□ 朱明芬

農(nóng)村集體土地隱性市場(chǎng)是指那些存在于合法、顯性農(nóng)村集體土地市場(chǎng)之外，游離于各種制度縫隙之中，不僅得不到法律認(rèn)可、較少履行合約手續(xù)，而且逃避稅收和各種管制，實(shí)行暗箱操作、地下交易、非現(xiàn)行國(guó)家法律認(rèn)可的農(nóng)村集體土地交易市場(chǎng)?；谵r(nóng)村集體土地的法定屬性和農(nóng)村集體土地隱性市場(chǎng)的違法程度，農(nóng)村集體土地隱性市場(chǎng)又可分為違法市場(chǎng)、觸法市場(chǎng)和失范市場(chǎng)①具體概念界定參見朱明芬:《農(nóng)用地隱性市場(chǎng)特征及其歸因分析》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，2011年第3期。。由于農(nóng)村集體土地的利用屬性和法律規(guī)定各不相同，每類農(nóng)村集體土地隱性市場(chǎng)又呈現(xiàn)多種表現(xiàn)形態(tài)和特征。因此，分類分析各類農(nóng)村集體土地隱性市場(chǎng)，對(duì)于分類規(guī)制引導(dǎo)該市場(chǎng)具體十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

為了據(jù)實(shí)分析農(nóng)村集體土地隱性市場(chǎng)的類型和特征，課題組進(jìn)行了兩次實(shí)地調(diào)查。第一次為2010年9～10月，調(diào)查主題是農(nóng)用地流轉(zhuǎn)，調(diào)查地點(diǎn)為廣東、江蘇、浙江、湖北、四川、重慶6省市，在每省市分別抽取3縣(市、區(qū))、2鄉(xiāng)鎮(zhèn)(社區(qū))、4村、120個(gè)農(nóng)戶，分別問(wèn)卷調(diào)查村干部(書記或村長(zhǎng))和農(nóng)戶兩個(gè)層面。共獲村干部有效問(wèn)卷142份，農(nóng)戶有效問(wèn)卷709份。第二次為2011年9～11月，調(diào)查主題是農(nóng)村建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)，調(diào)查對(duì)象仍為上述6省市，并分別在每省市抽取2個(gè)縣(市、區(qū))(其中在湖北抽取4個(gè)縣(市、區(qū)))、每縣(市、區(qū))3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、每鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)3個(gè)村(社區(qū))、每個(gè)村10個(gè)農(nóng)戶，進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，獲得有效農(nóng)戶問(wèn)卷1010份。并把廣東、江蘇、浙江作為“東部”、湖北作為“中部”、四川、重慶作為“西部”，進(jìn)行對(duì)比研究。

一、違法市場(chǎng)

違法市場(chǎng)主要包括違法將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地、違法將農(nóng)用地入股有限責(zé)任公司、違法占用和流轉(zhuǎn)宅基地等四種形式。

(一)違法將農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地

參與這種違法交易的主體多元、方式多樣，按違法主體可分為三種情形。

1、農(nóng)民擅自違法搭建或少批多占宅基地。據(jù)1010戶農(nóng)戶問(wèn)卷調(diào)查，70．4%的農(nóng)戶的建房面積超出宅基地審批面積，平均每戶超出36．5平方米，如果加上庭院及其它附屬設(shè)施占地，平均每戶宅基地面積超出144．8平方米，這個(gè)數(shù)據(jù)是許多省(市、區(qū))規(guī)定的宅基地面積的上限。而且，超面積占用宅基地的情形由東到西呈梯度上升態(tài)勢(shì)，東、中、西部地區(qū)戶均宅基地超出面積分別達(dá)到87．5平方米、125．8平方米和203．2平方米。這類違法占用已成為“法不治眾”的慣性行為，大多數(shù)農(nóng)戶在建房過(guò)程會(huì)越過(guò)宅基地紅線多占一點(diǎn)建房面積或多圈一些院子面積，部分農(nóng)民尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民擅自將自留地、承包地?cái)U(kuò)建住宅，用于開店、辦廠、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性用房和出租。有的村干部出于世故人情或收租利益，默許或放任這種做法，有的村趁機(jī)按實(shí)際占地面積收取每年每戶3000元到5000元不等的“土地占用費(fèi)”，名曰“調(diào)節(jié)群體矛盾”。其中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性用房屬于附屬設(shè)施用房，用于農(nóng)副產(chǎn)品加工、飼養(yǎng)家禽家畜和蠶繭等。只要不超出宅基地面積應(yīng)當(dāng)是合法、合理的，但是，許多農(nóng)戶借此理由超面積違法占用。調(diào)查也顯示，在1010個(gè)農(nóng)戶中，70．1%的農(nóng)戶建有生產(chǎn)性用房，每戶平均面積33．6平方米(見表1)。①?gòu)埼麝憽⑶鷱V寧:《深圳小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)狀調(diào)查》，《南方日?qǐng)?bào)》，2012年3月7日。

