●焦建國(guó) 閆麗嬌 肖 迪

共享財(cái)政、民生財(cái)政與社會(huì)監(jiān)督機(jī)制

●焦建國(guó) 閆麗嬌 肖 迪

共享財(cái)政是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要目標(biāo)之一，與民生財(cái)政可以視為同義語。民生財(cái)政側(cè)重于支出領(lǐng)域和功能，共享財(cái)政側(cè)重于理念和目標(biāo)。而要實(shí)現(xiàn)共享財(cái)政的目標(biāo)，尤其需要社會(huì)監(jiān)督。落實(shí)社會(huì)監(jiān)督，則需要提高財(cái)政信息透明度，打通公眾監(jiān)督渠道，加強(qiáng)媒體輿論獨(dú)立性。

共享財(cái)政 民生財(cái)政 社會(huì)監(jiān)督

2016年“兩會(huì)”審議通過的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》秉持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，再次強(qiáng)調(diào)確保全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。前四個(gè)理念是發(fā)展的手段，解決的是把“蛋糕”做大的問題；共享是目標(biāo)，是把“蛋糕”切好的問題，目的是讓所有人都能享受到改革發(fā)展的成果。共享發(fā)展作為一個(gè)理念，落地生根需要完善的制度建設(shè)，共享財(cái)政制度的建設(shè)是抓手和樞紐。為了促使政府更有效率地提供惠及民生的公共產(chǎn)品和服務(wù)，滿足共享發(fā)展的要求，我國(guó)需要有力、有效的財(cái)政監(jiān)督，特別是需要更廣泛的社會(huì)監(jiān)督，為共享財(cái)政的發(fā)展保駕護(hù)航。

一、共享財(cái)政與民生財(cái)政

近些年來，“共享”這個(gè)詞頻頻出現(xiàn)，同時(shí)也衍生出很多新用法，共享經(jīng)濟(jì)、共享發(fā)展、共享式增長(zhǎng)等等。對(duì)共享理念的認(rèn)同源于人們認(rèn)識(shí)到公平的重要性。強(qiáng)調(diào)效率可以提高發(fā)展速度，但卻產(chǎn)生了過大差距，可能影響社會(huì)穩(wěn)定。“共享”與“財(cái)政”連用作為一個(gè)詞組“共享財(cái)政”，可能最早是在2007年（姜永華等，2007）?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》中提到“財(cái)政政策和財(cái)稅體制要為共享發(fā)展理念的實(shí)現(xiàn)提供強(qiáng)有力的支撐”。目前，共享財(cái)政的理念正在快速普及。共享財(cái)政與民生財(cái)政同宗同源，旨在讓每一個(gè)公眾能夠享受到財(cái)政紅利，真正做到取之于民、用之于民。大體上可以通過民生財(cái)政的內(nèi)涵來理解共享財(cái)政。關(guān)于民生財(cái)政，理論界有多種較為明確的觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為民生財(cái)政即公共財(cái)政，賈康等（2011）認(rèn)為1998年以后的公共財(cái)政就是民生財(cái)政，公共財(cái)政的目的在于提供公共產(chǎn)品和服務(wù)以滿足社會(huì)公共需要，不管是基本的物質(zhì)需要，還是高層次的精神、政治方面需要，甚至包括長(zhǎng)遠(yuǎn)需求，所有的財(cái)政支出，都用來直接、間接地服務(wù)民生、改進(jìn)民生，所以說二者是一樣的。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為民生財(cái)政與公共財(cái)政并不完全一致，安體富等（2008）提出民生財(cái)政是公共財(cái)政的組成部分，認(rèn)為民生財(cái)政主要包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社保、就業(yè)、公共安全和環(huán)保等基本公共服務(wù)，不包括行政、國(guó)防等公共服務(wù)。根據(jù)近些年財(cái)政支出結(jié)構(gòu)變化，民生支出比例不斷提高，可以說在公共財(cái)政中占主導(dǎo)地位。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為民生財(cái)政與公共財(cái)政在內(nèi)涵和表現(xiàn)上有所不同。張馨（2009）、姜永華等（2014）認(rèn)為民生財(cái)政是特屬于我國(guó)的，是體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期為解決特殊問題提出的，民生財(cái)政關(guān)注的是民生中燃眉之急的部分，以緩解社會(huì)矛盾。而公共財(cái)政屬于國(guó)際現(xiàn)象，目的為促進(jìn)本國(guó)經(jīng)濟(jì)高效發(fā)展、社會(huì)和諧穩(wěn)定。

