■顧永忠 (中國政法大學(xué)訴訟法學(xué)研究院教授)

■陳 效 (中國政法大學(xué)訴訟法學(xué)研究院)

中國刑事法律援助制度發(fā)展研究報告*(上)

■顧永忠 (中國政法大學(xué)訴訟法學(xué)研究院教授)

■陳 效 (中國政法大學(xué)訴訟法學(xué)研究院)

法律援助制度是國家法律制度的組成部分，其中的刑事法律援助制度又是刑事訴訟制度的重要組成部分。它對于維護(hù)司法公正，實(shí)現(xiàn)社會公平正義，具有重要意義。新中國法律援助制度雖然起步較晚，歷史不長，但在近二十年來得到快速發(fā)展，取得巨大成就。在此過程中刑事法律援助制度也有重要的發(fā)展，取得長足進(jìn)步。2012年3月，我國立法機(jī)關(guān)對《刑事訴訟法》進(jìn)行了又一次大修改，從而使刑事法律援助制度邁上新的發(fā)展階段。面對新形勢、新任務(wù)，經(jīng)過大量研究工作，我們完成了本篇“中國刑事法律援助制度發(fā)展研究報告”，旨在回顧我國刑事法律援助制度的歷史，總結(jié)業(yè)已取得的成就和經(jīng)驗(yàn)，分析、正視存在的問題，探討改革完善之路和發(fā)展目標(biāo)。

一、中國法律援助制度的歷史回顧

與國外法律援助制度數(shù)百年的歷史相比，我國法律援助制度的歷史還比較短。自新中國成立以來，我國法律援助制度的建立與發(fā)展大致經(jīng)歷了三個階段。

(一)萌芽階段

新中國的法律援助制度最初源于刑事辯護(hù)的需要，并伴隨律師制度的建立而產(chǎn)生。1954年9月，我國第一部《憲法》和《人民法院組織法》正式頒行。其中，《憲法》第76條和《人民法院組織法》第7條明確規(guī)定，“人民法院審理案件，除法律規(guī)定的特別情況外，一律公開進(jìn)行。被告人有權(quán)獲得辯護(hù)。被告人除自己行使辯護(hù)權(quán)外，可以委托律師為他辯護(hù)，可以由人民團(tuán)體介紹的或者經(jīng)人民法院許可的公民為他辯護(hù)，可以由被告人的近親屬、監(jiān)護(hù)人為他辯護(hù)。人民法院認(rèn)為必要的時候，也可以指定辯護(hù)人為他辯護(hù)”。于是，從1955年起，北京、上海、南京、武漢、沈陽等20多個城市開始試行律師制度。1956年1月，司法部向國務(wù)院提出《關(guān)于建立律師工作的請示報告》，并于同年7月獲得國務(wù)院正式批準(zhǔn)。根據(jù)這項報告，當(dāng)時計劃凡30萬人口以上的市和高、中級人民法院所在地的市、縣在本年內(nèi)都要建立法律顧問處。到第三個五年計劃全國配備24400名律師①參見徐家力等著:《中國律師制度史》，中國政法大學(xué)出版社2000年版，第180～181頁。。由此可見，我國法律援助的產(chǎn)生起因于刑事訴訟中人民法院認(rèn)為必要的時候?yàn)楸桓嫒酥付ㄞq護(hù)人的需要。

1979年7月，我國第一部《刑事訴訟法》制定通過，正式確立了辯護(hù)制度。其中第26條規(guī)定，被告人除自己行使辯護(hù)權(quán)外，還可以委托律師、人民團(tuán)體或者被告人所在單位推薦的人，或者經(jīng)人民法院許可的公民;被告人的近親屬、監(jiān)護(hù)人等為其辯護(hù)。不僅如此，第27條還明確規(guī)定: “公訴人出庭公訴的案件，被告人沒有委托辯護(hù)人的，人民法院可以為他指定辯護(hù)人。被告人是聾、啞或者未成年人而沒有委托辯護(hù)人的，人民法院應(yīng)當(dāng)為他指定辯護(hù)人。”于是，恢復(fù)重建1957年被左傾路線湮滅在搖籃中的律師制度及法律援助制度被正式提上日程。

1980年8月26日，《律師暫行條例》獲得通過，標(biāo)志著我國律師制度的正式恢復(fù)重建。其中，在規(guī)定“律師的主要業(yè)務(wù)”時指出，“接受刑事案件被告人的委托或者人民法院的指定，擔(dān)任辯護(hù)人”，再次表明“律師接受人民法院的指定擔(dān)任辯護(hù)人”是我國法律援助制度產(chǎn)生的重要起因。然而，在當(dāng)時這只能說是法律援助制度的萌芽。

(二)建立階段

1993年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，司法部提出并推行深化律師工作改革方案，與此同時，積極推動把法律援助寫入將要修訂的《刑事訴訟法》和準(zhǔn)備制定的第一部《律師法》中，并以此為契機(jī)逐步建立和實(shí)施法律援助制度。

1996年3月，在加強(qiáng)刑事司法人權(quán)保障理念的指導(dǎo)下，立法機(jī)關(guān)對《刑事訴訟法》進(jìn)行了第一次大修改，其中第34條專門就刑事法律援助制度作了集中規(guī)定:“公訴人出庭公訴的案件、被告人因經(jīng)濟(jì)困難或者其他原因沒有委托辯護(hù)人的，人民法院可以指定承擔(dān)法律援助義務(wù)的律師為其提供辯護(hù)。被告人是盲、聾、啞或者未成年人而沒有委托辯護(hù)人的，人民法院應(yīng)當(dāng)指定承擔(dān)法律援助義務(wù)的律師為其提供辯護(hù)。被告人可能判處死刑而沒有委托辯護(hù)人的，人民法院應(yīng)當(dāng)指定承擔(dān)法律援助義務(wù)的律師為其提供辯護(hù)?！痹撘?guī)定擴(kuò)大了法定法律援助的對象，增加了對盲人被告人和可能判處死刑的被告人的法律援助;同時明確了提供法律援助的程序和主體，即應(yīng)當(dāng)由“人民法院指定承擔(dān)法律援助義務(wù)的律師為其提供辯護(hù)”。