表1 1010個(gè)樣本農(nóng)戶宅基地違法占用情況

2、村集體違法轉(zhuǎn)變農(nóng)用地為建設(shè)用地。根據(jù)6省市144村問(wèn)卷調(diào)查，2000～2010年，6省市共發(fā)生違法占用農(nóng)用地4711宗，共占用農(nóng)用地23332．6畝(其中，68．2%為耕地)。平均每村每年發(fā)生違法占地3．3宗，每年違法占用地16．2畝。其中，東部每村違法占用耕地面積為中部的174．0%，為西部的245．6%。但是，2007～2011年與2000～2011年相比(2011調(diào)查的315個(gè)樣本村有69個(gè)村為2010年樣本村)，每村平均違法占用耕地面積明顯下降，6省市平均下降2．9倍，中、西部樣本村每年違法占用面積不足1畝。即使如此，東部地區(qū)的村(社)每年仍有4．2畝的違法占用(見表2)。這些違法農(nóng)轉(zhuǎn)用土地的來(lái)源大多是村集體機(jī)動(dòng)田地，部分村通過(guò)回租農(nóng)民承包地進(jìn)行農(nóng)轉(zhuǎn)用土地的連片集中，用作集體違法開發(fā)利用(包括建設(shè)酒店、加油站、市場(chǎng)、商務(wù)樓、小產(chǎn)權(quán)房等)，或出租轉(zhuǎn)讓給一些私人企業(yè)，有的租期長(zhǎng)達(dá)30年至50年，用于開辦休閑農(nóng)莊、磚窯、沙場(chǎng)等非農(nóng)建設(shè)。

表2 2000～2011年兩次調(diào)查的樣本村對(duì)農(nóng)用地非農(nóng)占用情況

自2007年以來(lái)，各地的小產(chǎn)權(quán)房紛紛浮出水面，在北京、成都、濟(jì)南等地都出現(xiàn)了大面積連片建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房。截至2011年底，深圳小產(chǎn)權(quán)房違法建筑達(dá)到37．94萬(wàn)棟，建筑面積達(dá)4．05億平方米，是深圳市總建筑面積的49．27%①參見搜狐焦點(diǎn)網(wǎng):《深圳小產(chǎn)權(quán)房有望確權(quán) 土改試點(diǎn)再次示范全國(guó)》，http://house．focus．cn/news/，2012年5月25日。。如此大規(guī)模的小產(chǎn)權(quán)房，一類是程序性違法，如擴(kuò)大面積、未經(jīng)申報(bào)、改變功能;另一類是實(shí)質(zhì)性違法，涉及耕地、水源等土地，損害公共利益②張西陸、曲廣寧:《深圳小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)狀調(diào)查》，《南方日?qǐng)?bào)》，2012年3月7日。。

