洪 濤

(北京工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100048)

我國食品法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)與完善對策

洪 濤

(北京工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100048)

對我國食品安全背景進(jìn)行了認(rèn)真分析，系統(tǒng)地闡述了我國64年來食品安全法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系的5個發(fā)展過程，論述了食品安全立法繁榮的原因，分析了存在的問題，提出了完善我國食品安全法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系10個方面的對策建議.

食品安全;食品安全法律體系;食品安全立法

食品安全問題關(guān)乎到我國13.4億人口的生命安全和社會的穩(wěn)定.同時，還影響到我國13 241萬人次入境游客(2012年)的健康.

我國是食品生產(chǎn)、貿(mào)易(含進(jìn)出口貿(mào)易)、消費大國.2012年，我國生產(chǎn)各類農(nóng)產(chǎn)品19.23億t，進(jìn)口大豆5 838萬t、食用植物油845萬t、食糖374.7萬t、棉花513.5萬t、豬肉52.2萬 t，而且均呈現(xiàn)增長態(tài)勢.同年，我國城鄉(xiāng)居民食品支出分別占總支出的比例為36.2%和39.3%.我國每年食品制成品產(chǎn)量也較大，如中國食品工業(yè)產(chǎn)值，1998年為7 684億元，2011年增加到76 813億元，2012年達(dá)到近10萬億元，年均增長20%，占全國工業(yè)產(chǎn)值的10%左右.預(yù)計到2015年，食品工業(yè)總產(chǎn)值將達(dá)到12.3 萬億元［1］.

隨著我國食品生產(chǎn)、貿(mào)易、消費的發(fā)展和食品對外開放的擴(kuò)大，我國食品安全的法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系與國際逐步接軌，國家先后出臺和完善了《食品安全法》、《質(zhì)量法》、《動物防疫法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等，地方也出臺了一系列法律，中央政府和地方政府相繼還出臺了系列的法規(guī)和各類食品安全標(biāo)準(zhǔn).但是，食品安全事件頻發(fā)，近35年來，先后發(fā)生過甲醇兌毒酒致死人命案、三聚氰胺事件、陳化糧案、毒蘑菇釀成滅門慘禍、雪卡毒素放倒數(shù)百食客、瘦肉精事件、敵敵畏泡出毒咸魚等.尤其近幾年來還出現(xiàn)了“孔雀石綠”、問題魚翅、鎘大米、毒生姜、摻假牛羊肉、含肉毒桿菌的奶粉(三鹿乳粉)等等惡性事件.嚴(yán)重影響到我國城鄉(xiāng)居民的飲食安全和健康水平.

因此，認(rèn)真研究我國食品安全法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)和實施，提出相應(yīng)的完善對策具有重要意義.

1 我國食品安全法律法規(guī)體系的演進(jìn)

新中國建立以來，我國部級以上行政部門頒布的有關(guān)食品安全法律、法規(guī)、規(guī)章以及各類規(guī)范性文件(含已失效的文件)共1 076篇.不同時期食品安全法律法規(guī)的特點分析如下.

1.1 1949—1966年，食品安全立法初創(chuàng)時期

1949年10月—1966年5月前，有關(guān)食品安全的法律法規(guī)有29篇(其中22篇未能查到原文)［2］，涉及到屠宰場及場內(nèi)衛(wèi)生、獸醫(yī)，集體伙食單位儲存和加工冬春季自用蔬菜，牛羊肉經(jīng)營中的回民風(fēng)俗習(xí)慣的注意事項，豬禽疫病防治，布魯氏菌病防治，軍用飲食供應(yīng)，食品衛(wèi)生等方面，其中國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《食品衛(wèi)生管理試行條例》(1965年8月17日頒布)具有較大影響.這一時期的特點:

1)法律法規(guī)頒布的部門不多.國務(wù)院、衛(wèi)生部、商業(yè)部和糧食部為主要頒布部門，農(nóng)業(yè)部、鐵道部等部門在聯(lián)合發(fā)文中有出現(xiàn).

2)食品安全監(jiān)管工作由食品生產(chǎn)、經(jīng)營單位的主管部門和各級衛(wèi)生部門負(fù)責(zé).

3)涉及食品品種類型不多，主要為肉類、奶類、蛋類、調(diào)味品以及糧油類食物.

4)監(jiān)管內(nèi)容單一.這段時間的食品安全立法主要從食品標(biāo)準(zhǔn)、食品儲存和食品加工、經(jīng)營中的衛(wèi)生管理3個方面進(jìn)行監(jiān)管.

食品安全問題在新中國建立初尚未進(jìn)行規(guī)范.

1.2 1966—1978年，食品安全立法較少

1966年5月后—1978年12月前，有關(guān)食品安全的法律法規(guī)11篇(其中有10篇未查到原文)［2］，這一時期的特點:

1)食品安全立法數(shù)量較少.