從上述幾個(gè)代表性的觀點(diǎn)中可以看出，當(dāng)前對(duì)民生財(cái)政的理解是多方面、多角度的。筆者認(rèn)為，共享財(cái)政與民生財(cái)政可以看作是同義語。兩者的區(qū)別在于強(qiáng)調(diào)的側(cè)重面不同。民生財(cái)政即對(duì)民生方面的投入，強(qiáng)調(diào)的是投入領(lǐng)域或功能定位；共享財(cái)政重在理念和目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)的是公平與正義，財(cái)政活動(dòng)是不是對(duì)所有社會(huì)成員一視同仁，提供的民生服務(wù)是不是能滿足每個(gè)社會(huì)成員的需要。

二、共享財(cái)政的現(xiàn)實(shí)考察與國(guó)際比較

近年來，保障民生、改善民生是政府工作的重中之重，財(cái)政支出中用于民生方面的支出比重不斷增加。按支出功能分類，財(cái)政支出中，社會(huì)保障和就業(yè)支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出、教育支出、文化體育與傳媒支出和環(huán)境保護(hù)支出可以看作是民生支出，也就是可以看作是共享財(cái)政的部分。

縱向地看，近年來我國(guó)在民生財(cái)政領(lǐng)域投入不斷增加，從2007年的16453.90億元增加到了2015年的65123.28億元，增加了2.96倍，年平均增速達(dá)到36.97%。2015年，教育支出26271.88億元，文化體育與傳媒支出3076.64億元，醫(yī)療衛(wèi)生支出11953.18億元，社會(huì)保障和就業(yè)支出19018.69億元，環(huán)保支出4802.89億元，比2007年分別增長(zhǎng)2.69倍、2.42倍、5.01倍、2.49倍、3.82倍，詳見表1。

表1 國(guó)家財(cái)政支出中各共享財(cái)政項(xiàng)目支出（單位：億元）

從支出結(jié)構(gòu)看，能夠明顯看到各項(xiàng)財(cái)政支出占民生支出合計(jì)比重的變化。雖然每項(xiàng)支出都有了明顯增長(zhǎng)，但是社會(huì)保障和就業(yè)支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出和教育支出所占比例明顯增加，尤其是醫(yī)療支出，2015年支出達(dá)到了11953.18億元，所占比例約為18.35%，而在2007年時(shí)，醫(yī)療支出只有1989.96億元，比重大約為12.09%。文化體育支出漲幅較平穩(wěn)，比重變化也不大。環(huán)境保護(hù)支出雖然增長(zhǎng)速度很快，但是由于前期基數(shù)小，在財(cái)政支出中所占比例并不大，詳見圖1。

圖1 2007-2015年國(guó)家財(cái)政各項(xiàng)支出中共享財(cái)政項(xiàng)目比重圖

總體上看，近些年來財(cái)政支出增長(zhǎng)速度是有所下降的，2014年的增長(zhǎng)速度甚至低于10%，這是因?yàn)殡S著每年財(cái)政支出基數(shù)增加，財(cái)政支出增加絕對(duì)數(shù)比例在減小。而且，也可以看出各項(xiàng)共享財(cái)政的總和的增速與國(guó)家財(cái)政支出增速具有正相關(guān)關(guān)系，二者的變化趨勢(shì)基本一致，也就是說，民生財(cái)政所占比例一直較穩(wěn)定，無劇烈波動(dòng)。見圖2。

圖2 共享財(cái)政支出與國(guó)家財(cái)政支出增速比較圖

通過分析數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)近些年來民生財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)逐漸發(fā)生了改變。改革開放后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)一直處于高速發(fā)展階段，需要大量財(cái)政資金建設(shè)公用基礎(chǔ)設(shè)施，但是財(cái)政資金并不富裕，因此只能壓縮民生類支出。隨著經(jīng)濟(jì)總量的增加，民生財(cái)政支出不斷增加，支出結(jié)構(gòu)不斷向民生傾斜。