3、基層政府“先占后征”強(qiáng)制農(nóng)轉(zhuǎn)用。一些地方政府在規(guī)劃工業(yè)園區(qū)、城市建設(shè)或落實(shí)招商項(xiàng)目時(shí)，一邊向上級(jí)國(guó)土部門申報(bào)征地指標(biāo)，一邊開工建設(shè)，或者把一個(gè)大項(xiàng)目拆分成若干個(gè)小項(xiàng)目進(jìn)行分期報(bào)批，但實(shí)際上該項(xiàng)目則按規(guī)劃整體推進(jìn)，從而導(dǎo)致“先占后征”情況的出現(xiàn)。調(diào)查表明，“先占后征”是各種違法農(nóng)轉(zhuǎn)用面積中規(guī)模最大的，占49．6%，農(nóng)民違章搭建和村集體擅自出租以及其它違法農(nóng)轉(zhuǎn)用的比例分別22．5%、20．2%和7．8%。其中，中西部半數(shù)以上違法占地是“先占后征”，西部達(dá)到58．0%(見表3)。而“先占后征”的行為主體無(wú)疑是地方政府，這表明地方政府是農(nóng)用地違法占用的最大主體③國(guó)土資源部稱，“目前從涉及違法的用地面積來(lái)看，地方政府為違法主體的案件，用地面積為80%，公民、個(gè)人或者企業(yè)違法占地的面積是20%”。參見據(jù)2007年7月13日《上海證券報(bào)》。。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些小規(guī)模的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，地方政府還采取簡(jiǎn)單的購(gòu)買方式占用。例如，四川P縣為修橋，需占用鄰縣D市T鎮(zhèn)一農(nóng)戶的3畝承包地，政府與該農(nóng)戶協(xié)商后以每畝3萬(wàn)元購(gòu)得，未經(jīng)任何審批程序，雙方僅憑一紙協(xié)議即完成交易。2010年成都市實(shí)施耕保基金制度，該農(nóng)戶為獲得交易承包地每年每畝300～400元的耕地保護(hù)基金，單方面毀約要求重新確認(rèn)該地塊的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，由此引出社會(huì)矛盾。據(jù)第二次的調(diào)查，2007～2011年315個(gè)樣本村非法農(nóng)轉(zhuǎn)用的土地面積合計(jì)為6676．5畝，東部的非法轉(zhuǎn)用比例為66．7%，中西部農(nóng)轉(zhuǎn)用比例為33．3%。此間，“先占后征”在各類違法農(nóng)轉(zhuǎn)用中面積比例下降到27．5%。

表3 2000～2010年144個(gè)樣本村農(nóng)用地非農(nóng)利用結(jié)構(gòu)

(二)將集體土地入股有限責(zé)任公司或抵押

集體土地入股有限責(zé)任公司或作為抵押品的情形，在農(nóng)用地和農(nóng)村集體建設(shè)用地(包括宅基地)上都發(fā)生過(guò)。

1、農(nóng)用地以入股有限責(zé)任公司。據(jù)2010年709個(gè)樣本農(nóng)戶農(nóng)用地流轉(zhuǎn)方式調(diào)查，在315塊轉(zhuǎn)入農(nóng)用地中，入股有限責(zé)任公司的占0．3%，在357塊轉(zhuǎn)出的農(nóng)用地中，入股有限責(zé)任公司的占4．7%(見表4)。按照《公司法》的規(guī)定，有限責(zé)任公司股東不超過(guò)50人，而農(nóng)用地入股的公司股東常常逾百人，單個(gè)農(nóng)戶的股權(quán)十分有限，少數(shù)大股東相對(duì)控股，農(nóng)戶在農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)過(guò)程中少有話語(yǔ)權(quán)。更重要的是，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股后，一旦發(fā)生股權(quán)轉(zhuǎn)讓，則土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可能轉(zhuǎn)讓給非本村集體成員;還有，一旦入股企業(yè)破產(chǎn)，土地則應(yīng)當(dāng)作價(jià)償還債務(wù)，農(nóng)民則面臨失地風(fēng)險(xiǎn)。

表4 709個(gè)樣本農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)方式

2、農(nóng)村集體建設(shè)用地入股有限責(zé)任公司。黨的十七屆三中全會(huì)決議提出“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng)目，允許農(nóng)民依法通過(guò)多種方式參與開發(fā)經(jīng)營(yíng)并保障農(nóng)民合法權(quán)益。逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，必須通過(guò)統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益?！钡?，基于農(nóng)村集體建設(shè)用地的集體所有產(chǎn)權(quán)屬性，一些看似合理的流轉(zhuǎn)方式經(jīng)常隱含著不合法的流轉(zhuǎn)情況。比如，在村集體利用農(nóng)村集體建設(shè)用地入股時(shí)，315個(gè)樣本村中共有37個(gè)村(占樣本村15．3%)將農(nóng)村集體建設(shè)用地用于入股流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)，其中5村(占入股村數(shù)13．5%)將其入股到有限責(zé)任公司或企業(yè)，入股面積達(dá)到93．5畝。一旦有限責(zé)任公司因經(jīng)營(yíng)不善而破產(chǎn)，農(nóng)村集體建設(shè)用地必須抵押給非集體組織成員，從而改變了集體建設(shè)用地所有權(quán)主體以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員之間的權(quán)利和義務(wù)。