2)發(fā)布單位相對單一，以商業(yè)部頒發(fā)為主，國務(wù)院在1974年以國發(fā)82號文件“批轉(zhuǎn)國家計委關(guān)于防止食品污染問題的報告”，化工部、第一輕工部、對外貿(mào)易部則分別和商業(yè)部以聯(lián)合行文形式發(fā)文.

3)法律法規(guī)在此時各階段均有出現(xiàn)，但集中分布在文革初期和文革以后.

這一時期食品安全法制建設(shè)和食品工業(yè)發(fā)展停滯不前.

1.3 1979—2004年，食品安全立法進(jìn)入高峰期

1978年12月—2004年，改革開放25年，食品安全的法律法規(guī)有877篇(其中45篇未找到原文)，這一時期是我國食品安全立法的高峰時期.其特點:

1)頒布數(shù)量總體呈現(xiàn)逐年上升的趨勢.

2)所涉及的食品種類繁多，從農(nóng)田到餐桌幾乎應(yīng)有盡有，現(xiàn)代食品安全概念在法律體系顯現(xiàn).

3)法律法規(guī)頒布的部門眾多.有全國人大常務(wù)委員會、國務(wù)院、最高人民法院、最高檢察院、衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、質(zhì)檢總局、商務(wù)部、國家食品藥品監(jiān)督管理局、工商行政管理總局、糧食局、教育部、鐵道部、交通局、建設(shè)部等多個部門.

4)食品安全監(jiān)管部門眾多.以對豬肉含瘦肉精的監(jiān)管為例，監(jiān)管共分為7個環(huán)節(jié)，由6個部委局分段管理.第一環(huán)節(jié)是生產(chǎn)瘦肉精的藥品生產(chǎn)企業(yè)，由國家食品藥品監(jiān)督管理局和工商局負(fù)責(zé)管理;第二、三、四環(huán)節(jié)圍繞飼料生產(chǎn)、飼料添加劑和生豬養(yǎng)殖，由農(nóng)業(yè)部管理;第五、六環(huán)節(jié)就是豬肉的銷售，由質(zhì)檢局、衛(wèi)生部和工商總局共同負(fù)責(zé).

1.42005—2008年，食品安全立法與WTO接軌期

2001年我國加入WTO，2004年過渡期結(jié)束，這一時期的食品安全立法是與WTO規(guī)則相一致為標(biāo)準(zhǔn)的，同時也是我國企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、政府機(jī)構(gòu)逐步與國際接軌時期，外部壓力推動著改革和食品安全立法進(jìn)程.2004年以來，我國相繼出臺的法律有《質(zhì)量法》、《動物防疫法》等［3］，我國法律進(jìn)入最快和最多的時期，據(jù)不完全統(tǒng)計，有66篇.

1.5 2009年至今，食品安全立法進(jìn)入完善期

2009年6月，我國頒布《食品安全法》，其實施標(biāo)志著我國食品安全立法進(jìn)入一個新的時期，這就是完善食品安全法律時期，據(jù)統(tǒng)計，有93篇.

2004年以來我國食品安全立法的兩個時期，是我國食品安全立法和完善進(jìn)度最快，頒布法律最多的時期，其主要的原因有5個方面:

1)居民生活水平不斷提高，居民對食品安全問題也越來越關(guān)注.

2)一些地方的不法食品生產(chǎn)廠商和經(jīng)營商受利益驅(qū)動，置消費者身體健康于不顧，甚至造成消費者家破人亡.

3)由于我國食品不符合進(jìn)口國食品安全標(biāo)準(zhǔn)而被退單、退貨、終止貿(mào)易等情況不斷發(fā)生，造成我國食品出口貿(mào)易額下降，嚴(yán)重影響了我國食品在世界上的聲譽.因此，我國加大了對食品安全的規(guī)范力度，立法數(shù)量大增，立法呈逐漸“嚴(yán)厲”之勢.

4)2004年以來我國安徽阜陽的假奶粉、國內(nèi)外爆發(fā)的禽流感等，都促進(jìn)了我國政府的法律法規(guī)和規(guī)范性文件的出臺.同時為了適應(yīng)國內(nèi)外食品發(fā)展的需要和食品安全環(huán)境的變化，我國食品安全監(jiān)管立法內(nèi)容也大大豐富起來［4］.

5)食品安全監(jiān)管部門增多并逐步理順相應(yīng)的關(guān)系.一是隨著我國法制化進(jìn)程的發(fā)展，各食品安全執(zhí)法部門逐漸重視部門規(guī)章以及規(guī)范性文件在規(guī)范食品市場秩序中的作用，在監(jiān)管中普遍運用立法手段，制訂各類辦法、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定;二是市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使我國國家機(jī)構(gòu)的組成不斷完善，這一時期我國經(jīng)歷了2003年、2013年兩次大的機(jī)構(gòu)改革，不斷理順相應(yīng)的行政關(guān)系;三是市場經(jīng)濟(jì)在我國形成的時間不長，政府的管理職能從微觀向宏觀轉(zhuǎn)變是個漸進(jìn)的過程，政府部門之間的協(xié)調(diào)也有待在轉(zhuǎn)變觀念以及法制的進(jìn)一步完善中實現(xiàn);四是有些部門出于利益考慮，對一些能夠帶來利益的工作爭著做，造成政出多門.