比較而言，我國(guó)在民生財(cái)政領(lǐng)域的投入與國(guó)際上很多國(guó)家還有差距，共享的程度還不夠。根據(jù)2016年《國(guó)際年鑒》的數(shù)據(jù)，2013年我國(guó)中央政府各項(xiàng)支出比重中，社會(huì)保障支出、教育支出、衛(wèi)生保健支出和環(huán)境保護(hù)支出占中央政府支出總額的比重分別為1.78%、1.6%、0.08%和0.14%。社會(huì)保障、教育和衛(wèi)生保健三項(xiàng)比重之和為3.46%，而其他國(guó)家的比重都在40%以上，最低的是泰國(guó)43.85%，最高的是波蘭44.43%。

雖然在環(huán)境保護(hù)支出方面，世界各國(guó)的比重都不是很高，但是我國(guó)還沒有達(dá)到世界平均水平，而且由于我國(guó)一直處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期，已經(jīng)引發(fā)了很多環(huán)境問題，因此需要投入更多的資金去改善環(huán)境。

但在非民生財(cái)政的一般公共服務(wù)支出上，我國(guó)的比重達(dá)到了72.18%，這個(gè)數(shù)字遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他國(guó)家。2012年以色列、泰國(guó)、荷蘭、英國(guó)、新西蘭等國(guó)家的一般公共服務(wù)支出比重均在20%以下，波蘭的比重更低，僅為5.58%。意大利、西班牙、澳大利亞的一般公共服務(wù)支出比重分別為25.24%、27.01%和 23.43%，雖然超過了20%，但是仍在30%以下。2010年美國(guó)的一般公共服務(wù)支出占中央政府支出比重僅為10.16%。

造成這種差距的原因，除了我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后之外，發(fā)展理念也是一個(gè)重要因素。隨著綜合國(guó)力的增強(qiáng)，應(yīng)該轉(zhuǎn)而重視民生方面的投入。

三、共享財(cái)政的社會(huì)監(jiān)督制度建設(shè)

財(cái)政監(jiān)督形式多樣，按照不同標(biāo)準(zhǔn)可以劃分很多類型。依據(jù)監(jiān)督主體分類，我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政監(jiān)督模式主要包括以下幾種：財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、人大監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。前三種監(jiān)督形式都是政府內(nèi)部監(jiān)督，也是財(cái)政監(jiān)督的主要力量。共享財(cái)政是財(cái)政體制中最能體現(xiàn)“取之于民，用之于民”這一共享發(fā)展理念的部分，而如何讓民生財(cái)政的資金做到“取之有道，用之有度”，避免財(cái)政官員的設(shè)租、尋租行為，則需要進(jìn)一步提高財(cái)政資金的透明度，充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用。社會(huì)公眾是財(cái)政資金的主人，也是財(cái)政資金使用效果的受益者，因此，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，對(duì)于保證財(cái)政資金合理、高效地運(yùn)用到與民眾生活息息相關(guān)的領(lǐng)域具有更為重要的意義。

（一）共享財(cái)政更需要社會(huì)監(jiān)督

我國(guó)目前的社會(huì)監(jiān)督還不到位，需要改進(jìn)、完善制度，將社會(huì)監(jiān)督貫穿到實(shí)現(xiàn)共享財(cái)政的整個(gè)發(fā)展過程中去。共享財(cái)政的社會(huì)監(jiān)督主體是社會(huì)公眾、各類盈利性組織以及其他社會(huì)組織，具有廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)。

共享財(cái)政惠及每一個(gè)社會(huì)公眾，相對(duì)來說，公民對(duì)養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等民生領(lǐng)域的財(cái)政支出行為給予更高的關(guān)注，政府更應(yīng)該在這些項(xiàng)目的資金支出上更多地考慮社會(huì)公眾的意見和建議。包括：（1）公民有權(quán)通過批評(píng)、建議、檢舉、揭發(fā)、申訴、控告等方式對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員權(quán)力行使的合法性與合理性進(jìn)行監(jiān)督。（2）各類盈利性組織以及民主黨派、社會(huì)團(tuán)體和中介機(jī)構(gòu)等非盈利組織通過選舉、對(duì)話、輿情調(diào)查等形式，對(duì)共享財(cái)政的政策制定與運(yùn)行提出建設(shè)性意見，特別是第三方機(jī)構(gòu)利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行財(cái)政資金收支的合理性分析。（3）廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)、自媒體等傳播媒介的言論、意見及看法，最能體現(xiàn)社會(huì)監(jiān)督的廣泛性、公開性和民主性，起到其他監(jiān)督形式無法替代的作用。