3、農(nóng)村集體建設(shè)用地私下抵押。據(jù)315個(gè)樣本村的調(diào)查顯示，2007～2011年間，村集體合法自有集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)面積達(dá)到4961．2畝，平均每村每年隱性流轉(zhuǎn)3．1畝。其中，東部明顯高于中西部，而成都、重慶作為全國(guó)農(nóng)村綜合改革試驗(yàn)區(qū)，建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)面積又明顯高于中部地區(qū)。在隱性流轉(zhuǎn)結(jié)構(gòu)中，私下抵押占8．2%(見表5)。實(shí)踐中，農(nóng)村集體建設(shè)用地抵押早已從“私下”走向“公開”的探索，例如，早在2003年，江蘇省海門市政府根據(jù)限定土地用途、控制流轉(zhuǎn)總量、合理分配收益等原則，先后制定下發(fā)《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作實(shí)施方案》、《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》(試行)等文件，明確了集體建設(shè)用地使用權(quán)有償出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃、作價(jià)入股、抵押以及集體建設(shè)用地置換的具體程序和要求。到2008年底集體建設(shè)用地及其地上建筑物抵押貸款約占全市中小企業(yè)貸款余額的20%，并呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。根據(jù)海門市已經(jīng)流轉(zhuǎn)的工業(yè)用途集體出讓土地使用權(quán)及地上建筑物估價(jià)，400多家中小企業(yè)還可向銀行申請(qǐng)抵押貸款近20億元①樊雪志:《中國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)抵押調(diào)查》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》，2009年4月29日。。

表5 2007～2011年樣本村自有合法建設(shè)用地用途的隱性流轉(zhuǎn)利用情況

(三)違法占用和流轉(zhuǎn)農(nóng)村宅基地

1、違法占用宅基地

調(diào)查顯示，在1010個(gè)樣本農(nóng)戶中，70．4%農(nóng)戶的建房面積超出宅基地審批面積，平均超出36．5平方米。如果加上庭院和其它輔助設(shè)施，平均每戶超出144．8平方米(見表1)?，F(xiàn)實(shí)中，這類隱性占用已成為“法不治眾”的公開行為，而且，由東到西呈梯度上升態(tài)勢(shì)，東、中、西部地區(qū)戶均違法占用宅基地分別達(dá)到87．5平方米、125．8平方米和203．2平方米。違法占用宅基地的方式多種多樣，主要方式是少批多建、違章搭建、建新不拆舊、違法購(gòu)買等，其中值得關(guān)注的是違法購(gòu)買，部分農(nóng)民為了在理想的地塊上建房或者是擴(kuò)大宅基地面積，私下買賣農(nóng)用地，價(jià)格由雙方協(xié)商。少數(shù)進(jìn)城工作的原農(nóng)村人，經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，回到家鄉(xiāng)以父母的名義買地造房已成風(fēng)氣。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，公務(wù)員L在浙江H市任處級(jí)干部，在距H市20公里的城郊老家購(gòu)地4畝，涉及承包土地農(nóng)戶3戶，購(gòu)地價(jià)格為每畝6．5萬(wàn)元(比當(dāng)?shù)赝恋卣饔醚a(bǔ)償價(jià)格高出5千元)，在村委見證下，擁有這4畝農(nóng)用土地的長(zhǎng)久使用權(quán)，并利用其中2畝建設(shè)了別墅和庭院。

2、違法流轉(zhuǎn)宅基地。宅基地作為農(nóng)村建設(shè)用地歸農(nóng)民集體所有，農(nóng)戶使用、收益和有限處置，法定產(chǎn)權(quán)關(guān)系比較明晰。而且，宅基地轉(zhuǎn)讓、互換和繼承是受到限制的，宅基地入股、抵押、閑置和出租都是違法的。但是，在1010個(gè)樣本農(nóng)戶中，已出售過(guò)房屋的農(nóng)戶共計(jì)60戶，占5．9%。雖然該比例不高，但農(nóng)房購(gòu)買對(duì)象中，非本村村民(包括外村村民、城里人、法人企業(yè))占51．7%;農(nóng)房購(gòu)買面積中，非本村村民占56．9%(見表6)。非本村村民購(gòu)買農(nóng)房的行為明顯構(gòu)成違法流轉(zhuǎn)。即使是本村村民購(gòu)房，如果不符合宅基地申請(qǐng)條件的也構(gòu)成違法流轉(zhuǎn)。一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的高收入階層，厭倦了城市的擁堵和嘈雜，去農(nóng)村購(gòu)房居住。甚至一些城市“金領(lǐng)”把靜謐鄉(xiāng)村視為移民海外的中轉(zhuǎn)站①陳新焱:《“金領(lǐng)”進(jìn)村》，《南方周末》，2012年2月12日第20版。。