在這個過渡時期，依然存在“兩多現(xiàn)象”，即法律法規(guī)多、監(jiān)管部門多.

2 我國現(xiàn)行食品安全法律法規(guī)體系存在的問題

2.1 法律體系仍然不完善

國家頒布的現(xiàn)有法律之間存在沖突，如《食品安全法》、《行政處罰法》、《刑法》、《動物防疫法》等相互間存在矛盾和沖突;國家法律與地方法律存在沖突;國家法律與政府規(guī)章存在沖突;國家法律與標(biāo)準(zhǔn)存在沖突等，許多法律出臺時間較早，出現(xiàn)相對過時的現(xiàn)象.

1)法律在不斷地調(diào)整過程中.比如原《動物防疫法》(1997年頒布，2007年修訂)和《生豬屠宰管理條例》(1998年頒布，2007年12月19日修訂，2008年8月1日實施)，原法只對動物疫病的檢疫作出了相應(yīng)的規(guī)定，但對瘦肉精等有毒化學(xué)物質(zhì)的檢驗沒有提及.我國《藥品管理法》(1984年9月10日頒布，2001年2月8日修訂，12月1日實施)，及其配套規(guī)章明確規(guī)定禁止非法生產(chǎn)鹽酸克倫特羅，任何單位和個人不得將這種藥品出售給非醫(yī)療機(jī)構(gòu)和個人.《飼料和飼料添加劑管理條例》(1999年5月29日頒布，2011年10月26日修訂，2012年5月1日實施)以及農(nóng)業(yè)部《禁止在飼料和動物飲用水中使用的藥物品種目錄》中也規(guī)定了嚴(yán)禁在飼料和飼料添加劑中添加鹽酸克倫克羅等激素類藥品.但對那些自行使用瘦肉精的養(yǎng)殖單位和個人卻沒有相應(yīng)的法律規(guī)定可以對他們進(jìn)行懲罰［5］.

2)法律責(zé)任規(guī)定不嚴(yán).轉(zhuǎn)讓、涂改、偽造檢疫證明是一種極其嚴(yán)重的欺騙行為，現(xiàn)行的法規(guī)處罰缺乏對違法者從業(yè)資格剝奪的規(guī)定.

3)監(jiān)管職能交叉.如現(xiàn)在城鎮(zhèn)飲用水出了問題，是衛(wèi)生部門衛(wèi)生監(jiān)管工作沒到位，還是建設(shè)部門的衛(wèi)生管理工作沒到位，存在職能交叉現(xiàn)象.

4)相關(guān)法律規(guī)范相互沖突.如《生豬屠宰管理條例》規(guī)定國務(wù)院商品流通主管部門主管全國生豬屠宰的行業(yè)管理工作，縣級以上地方政府商品流通行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的生豬屠宰活動的監(jiān)督管理.并規(guī)定了屠宰企業(yè)應(yīng)當(dāng)由經(jīng)考核合格的專職或兼職的肉品品質(zhì)檢驗人員對肉品進(jìn)行檢驗，經(jīng)肉品品質(zhì)檢驗合格的生豬產(chǎn)品，定點屠宰企業(yè)應(yīng)當(dāng)加蓋肉品品質(zhì)檢驗合格訖印章，放行出廠(場).《動物防疫法》則規(guī)定畜牧獸醫(yī)行政管理部門主管全國的動物防疫工作……加蓋動物防疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)統(tǒng)一使用的驗訖印章，動物產(chǎn)品憑檢疫證明、驗訖標(biāo)志出售和運輸.一個行政法規(guī)、一個法律相互矛盾.

《生豬屠宰管理條例》于2007年12月修訂頒布，2008年實施，對農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部協(xié)商確定范圍內(nèi)的屠宰廠、肉聯(lián)廠……由各屠宰場和肉聯(lián)廠對其屠宰的生豬自行負(fù)責(zé)檢疫.對兩廠的自檢范圍有爭議.《動物防疫法》2007年8月修訂頒布，2008年1月1日實施.2013年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革職能調(diào)整，生豬定點屠宰監(jiān)督管理職責(zé)劃入農(nóng)業(yè)部.