社會(huì)監(jiān)督的客體是制定政策、執(zhí)行政策的財(cái)政機(jī)關(guān)等相關(guān)部門，內(nèi)容是民生財(cái)政資金的收支、結(jié)構(gòu)、用途等的合理性和合法性。

對(duì)共享財(cái)政進(jìn)行監(jiān)督是為了確保財(cái)政部門更有效率地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，滿足社會(huì)公眾的需要。一方面，政府不一定完全了解社會(huì)公眾的需要，導(dǎo)致共享財(cái)政提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)不一定完全體現(xiàn)社會(huì)公眾的偏好；另一方面，財(cái)政部門與社會(huì)公眾本質(zhì)上是一種“委托——代理關(guān)系”，如果缺乏有效的約束機(jī)制，就不能保證財(cái)政部門按照社會(huì)公眾的要求精打細(xì)算地花錢，低成本高效率地實(shí)現(xiàn)惠及民眾的目標(biāo)。政府內(nèi)部的監(jiān)督雖然更加專業(yè)，但是社會(huì)監(jiān)督的基礎(chǔ)更加廣泛，需要兩者配合才能發(fā)揮出財(cái)政監(jiān)督的最大效用。

（二）社會(huì)監(jiān)督存在的問題及原因

目前我國(guó)在共享財(cái)政的社會(huì)監(jiān)督方面與國(guó)際上相比還有很大差距，主要原因不是在于社會(huì)公眾缺乏主動(dòng)參與監(jiān)督的熱情和意識(shí)，而在于監(jiān)督機(jī)制不健全、監(jiān)督渠道不暢通、財(cái)政信息透明度不夠等。

1、監(jiān)督機(jī)制不健全。監(jiān)督機(jī)制不健全，政府可以“輕而易舉地”躲開監(jiān)督。造成這種局面的主要原因有以下幾種。一是政府預(yù)算不夠清晰，直接影響對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)督。公眾不了解預(yù)算的全部、真實(shí)情況，就談不上監(jiān)督。二是政府部門更愿意“關(guān)起門來干事”，不情愿“在陽光下曬賬本”。三是媒體以正面宣傳為主，主管部門層層審批，當(dāng)事部門諱莫如深，報(bào)道獨(dú)立性不夠，難以發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用。

2、社會(huì)監(jiān)督渠道不暢。正常監(jiān)督渠道如申訴、控告、檢舉等有時(shí)不能發(fā)揮正常的、應(yīng)有的作用，可操作性差，所反映的問題難以得到及時(shí)處理，甚至打擊報(bào)復(fù)，導(dǎo)致社會(huì)公眾和社會(huì)組織行使監(jiān)督權(quán)利的積極性被嚴(yán)重挫傷。表面上舉報(bào)信箱、舉報(bào)電話、信訪等等一應(yīng)俱全，但信箱長(zhǎng)期無人問津，舉報(bào)電話無人接聽，信訪渠道屢屢受阻。一些部門即使接收了社會(huì)公眾的意見或建議，也不一定會(huì)改進(jìn)。本該惠民的一些財(cái)政政策不能落實(shí)，本該用在民生領(lǐng)域的一些財(cái)政資金在被貪污挪用時(shí)，公眾往往束手無策。

3、財(cái)政透明度低。社會(huì)監(jiān)督的基礎(chǔ)條件就是財(cái)政信息公開透明。知情權(quán)保證不了，社會(huì)監(jiān)督的參與度大打折扣。首先，預(yù)算雖然經(jīng)過人大審批，但人大代表畢竟只是少數(shù)人，而且既非專業(yè)，又非專職，甚至非關(guān)切身利益。更多的社會(huì)公眾無法了解預(yù)算、發(fā)表意見。其次，詳細(xì)的財(cái)政收入、支出和結(jié)余等項(xiàng)目還沒有建立起完善的信息披露機(jī)制，財(cái)政部門的官方網(wǎng)站上能查詢到的信息有限。有些數(shù)據(jù)涉及較專業(yè)的知識(shí)，即使民眾能夠查詢到，但未必能理解數(shù)據(jù)的確切含義。最后，由于信息不夠透明，社會(huì)對(duì)財(cái)政的監(jiān)督大多是事后監(jiān)督，如果社會(huì)監(jiān)督僅僅是“事后諸葛”，它的功能就沒有得到正常發(fā)揮。