表6 樣本農(nóng)戶房屋出售對(duì)象結(jié)構(gòu)與地區(qū)差異

二、觸法市場(chǎng)

觸法市場(chǎng)主要包括“以租代征”擅自改變耕地的農(nóng)業(yè)用途、集體建設(shè)用地上建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”、聯(lián)合開發(fā)宅基地且長(zhǎng)期出租給城里人等情形。

1、“以租代征”擅自改變耕地的農(nóng)業(yè)用途。在相對(duì)嚴(yán)格的建設(shè)用地指標(biāo)審批制度下，不少地方政府規(guī)劃的重大項(xiàng)目、重點(diǎn)工程以及城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(包括國(guó)道、省道、工業(yè)園區(qū)、城市景觀大道等)，能通過(guò)國(guó)土資源管理部門批準(zhǔn)的建設(shè)用地面積往往小于地方政府對(duì)項(xiàng)目的規(guī)劃面積。為了彌補(bǔ)建設(shè)用地的“捉襟見肘”，同時(shí)又不至于增添征地拆遷壓力，許多地方政府則通過(guò)“以租代征”的方式取得土地用于建設(shè)項(xiàng)目的配套用地，如項(xiàng)目綠化，這些“以租代征”的土地60%左右為耕地。經(jīng)對(duì)6省市調(diào)查，315個(gè)樣本村在2007～2011年間發(fā)生“以租代征”面積達(dá)到6673．1畝，占農(nóng)用地非農(nóng)利用的41．2%(見表7)?！耙宰獯鳌币浴按虿吝吳颉钡姆绞脚鲇|到《土地管理法》相關(guān)耕地保護(hù)條款，游走于法律和制度的縫隙之中。因?yàn)樗聦?shí)上并沒有改變土地的“大農(nóng)業(yè)”用途，但改變了土地的耕地用途。而這些土地長(zhǎng)期用于植樹和種草，勢(shì)必破壞土壤耕作層，消耗土壤肥力，影響耕地綜合生產(chǎn)力和糧食安全。

表7 2007～2011年315個(gè)樣本村農(nóng)村集體農(nóng)用地非農(nóng)業(yè)利用情況

2、集體建設(shè)用地上建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”。小產(chǎn)權(quán)房，主要指在市場(chǎng)交易中一些建造農(nóng)民宅基地之上的、或者建造農(nóng)村集體土地征用留用地上的、以商廈、酒店式公寓、綜合樓等形式出現(xiàn)的單元套房，這類房屋只擁有一定期限使用權(quán)，一般為40年，并以合同形式來(lái)約束。與大產(chǎn)權(quán)房相比，小產(chǎn)權(quán)房小就小在它沒有土地使用權(quán)證，或沒有分割到戶(一房一權(quán)或一戶一權(quán))的土地使用權(quán)證。據(jù)調(diào)查，2007～2011年，315個(gè)樣本村利用集體建設(shè)用地470．4畝自建公寓，占自主利用總面積的5．7%(東部達(dá)到6．1%，中部為 3．2%，西部為 4．5%)。這些公寓建設(shè)主要利用集體存量建設(shè)用地(包括廢棄的廠房、學(xué)校等)，并作為“小產(chǎn)權(quán)房”租售或作為經(jīng)營(yíng)性用房。目前，在中央14部委一片“清理整頓”聲中，北京、遼寧、山東、江蘇、廣東等地小產(chǎn)權(quán)房悄然變?yōu)椤稗r(nóng)業(yè)生態(tài)房”、“養(yǎng)老公寓”、“旅游地產(chǎn)”、“會(huì)員制農(nóng)莊”等，通過(guò)“使用權(quán)代替產(chǎn)權(quán)”或授予“榮譽(yù)村民”等方式換裝入市。