2010年農(nóng)業(yè)部為規(guī)范生豬、家禽、牛和羊的屠宰檢疫，按照《動物防疫法》、《動物檢疫管理辦法》規(guī)定，制定了《生豬屠宰檢疫規(guī)程》、《家禽屠宰檢疫規(guī)程》、《牛屠宰檢疫規(guī)程》和《羊屠宰檢疫規(guī)程》4個規(guī)則，詳細(xì)規(guī)定了屠宰檢疫的適用范圍、檢疫對象、檢疫合格標(biāo)準(zhǔn)、入場(廠、點)監(jiān)督查驗、檢疫申報、宰前檢查、同步檢疫和檢疫記錄等方面的內(nèi)容，重點突出了宰前檢查、同步檢疫，詳細(xì)規(guī)定了對胴體、頭、蹄、臟器、淋巴結(jié)、油脂及其他應(yīng)檢疫部位的檢疫程序和實施標(biāo)準(zhǔn)，并對入場(廠、點)監(jiān)督查驗、宰前檢查和同步檢疫的結(jié)果處理做了詳細(xì)規(guī)定.

2.2 部門法規(guī)不完善

2.2.1 政府職能部門關(guān)系沒有理順

2013年3月22日國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，成立了國家食品藥品監(jiān)督管理總局(正部級直屬機(jī)構(gòu))，取代了原國家食品藥品監(jiān)督管理局和國務(wù)院食品安全委員會辦公室.長期以來，食品安全法律體系行政主體涉及許多部門，包括國家食品藥品監(jiān)督管理局、衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家工商行政管理總局、商務(wù)部、糧食局、教育部、交通局、建設(shè)部等諸多政府管理部門，行政職能不協(xié)調(diào).

2.2.2 食品安全的信息發(fā)布較混亂

由于政出多門，食品衛(wèi)生信息發(fā)布口徑不一.過去《食品衛(wèi)生法》規(guī)定衛(wèi)生行政部門公布食品衛(wèi)生情況，《產(chǎn)品質(zhì)量法》規(guī)定產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門定期發(fā)布其監(jiān)督抽查產(chǎn)品的質(zhì)量狀況公告［6］，但由于執(zhí)法部門職能交叉，也由于法定的食品安全信息發(fā)布部門的缺失，在2004年初安徽阜陽假奶粉事件中，發(fā)生了多個執(zhí)法部門同時發(fā)布“不合格奶粉名單”和“放心奶粉名單”，如質(zhì)檢部門、衛(wèi)生部門、工商行政管理部門等，導(dǎo)致個別奶粉同時出現(xiàn)在“不合格”和“放心”名單中.《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強食品安全工作的決定》提到:質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生和食品藥品監(jiān)管4個部門聯(lián)合發(fā)布市場食品質(zhì)量監(jiān)督檢查信息，食品藥品監(jiān)管局負(fù)責(zé)收集匯總、及時傳遞、分析、整理，定期向社會發(fā)布食品安全綜合信息［7］.當(dāng)《食品安全法》出臺后，上述規(guī)范性文件的法律地位得以讓位于《食品安全法》.

2.3 標(biāo)準(zhǔn)體系不完善

主要問題是標(biāo)準(zhǔn)之間相互沖突，標(biāo)準(zhǔn)的主體不規(guī)范:

1)標(biāo)準(zhǔn)滯后.標(biāo)準(zhǔn)滯后表現(xiàn)為標(biāo)準(zhǔn)多少年不變，且與WTO不相適應(yīng).如許多標(biāo)準(zhǔn)多年不變;不同的產(chǎn)品采取統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn);

2)標(biāo)準(zhǔn)混亂.我國食品安全的標(biāo)準(zhǔn)體系由國際標(biāo)準(zhǔn)、國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成，但許多標(biāo)準(zhǔn)沒有認(rèn)真地執(zhí)行，是因為標(biāo)準(zhǔn)分散交叉，缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制.目前許多標(biāo)準(zhǔn)分散于農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生等六七個部門，無公害食品、綠色食品、有機(jī)食品、QS食品、中國地理標(biāo)志產(chǎn)品等多種質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，使企業(yè)、消費者混淆不清.至今我國食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)有5 000多個，由于涉及到不同行業(yè)和部門，需要進(jìn)行認(rèn)真清理和完善［8］.

3)標(biāo)準(zhǔn)無法溝通.由于標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)混亂，以致政府與企業(yè)、企業(yè)與企業(yè)、企業(yè)與消費者之間無法進(jìn)行有效溝通，甚至國內(nèi)企業(yè)與國外政府、企業(yè)、消費者等無法進(jìn)行有效溝通.在目前我國沒有掌握標(biāo)準(zhǔn)主動權(quán)的情況下，有效地溝通更具有重要意義，許多有效標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)積極向世界進(jìn)行推介.

4)標(biāo)準(zhǔn)不完善.有的產(chǎn)品有兩個不同的標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)與標(biāo)準(zhǔn)之間存在不統(tǒng)一的問題.如早期的果凍問題、奶粉問題等.