（三）落實(shí)社會(huì)監(jiān)督的措施建議

1、提高共享財(cái)政透明度。加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，就是要求被監(jiān)督者公開有關(guān)信息，作為社會(huì)監(jiān)督主體的社會(huì)公眾擁有知情權(quán)。暗箱操作，作為監(jiān)督者再有監(jiān)督的積極性也無從下手。中央早就明確要求政務(wù)公開，問題是如何公開。首先，應(yīng)該繼續(xù)完善《預(yù)算法》中關(guān)于預(yù)算信息公開的法律法規(guī)，特別是細(xì)化共享財(cái)政公開的款項(xiàng)條目，便于公眾對(duì)共享財(cái)政資金運(yùn)用的合理性進(jìn)行評(píng)估。其次，應(yīng)該在共享財(cái)政資金安全性和合規(guī)性監(jiān)督的基礎(chǔ)上，以提高財(cái)政支出效益為目標(biāo)，社會(huì)公眾能夠?qū)ω?cái)政資金使用效果監(jiān)督評(píng)價(jià)。最后，需要財(cái)政部門積極推進(jìn)社會(huì)監(jiān)督信息化建設(shè)，及時(shí)更新共享財(cái)政資金的相關(guān)數(shù)據(jù)，便于社會(huì)公眾日常監(jiān)督。設(shè)置專門的網(wǎng)上建議平臺(tái)，提供各種形式的數(shù)據(jù)。對(duì)于難以理解的數(shù)據(jù)指標(biāo)要開通查詢渠道，采用簡(jiǎn)潔明了的數(shù)據(jù)公布方式，讓民眾能夠理解這些數(shù)據(jù)，方便發(fā)表自己的意見和建議。

2、打通社會(huì)監(jiān)督渠道?？梢孕Х旅绹?guó)政府實(shí)行的公眾滿意度評(píng)價(jià)模型（ACSI），通過對(duì)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的財(cái)政政策開展社會(huì)調(diào)查、民意征詢和專家論證，傾聽群眾意見，把群眾意見納入決策依據(jù)；迫使政府行為以公眾意志為導(dǎo)向，形成全民監(jiān)督的良性循環(huán)。保證公民的監(jiān)督權(quán)利和人身財(cái)產(chǎn)安全，對(duì)于信訪的民眾要保證其發(fā)言權(quán)和安全。建立完善的追責(zé)制度，明確責(zé)任，一旦發(fā)生問題，及時(shí)找出哪個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，是誰的工作失職。當(dāng)然，財(cái)政政策效果具有不確定性、長(zhǎng)期性，問題可能直到?jīng)Q策實(shí)施以后才逐漸顯現(xiàn)，可能很難追究到確定的責(zé)任人，甚至難以明確是誰的錯(cuò)誤。這種情況需要追究無過錯(cuò)責(zé)任，以避免決策者互相推諉。

3、加強(qiáng)媒體輿論的獨(dú)立性。對(duì)于新聞媒體，應(yīng)給予更高的獨(dú)立性，開放更多的渠道向媒體公開真實(shí)、詳細(xì)的財(cái)政信息，讓新聞媒體能夠針砭時(shí)弊，揭露財(cái)政資金運(yùn)用中的問題。探索新的機(jī)制，明確媒體輿論的監(jiān)督權(quán)、審稿權(quán)、批評(píng)權(quán)和采訪、報(bào)道程序、方法以及侵權(quán)責(zé)任等，擴(kuò)大新聞?shì)浾摫O(jiān)督的范圍，加大新聞?shì)浾摫O(jiān)督的力度，增強(qiáng)新聞?shì)浾摫O(jiān)督的公正性和實(shí)效性，通過媒體架起財(cái)政部門與社會(huì)公眾溝通交流的橋梁。■

（作者單位：天津財(cái)經(jīng)大學(xué)）

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