3、聯(lián)合開發(fā)宅基地且長(zhǎng)期出租給城里人。觸法開發(fā)宅基地主要發(fā)生在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的東部地區(qū)和農(nóng)村綜合改革試驗(yàn)區(qū)的西部地區(qū)。在1010個(gè)樣本農(nóng)戶中，實(shí)施聯(lián)建的農(nóng)戶共41戶(約占4．1%)，其中東、中、西部地區(qū)各占 31．7% 、0．4%和65．9%。在東部地區(qū)，農(nóng)房聯(lián)建主要是民營(yíng)房產(chǎn)公司積極界入。例如，浙江聯(lián)眾農(nóng)村資源開發(fā)有限公司利用農(nóng)民宅基地在風(fēng)景名勝地區(qū)建造的“城仙居”①祁黃雄、陸建廣:《農(nóng)村宅基地開發(fā)利用的案例研究——浙江聯(lián)眾公司“城仙居”模式利弊分析》，《中國(guó)土地科學(xué)》，2010年第5期。，以租代售的方式長(zhǎng)期租售給城市居民使用，觸及了國(guó)務(wù)院關(guān)于“城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買宅基地、農(nóng)民住宅或小產(chǎn)權(quán)房”的政策。在西部地區(qū)，由于農(nóng)民舊有宅基地面積較大以及“5．12”災(zāi)后重建的特殊政策，政府引導(dǎo)社會(huì)資本輔助農(nóng)民建設(shè)新家園，實(shí)施了“小聯(lián)建”和“大聯(lián)建”模式。比如，四川省C市共聯(lián)建3000戶，外來(lái)聯(lián)建戶2000戶，聯(lián)建完成后，聯(lián)建戶宅基地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榧w建設(shè)用地，外來(lái)戶擁有永久性使用權(quán)，這種方式被稱之為“小聯(lián)建”。與“小聯(lián)建”相對(duì)應(yīng)的是“大聯(lián)建”，即在村(社)統(tǒng)一規(guī)劃下，由企業(yè)投資為災(zāi)民集中新建房屋(人均建筑面積35～40平方米)，節(jié)約出來(lái)的宅基地或復(fù)墾為耕地作為耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)，或轉(zhuǎn)變?yōu)榧w建設(shè)用地用作建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)，再通過(guò)成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心掛牌出讓。指標(biāo)落地則可以直接用于商業(yè)房地產(chǎn)、商貿(mào)旅游業(yè)、銀行抵押、以及公建配套。在這里，“小聯(lián)建”明顯違反《土地管理法》中宅基地的分配原則，“大聯(lián)建”明顯觸及抵押法、隱性觸及《土地管理法》中的建設(shè)用地必須使用國(guó)有土地的規(guī)定。

三、失范市場(chǎng)

失范市場(chǎng)主要包括農(nóng)村土地權(quán)證不齊虛化農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)、土地整理過(guò)程中土地利益分配不平衡以及宅基地失范占用等情形。

1、農(nóng)村土地權(quán)證不齊虛化農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)。依據(jù)《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《森林法》、《森林法實(shí)施條例》等法律的有關(guān)規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府和國(guó)務(wù)院林業(yè)、水利主管部門早已應(yīng)該對(duì)農(nóng)用地、林地、水域進(jìn)行登記、頒證、確權(quán)。但是直到2010年，仍然有不少地方存在著土地確權(quán)問(wèn)題。2011年5月6日國(guó)土資源等三部委聯(lián)合發(fā)出的《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，要求全國(guó)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作于2012年底前完成。但是，據(jù)調(diào)查，不少地區(qū)很難在該時(shí)間內(nèi)完成，就連政府工作效率較高的杭州，該項(xiàng)工作也還處于試點(diǎn)階段。地方政府對(duì)農(nóng)村集體土地登記、頒證、確權(quán)工作如此拖沓的真正原因是地方政府的積極性不高。云南巧家官員那句“土地是黨給的，不能由農(nóng)民掌握”乃是地方政府最經(jīng)典的代言②趙俊臣:《基層政府官員為什么對(duì)土地林地確權(quán)消極應(yīng)付》，《三農(nóng)中國(guó)》，http://www．snzg．cn，2012年9月2日。。雖然農(nóng)村集體土地登記、頒證、確權(quán)工作滯后不屬于實(shí)質(zhì)性違法，也沒有對(duì)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生多大實(shí)質(zhì)性影響，但是，土地作為農(nóng)民重要的生產(chǎn)、生活資料，權(quán)證不齊加大了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、貸款抵押等土地權(quán)能的實(shí)現(xiàn)難度，同時(shí)給村干部在承包期內(nèi)強(qiáng)制調(diào)整土地預(yù)留了制度空間，也給地方政府?dāng)U大征地范圍甚至違法占用農(nóng)村集體土地預(yù)留了制度空間，從而虛化了農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)。