5)標(biāo)準(zhǔn)體系不完備.據(jù)統(tǒng)計，我國頒布的各類食品安全標(biāo)準(zhǔn)超過5 000個，其中，《食品添加劑使用標(biāo)準(zhǔn)》等食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)近3 000個，而與流通有關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)僅有100余個，相比于生產(chǎn)和加工標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量差距甚大，流通過程保障食品安全的標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重不足，即使食品生產(chǎn)質(zhì)量合格，也難保不在流通環(huán)節(jié)出現(xiàn)質(zhì)量安全問題.如“蘇丹紅事件”后，我國才出臺《食品中蘇丹紅染料的檢測方法——高效液相色譜法》國家標(biāo)準(zhǔn)，彌補了空白點［9］.

6)食品質(zhì)量檢測標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一.主要表現(xiàn)在食品安全標(biāo)準(zhǔn)和檢測方法上:一是食品標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一是困擾生產(chǎn)者、執(zhí)法者和消費者的一大難題.如同一種產(chǎn)品存在不同的標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)不知參照哪一個標(biāo)準(zhǔn)，如黃花菜的問題等.二是檢測方法的差異也可能導(dǎo)致截然不同的檢測結(jié)果.比如地磅和天平，由于感量不同，一個精確到千克，一個精確到毫克，檢測結(jié)果肯定不一樣.三是按國家標(biāo)準(zhǔn)，每千克面粉中增白劑含量不得超過0.06克，但有的專家認(rèn)為面粉中根本不能添加增白劑.

7)我國食品流通檢測及環(huán)保體系仍不健全.建立檢測中心、配有垃圾處理設(shè)備的食品零售企業(yè)和農(nóng)貿(mào)市場所占比例偏低;消費者對任何一類食品安全性的信任度均低于50%.檢測體系不健全，還表現(xiàn)為各自為陣，許多市場、企業(yè)自建質(zhì)量檢測中心，導(dǎo)致遍地開花，重復(fù)建設(shè)，趨同投資，而具有社會化服務(wù)功能的質(zhì)量檢測機(jī)構(gòu)相對較少，且服務(wù)又不到位，導(dǎo)致各部門的檢測資源不能共享，快速檢測的技術(shù)手段落后.

3 完善我國食品安全法律法規(guī)體系的對策

3.1 認(rèn)真實施《食品安全法》

3.1.1 《食品安全法》的主要框架結(jié)構(gòu)

1)監(jiān)管目的:為保證食品安全，保障公眾身體健康和生命安全.具體來說，使食品生產(chǎn)經(jīng)營秩序得到明顯好轉(zhuǎn)，生產(chǎn)、銷售假冒偽劣和有毒有害食品的違法犯罪活動得到有效遏制，大案要案得到及時查處，食品安全事故大幅度下降，城鄉(xiāng)居民食品消費安全感增強，其日益增長的食品安全和健康需求不斷得到滿足，我國食品信譽得到恢復(fù)和提高.

2)監(jiān)管范圍:國家對食品安全實行“從農(nóng)田到餐桌”的全程監(jiān)管，這是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的新理念.

3)監(jiān)管體制:以法律的形式確定我國食品安全基本監(jiān)管框架和各方職能.

針對我國食品安全“多龍治水”、“分段管理”的現(xiàn)狀，2013年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，設(shè)立國家食品藥品監(jiān)督管理總局，統(tǒng)一管理食品安全(見圖1)，這是一個歷史性進(jìn)步［10］.標(biāo)志著原本分散在質(zhì)檢、工商和食品藥品監(jiān)管部門的食品安全監(jiān)管職能正式統(tǒng)一劃歸到食品藥品監(jiān)管系統(tǒng).

4)監(jiān)管原則:確保居民身體健康，注重科學(xué)依據(jù)，控制和預(yù)防并重，公開、客觀、公正等.

5)社會其他階層的責(zé)任:以食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)為主，還包括與食品相關(guān)的行業(yè)、食品行業(yè)協(xié)會以及消費者等，“政府監(jiān)管、行業(yè)自律、社會監(jiān)督”為主要內(nèi)容的監(jiān)管體系.

此外還應(yīng)包括應(yīng)急處理、標(biāo)準(zhǔn)檢測(含市場準(zhǔn)入)、安全風(fēng)險評價、信用體系、食品安全信息網(wǎng)、宣傳教育、行業(yè)協(xié)會、研究機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任等內(nèi)容［11］.

3.1.2 食品安全法監(jiān)管體系構(gòu)成

建立符合現(xiàn)代社會市場經(jīng)濟(jì)要求的科學(xué)食品安全監(jiān)管體系(見表1).

圖1 2013年食品安全國家機(jī)構(gòu)示意Fig.1 Mergence diagram of state agencies of food safety in 2013

表1 食品安全監(jiān)管體系Tab.1 Supervision system of food safety

3.2 實現(xiàn)《食品安全法》法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)無縫連接

以《食品安全法》為核心形成法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)無縫連接，形成一個統(tǒng)一協(xié)調(diào)、并相互銜接的法律、法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)的完整體系.

