jìn)學(xué)校面向社會(huì)和市場(chǎng)辦學(xué)；第四，大膽借鑒，仔細(xì)論證，積極主動(dòng)地引入專業(yè)投資機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格運(yùn)行PPP模式，為高職院校發(fā)展融入資金。

五、結(jié)束語(yǔ)

在高職教育的持續(xù)快速發(fā)展中，民間資本的參與可以有效地引入資金，緩解政府的財(cái)政壓力，同時(shí)引入市場(chǎng)機(jī)制，提高學(xué)校設(shè)施建設(shè)的運(yùn)行效率，又以此來推進(jìn)教育體制的改革。作為高職院校融資的一種有效途徑，PPP模式在我國(guó)的應(yīng)用尚不成熟，廣泛推行還存在著很多問題，但隨著理論界的研究和實(shí)踐中的逐步完善，必將在高職院校設(shè)施建設(shè)中得到廣泛推廣。

[1]賈康，孫潔.公私伙伴關(guān)系（PPP）的概念、起源、特征與功能[J].財(cái)政研究，2009（10）.

[2]李飛龍.國(guó)外基礎(chǔ)教育PPP辦學(xué)模式的實(shí)踐及啟示[J].外國(guó)教育研究，2010（07）.

[3]徐霞，鄭志林，周松.PPP模式下的政府監(jiān)管體制研究[J].建筑經(jīng)濟(jì)，2009（07）.

[4]柯永建，王守清，陳炳泉.激勵(lì)私營(yíng)部門參與基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的措施[J].清華大學(xué)學(xué)報(bào)(自然科學(xué)版)，2009（09）.

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白夏平（1975-），女，陜西澄城人，渭南職業(yè)技術(shù)學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授，碩士，研究方向?yàn)樨?cái)務(wù)管理教學(xué)研究。

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1001－7518（2013）30－0028-03

責(zé)任編輯 蔡久評(píng)