2、土地整理過(guò)程中土地利益分配不平衡。為了實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，各地紛紛展開各種形式的土地整理，土地整理的績(jī)效是肯定的:實(shí)現(xiàn)了耕地“占補(bǔ)平衡”，局部改變農(nóng)民生產(chǎn)、生活方式，促進(jìn)農(nóng)民增收。但是，在土地整理過(guò)程，行政推動(dòng)和政府定價(jià)，導(dǎo)致土地所有者利益受損。主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面:一是農(nóng)村集體作為土地所有者在整理土地補(bǔ)助中獲利最少。筆者從浙江F縣X鎮(zhèn)土地整理臺(tái)賬上發(fā)現(xiàn)，縣政府下?lián)艿洁l(xiāng)鎮(zhèn)的土地整理費(fèi)為每畝5萬(wàn)元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)下?lián)艿酱鍨槊慨€2萬(wàn)元，村集體土地招標(biāo)整理成本為每畝0．7萬(wàn)元～0．8萬(wàn)元，作為土地所有者的村集體整理一畝土地才獲得1萬(wàn)多元。二是農(nóng)村集體作為土地所有者獲得的土地非農(nóng)利用指標(biāo)最少。一般，土地整理指標(biāo)的70% ～80%被縣及以上政府回購(gòu)，不僅影響村集體和農(nóng)民土地的直接經(jīng)濟(jì)利益，而且擠壓了農(nóng)村未來(lái)發(fā)展空間。目前部分農(nóng)民合法建房需求已得不到批準(zhǔn)。三是農(nóng)民在土地整理中獲利更少。在土地整理利益分割中，農(nóng)民處于最末梢，較少擁有談判權(quán)，只能被動(dòng)選擇接受，而越是基層政府財(cái)力不足的地區(qū)，越希望通過(guò)宅基地復(fù)墾獲得更多土地指標(biāo)，可經(jīng)置換后獲得更大利益。浙江S縣，在離舊縣城3．5公里處建設(shè)新城，政府要求來(lái)新城異地安置的農(nóng)戶，必須放棄與農(nóng)業(yè)戶口有關(guān)的所有權(quán)利，即“全放棄”——放棄農(nóng)村集體土地使用權(quán)、宅基地和住房、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林地使用權(quán)(含林木所有權(quán))、集體共有資源資產(chǎn)受益權(quán)等附屬于農(nóng)業(yè)戶口上的所有利益，而農(nóng)民因全放棄獲得的“全補(bǔ)償”大約為每戶6～8萬(wàn)元。