3.2.1 《食品安全法》與其他法律、法規(guī)、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)相配套

《食品安全法》與《關(guān)于進(jìn)一步做好食品安全工作的決定》、《生豬屠宰管理條例》、《畜牧法》、《動物防疫法》、《出入境動植物檢疫法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等的“無縫”銜接，與《食品安全標(biāo)準(zhǔn)》、《食品安全信息管理條例》、《食品認(rèn)證認(rèn)可管理條例》、《食品標(biāo)識管理辦法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《食品安全促進(jìn)法》等，形成我國法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)相配套的食品安全法律體系.

3.2.2 盡快完善食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系

1961年第十六屆世界衛(wèi)生大會通過了創(chuàng)建食品法典委員會的決議，現(xiàn)今食品法典已成為全球消費者、食品生產(chǎn)者和加工者、各國食品管理機(jī)構(gòu)和國際食品貿(mào)易唯一的和最重要的基本參照標(biāo)準(zhǔn).1986年我國正式成為該委員會成員國，當(dāng)前應(yīng)進(jìn)一步提高國內(nèi)食品標(biāo)準(zhǔn)與食品法典委員會標(biāo)準(zhǔn)接軌的比率［12］.應(yīng)著重抓好5個方面的工作:1)繼續(xù)完成食品國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的清理;2)強化企業(yè)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)備案措施，凡與國家法律法規(guī)、強制性標(biāo)準(zhǔn)要求不符的，一律取消備案;3)對《全國食品標(biāo)準(zhǔn)2004—2005年發(fā)展計劃》中提出的國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制修訂任務(wù)進(jìn)行分解落實，重點安排食品衛(wèi)生、食品生產(chǎn)安全、重要產(chǎn)品等400項標(biāo)準(zhǔn)的修訂和200項標(biāo)準(zhǔn)的制定任務(wù)，力爭制修訂一批食品安全急需標(biāo)準(zhǔn);4)加快食品中有害物質(zhì)限量及其檢測方法等重要標(biāo)準(zhǔn)的前期研究，進(jìn)一步提高食品標(biāo)準(zhǔn)制修訂工作的科學(xué)性和針對性;5)加強《預(yù)包裝食品標(biāo)簽通則》、重要食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的宣傳貫徹與培訓(xùn)，加強食品標(biāo)準(zhǔn)實施的監(jiān)督檢查，提高企業(yè)執(zhí)行食品安全標(biāo)準(zhǔn)的自覺性.

3.2.3 加大對食品檢驗檢測研究和應(yīng)用的投入

在實行“從農(nóng)田到餐桌”管理的食品安全保障體系中，檢測工作應(yīng)當(dāng)緊隨標(biāo)準(zhǔn)的修訂不斷完善，2005年8月4日，由中國檢驗檢疫科學(xué)研究院研究成功的《豬鏈球菌多重PCR檢測方法》在北京通過專家鑒定.該方法簡便、快速、準(zhǔn)確、特異性強，將檢測豬鏈球菌的時間從過去的4 d減少到了4 h，達(dá)到了國際先進(jìn)水平.

3.3 加強食品安全的執(zhí)行力度——建立和完善統(tǒng)一協(xié)調(diào)、權(quán)責(zé)明確的監(jiān)管體系

1)完善“全國統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方政府負(fù)責(zé)、部門指導(dǎo)協(xié)調(diào)、各方聯(lián)合行動”的食品安全工作機(jī)制.食品的產(chǎn)業(yè)鏈很長，國家食品與藥品監(jiān)督管理總局當(dāng)前應(yīng)重點解決食品監(jiān)管職責(zé)過于分散問題，將食品安全監(jiān)管的職能相對集中，權(quán)責(zé)進(jìn)一步明確，并通過建立一種有效率和權(quán)威的協(xié)調(diào)機(jī)制提高監(jiān)管效率，降低行政成本.

2)調(diào)整“品種管理與劃段管理相結(jié)合”協(xié)同性.將品種管理和劃段管理結(jié)合起來，對能夠集中的管理鏈條和跨度不太大的品種可由一二個部門管理起來.對于劃段的管理，要明確邊界和銜接的方式，特別是信息共享和溝通.食品安全各個監(jiān)管部門應(yīng)相互配合，自覺避免相互利益沖突.

3.4 建立和完善食品安全應(yīng)急處理體系

1)3個階段:應(yīng)建立起包括事故前、事故中、事故后全過程的應(yīng)急處理體系，徹底轉(zhuǎn)變我國現(xiàn)有的事后應(yīng)急處理模式.

2)5個環(huán)節(jié):包括應(yīng)急信息收集，應(yīng)急預(yù)防準(zhǔn)備，應(yīng)急演習(xí)，損害控制處理，事后恢復(fù).應(yīng)建立應(yīng)急計劃系統(tǒng)、應(yīng)急訓(xùn)練系統(tǒng)、應(yīng)急感應(yīng)系統(tǒng)、應(yīng)急指揮中心(包括決策者與智囊、應(yīng)急處理小組和應(yīng)急處理專家).目前，北京、安徽、沈陽等地紛紛出臺了食品安全重大事故應(yīng)急預(yù)案［13］.