3、合法繼承掩蓋下的宅基地失范占用。據(jù)對(duì)1010個(gè)樣本農(nóng)戶調(diào)查，農(nóng)戶一戶多宅率為18．5%。其中，除了未批先建、建新不拆舊等明顯違法情況外，大多數(shù)屬于失范性一戶多宅。這種失范性私人產(chǎn)權(quán)又是如何在現(xiàn)實(shí)約束之下利用公有資源的?一是法律承認(rèn)農(nóng)村居民的房屋可以合法繼承，由于“地隨房走”，也合法繼承了宅基地。這類由法定繼承而產(chǎn)生的合法性一戶多宅率為42．3%。但是，法律規(guī)定繼承農(nóng)房只能使用和修繕，不能翻建、改建或重建，直到地上部分自然消亡，其宅基地使用權(quán)自然收歸集體。然而，隨著宅基地供求關(guān)系趨緊①據(jù)課題組對(duì)東中西部315個(gè)村干部問(wèn)卷調(diào)查，25．0%的村(社)限制宅基地申請(qǐng)，12．8%的村(社)停止宅基地申請(qǐng)。，宅基地資產(chǎn)價(jià)值凸顯，許多農(nóng)房繼承者對(duì)繼承房屋不斷修繕，使其成為“不倒翁”，合法合理地利用了農(nóng)村宅基地公有資源。而鄉(xiāng)村熟人社會(huì)對(duì)這種行為給予了極大寬容:“人家的祖業(yè)誰(shuí)不珍惜?”致使一些戶口已遷出農(nóng)村、且在城鎮(zhèn)落戶和工作的非本集體經(jīng)濟(jì)成員的房屋繼承人，也千方百計(jì)甚至不惜尋租辦理了房屋產(chǎn)權(quán)繼承手續(xù)。二是部分農(nóng)民因自家宅基地面積小或房屋破舊另向本村村民購(gòu)買住房(含宅基地)，卻仍然保留舊房宅基地。這類情形在一戶多宅農(nóng)戶中占14．8%。雖然舊宅基面積不大，如果加上另購(gòu)房屋的宅基地可能超過(guò)當(dāng)?shù)貞艟厣舷蓿@類農(nóng)戶一般家境困難或居住偏遠(yuǎn)，沒人“計(jì)較”其失范行為。三是部分企業(yè)法人或城鎮(zhèn)富裕階層人士，受農(nóng)村秀麗生態(tài)環(huán)境吸引，去農(nóng)村承包幾十畝土地，再利用千分之五生產(chǎn)性用房的政策，建設(shè)鄉(xiāng)間別墅，使用期與土地承包期一樣，變相“合法”占用了農(nóng)村宅基地。

四、結(jié)論及啟示

從上述農(nóng)村集體土地隱性市場(chǎng)的分類分析可以看出:當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村集體土地隱性市場(chǎng)規(guī)模較大、種類眾多、特征各異，亟待理性甑別和分類規(guī)范。在工業(yè)化、城市化飛速發(fā)展的過(guò)程中，農(nóng)村集體土地已成為各類市場(chǎng)主體尤其是地方政府爭(zhēng)搶的“唐僧肉”，必須從規(guī)制地方政府行為入手，運(yùn)用信息化監(jiān)管手段，實(shí)施最嚴(yán)格的土地保護(hù)問(wèn)責(zé)制度，嚴(yán)厲清查“以租代征”、強(qiáng)行占用等農(nóng)轉(zhuǎn)用行為，堅(jiān)決取締違法市場(chǎng);通過(guò)完善土地產(chǎn)權(quán)制度，積極推進(jìn)農(nóng)村集體土地征收規(guī)范，有效限制政府土地公權(quán)力，積極規(guī)范觸法市場(chǎng)和失范市場(chǎng);通過(guò)建立健全農(nóng)村集體土地有形市場(chǎng)，在實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管理制度的前提下，加快城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)的建立，提高土地資源配置效率。

然而，上述農(nóng)村集體土地隱性市場(chǎng)的分類是基于現(xiàn)行土地法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)所進(jìn)行的初步判斷，其基本假設(shè)是:現(xiàn)行土地法是良法。如果說(shuō)現(xiàn)行土地法律法規(guī)存在惡的立法取向或存在惡的法律條款，則需要我們從相反的視角來(lái)劃分和評(píng)析農(nóng)村集體土地隱性市場(chǎng)。換言之，如果現(xiàn)行法律法規(guī)存在有待完善的地方，農(nóng)村集體土地隱性市場(chǎng)的分類則應(yīng)做出相應(yīng)調(diào)整。實(shí)事上，我國(guó)正處于轉(zhuǎn)型階段，舊有法律法規(guī)難免滯后于創(chuàng)新性實(shí)踐，有如1978年12月安徽鳳陽(yáng)縣小崗村秘密包干到戶的農(nóng)地處置行為，當(dāng)時(shí)實(shí)屬非法或非正式土地產(chǎn)權(quán)交易行為，但后來(lái)經(jīng)政府認(rèn)可后在全國(guó)推廣，而且進(jìn)行補(bǔ)充立法確認(rèn)②2002年8月29日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》。。因此，轉(zhuǎn)型期土地制度的非均衡狀態(tài)促使我們深層地思考農(nóng)村集體土地隱性市場(chǎng):該市場(chǎng)的存在是否存在逐步強(qiáng)化農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)的功能?是否有利于提高農(nóng)民對(duì)土地資源的利益分享?是否有利于推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展?是否有利于提高土地配置效率?農(nóng)村集體土地隱性市場(chǎng)的“雙刃劍”效應(yīng)，仍有待深入研究。