3)4項內(nèi)容:一是設(shè)立制定、修訂食品安全應(yīng)急標(biāo)準(zhǔn)的快速通道.國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會在制定、修訂相關(guān)食品安全突發(fā)事件的標(biāo)準(zhǔn)時，將采用即時立項，即時下達(dá)計劃，即時組織人員制定、修訂，即時發(fā)布等一系列快速處理程序，確保應(yīng)急食品安全標(biāo)準(zhǔn)的及時出臺.二是組建食品安全專家咨詢委員會.三是提升檢驗機(jī)構(gòu)的食品安全問題研究水平，加強食品安全檢驗檢測能力建設(shè).四是建立食品安全信息的跟蹤、采集和分析制度，重點關(guān)注世界衛(wèi)生組織、世界糧農(nóng)組織、歐盟委員會等權(quán)威組織發(fā)布的食品安全動態(tài)，及時采集國際、國內(nèi)食品安全方面的信息，提高信息反應(yīng)靈敏度.應(yīng)急預(yù)案≠應(yīng)急處理機(jī)制，不僅要制訂應(yīng)急預(yù)案，更應(yīng)形成高效的應(yīng)急處理機(jī)制，如表2.

表2 應(yīng)急預(yù)案與應(yīng)急處理機(jī)制的區(qū)別Tab.2 Differences between contingency plan and emergency response mechanism

3.5 建立和完善食品安全風(fēng)險評價體系

食品安全性評價主要是評價食品中有關(guān)危害成份或者危害物質(zhì)的毒性以及相應(yīng)的風(fēng)險程度，需要利用足夠的毒理學(xué)資料確認(rèn)這些成份或物質(zhì)的安全劑量.食品安全性評價在食品安全性研究、監(jiān)控和管理方面具有重要意義.一直以來，我國對食品安全的監(jiān)管是以對不安全的立法、清除市場上的不安全食品和負(fù)責(zé)部門認(rèn)可項目的實施作為基礎(chǔ)的.這些傳統(tǒng)做法缺乏預(yù)防性手段，故對食品安全現(xiàn)存及可能出現(xiàn)的危險因素不能做出及時而迅速的控制.

3.6 進(jìn)一步完善食品安全信用體系

法律體系是信用體系的外在保障，道德體系是信用體系的內(nèi)在要求，健全的機(jī)制是信用體系的內(nèi)容，公平的氛圍是信用體系的基礎(chǔ).要建立信用檔案、誠信銀行等.

3.7 建立食品安全信息監(jiān)測、披露的網(wǎng)絡(luò)運行體系

我國食品信息大多是各職能部門自行公布與其相關(guān)的信息，但現(xiàn)實中不僅不同部門對同一內(nèi)容公布的信息不一樣，甚至同一部門對同一內(nèi)容的信息公布也出現(xiàn)不一致，而且信息成本較高.

我國幅員遼闊、人口眾多、各地食品安全監(jiān)管水平不均衡，統(tǒng)一全國食品安全信息問題，也有利于食品安全研究數(shù)據(jù)的匯總.

通過網(wǎng)絡(luò)運行體系，有關(guān)食品安全信息在收集、歸納、匯總后統(tǒng)一對外發(fā)布，能夠引導(dǎo)公眾在食品的選擇中趨利避害，同時避免由于發(fā)布信息矛盾而造成的政府威信下降和公眾選擇困難.

根據(jù)《食品安全法》，農(nóng)業(yè)部發(fā)布有關(guān)初級農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥殘留、獸藥殘留等檢測信息，質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生和食品藥品監(jiān)管4個部門聯(lián)合發(fā)布市場食品質(zhì)量監(jiān)督檢查信息;食品藥品監(jiān)管局負(fù)責(zé)收集匯總、及時傳遞、分析整理，定期向社會發(fā)布食品安全綜合信息.

2005年1月北京推出食品安全信息指數(shù)，有計劃地在全市統(tǒng)一發(fā)布食品安全信息，及時對首都市場食品安全形勢作出前瞻性的風(fēng)險評估，引導(dǎo)消費者對食品進(jìn)行“安全消費”，值得借鑒.

3.8 充分發(fā)揮社會中介機(jī)構(gòu)、研究機(jī)構(gòu)的食品安全推動作用

政府—行業(yè)協(xié)會—經(jīng)濟(jì)組織是未來社會三大板塊，其中行業(yè)協(xié)會將發(fā)揮越來越重要的作用，應(yīng)充分發(fā)揮與食品安全有關(guān)的行業(yè)協(xié)會的作用，如全國城市農(nóng)貿(mào)中心聯(lián)合會、中國農(nóng)產(chǎn)品市場協(xié)會、糧食行業(yè)協(xié)會、“一會兩站”(即消費者協(xié)會、消費者申訴舉報站、12315聯(lián)絡(luò)站)等的作用.

3.9 加強基層執(zhí)法隊伍建設(shè)

基層食品安全監(jiān)管是基礎(chǔ)和重點，直接關(guān)系著食品安全監(jiān)管的法律法規(guī)和各項工作部署能否落到實處.要加強基層執(zhí)法隊伍的思想建設(shè)、業(yè)務(wù)建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)，強化法律法規(guī)培訓(xùn)，提高隊伍整體素質(zhì)和依法行政的能力，做到嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法;充實基層執(zhí)法人員力量，嚴(yán)把人員“入口”，暢通“出口”，加強監(jiān)督，嚴(yán)肅法紀(jì);地方政府要切實改善執(zhí)法裝備和檢驗監(jiān)測技術(shù)條件，保證辦公辦案和監(jiān)督抽查等經(jīng)費.

3.10 充分發(fā)揮現(xiàn)有政府職能部門在市場監(jiān)管方面的協(xié)調(diào)作用

充分發(fā)揮政府諸多職能部門對食品安全監(jiān)管方面的作用，根據(jù)從田間到餐桌的新的食品安全監(jiān)管理念，在現(xiàn)階段國家食品藥品監(jiān)督管理總局要與其他監(jiān)管部門相互配合，形成一個完整的食品安全監(jiān)管體系.

［1］國務(wù)院辦公廳.國家食品安全監(jiān)管體系“十二五”規(guī)劃的通知［EB/OL］.(2012-08-10)［2013-08-06］www.people.com.cn.

［2］張永建，劉寧，楊建華.建立和完善我國食品安全保障體系研究［J］.中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究，2005，203(2):14-20.

［3］國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局.食品召回管理規(guī)定［EB/OL］.(2007-09-03)［2013-08-08］.www.gov.cn.

［4］崔吉子.日本:監(jiān)管覆蓋農(nóng)田到餐桌全過程［N］.法制日報，2013-07-09(010).

［5］霍冰.新食品原料安全性審查管理［辦法］10月起施行［N］.2013-07-16(A01).

［6］國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局.工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例實施辦法征求意見［EB/OL］.(2013-08-05)［2013-08-05］.http:∥www.aqsiq.gov.cn/.

［7］徐慧.北京食品安全監(jiān)管告別“九龍治水”［N］.北京商報，2013-08-31(C01).

［8］邢淼，杜妍妍.加快食品安全的法制體系建設(shè)——北京工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授洪濤訪談［J］.中國工商管理研究，2005(6):4-6.

［9］黃輝，李青.給老百姓一個安全的餐桌［N］.法制日報，2006-03-15(006).

［10］洪濤.食品安全法出臺可喜可賀［EB/OL］.(2009-03-03)［2013-08-05］http:∥blog.linkshop.com.cn/u/hongtaocc/archives/2009/108328.html.

［11］洪濤.加快我國食品安全法律體系的建設(shè)重要一步——《食品安全法》出臺感想［EB/OL］.(2009-03-03)［2013-08-05］http:∥blog.linkshop.com.cn/u/hongtaocc/archives/2009/108328.html.

［12］央視國際.每周質(zhì)量報告:三道防線護(hù)衛(wèi)食品安全［EB/OL］.(2006-03-12)［2013-08-05］http:∥www.cctv.com/news/financial/inland/20060312/100619.shtml.

［13］洪濤.關(guān)于食品安全法制體系建設(shè)［J］.糧食經(jīng)濟(jì)研究，2005(4):36-39.

［14］曾亮亮，白田田.《食品安全法》修訂將有兩大突破設(shè)最低賠償金［N］.中國聯(lián)合商報，2013-06-18(C02).

Accelerating to Improve China's Legal System of Food Safety

HONG Tao
(School of Economics，Beijing Technology and Business University，Beijing100048，China)

The legal system of food safety is a complex hot issue.This paper analyzed the background of China's food safety and discussed the five development phases of food safety laws，rules，and regulations in the last sixty-four years.Moreover，the causes of food safety laws'prosperity were discussed and the existing problems were analyzed.Ten countermeasures to improve our country's system of food safety laws were putting forward.

food safety;system of food safety laws;legislation of food safety

TS201.6;R155.5;TS207.7

A

2095-6002(2013)06-0076-07

洪濤.我國食品法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)與完善對策.食品科學(xué)技術(shù)學(xué)報，2013，31(6):76－82.

HONG Tao.Accelerating to Improve China's Legal System of Food Safety.Journal of Food Science and Technology，2013，31(6):76－82.

2013-09-02

洪 濤，教授，博士，主要從事市場運行調(diào)控、國內(nèi)貿(mào)易、電子商務(wù)和農(nóng)產(chǎn)品市場流通方面的研究.

(責(zé)任編輯:檀彩蓮)