1996年5月，我國第一部《律師法》被通過，其中專設(shè)“第六章法律援助”，就法律援助的有關(guān)事項作出規(guī)定。該法第41條規(guī)定: “公民在贍養(yǎng)、工傷、刑事訴訟、請求國家賠償和請求依法發(fā)給撫恤金等方面需要獲得法律幫助，但是無力支付律師費(fèi)用的，可以按照國家規(guī)定獲得法律援助”;第42條規(guī)定: “律師必須按照國家規(guī)定承擔(dān)法律援助義務(wù)，盡職盡責(zé)。為受援人提供法律服務(wù)”;第43條規(guī)定: “法律援助的具體辦法，由國務(wù)院司法行政部門制定，報國務(wù)院批準(zhǔn)。”顯而易見，這些規(guī)定已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出刑事法律援助的范圍，為日后建立中國特色的法律援助制度提供了框架，奠定了基礎(chǔ)。

1996年11月，司法部召開了“全國首屆法律援助理論研討暨經(jīng)驗(yàn)交流會”，全面總結(jié)建立和實(shí)施法律援助制度的意義，結(jié)合國情討論中國特色法律援助制度的基本內(nèi)容和特點(diǎn)。同年12月，作為指導(dǎo)、協(xié)調(diào)全國法律援助工作的職能機(jī)構(gòu)，司法部法律援助中心正式成立。1997年3月中國法律援助基金會也獲準(zhǔn)正式成立。再加上當(dāng)時已形成的法律援助工作基礎(chǔ)及1993年后通過深化改革而帶動起來的律師隊伍的繁榮發(fā)展，新中國法律援助制度步入坦途。

(三)快速發(fā)展階段

2003年7月，國務(wù)院發(fā)布《法律援助條例》。它從“總則”、“法律援助的范圍”、“法律援助申請和審查”、“法律援助實(shí)施”、“法律責(zé)任”、“附則”等六個方面對我國法律援助制度的基本問題作了系統(tǒng)、明確的規(guī)定。其開宗明義第一條明確規(guī)定: “為了保障經(jīng)濟(jì)困難的公民獲得必要的法律服務(wù)，促進(jìn)和規(guī)范法律援助工作，制定本條例”，確立了本條例在法律援助制度建立和實(shí)施中的重要地位。同時明確“法律援助”的核心內(nèi)容就是“符合本條例規(guī)定的公民，可以依照本條例獲得法律咨詢、代理、刑事辯護(hù)等無償法律服務(wù)?！备匾氖?，《條例》首次明確指出:“法律援助是政府的責(zé)任，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)采取積極措施推動法律援助工作，為法律援助提供財政支持，保障法律援助事業(yè)與經(jīng)濟(jì)、社會協(xié)調(diào)發(fā)展”。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展， 《法律援助條例》的發(fā)布、實(shí)施極大地推動了我國法律援助工作的快速發(fā)展。

二、中國法律援助制度的運(yùn)行現(xiàn)狀

(一)法律援助機(jī)構(gòu)情況

圖表1:歷年全國法律援助機(jī)構(gòu)總數(shù)(1999年－2011年)②同上。

截至2011年底，全國共設(shè)立法律援助機(jī)構(gòu)3672個，比1999年增加了1.97倍，實(shí)現(xiàn)縣級以上行政區(qū)域均有法律援助機(jī)構(gòu)。

(二)法律援助機(jī)構(gòu)工作人員及其專業(yè)情況

圖表2:歷年全國法律援助機(jī)構(gòu)工作人員總數(shù)(1999年－2011年)③ 以上數(shù)據(jù)參見“全國歷年法律援助數(shù)據(jù)圖”，中國法律援助網(wǎng)，地址:http://www.chinalegalaid.gov.cn/China_legalaid/content/2010－08/27/content_2263187.htm?node=24953。

截至2011年底，全國法律援助機(jī)構(gòu)共有工作人員14150人，平均每個法律援助機(jī)構(gòu)3.85人，比1999年總數(shù)增加了2.61倍;其中，具有法律專業(yè)背景的工作人員10888人，占總?cè)藬?shù)的76.9%，比1999年總數(shù)增加了2.89倍。

(三)辦理法律援助案件情況

圖表3:歷年全國法律援助機(jī)構(gòu)辦理案件總數(shù)(1999年－2011年)④ 以上數(shù)據(jù)參見“全國歷年法律援助數(shù)據(jù)圖”，中國法律援助網(wǎng)，地址:http://www.chinalegalaid.gov.cn/China_legalaid/content/2010－08/27/content_2263187.htm?node=24953。

2011年，全國法律援助機(jī)構(gòu)共辦理各類案件844624件，每個法律援助機(jī)構(gòu)年平均辦理案件230件。與此同時，2011年，全國法律援助機(jī)構(gòu)共接受法律援助咨詢5334383次，每個法律援助機(jī)構(gòu)年平均接受咨詢1452.7次，每名工作人員年平均接受咨詢近377次，咨詢總數(shù)比1999年增長了5.78倍。

圖表4:歷年全國法律援助機(jī)構(gòu)接受咨詢總數(shù)(1999年－2011年)⑤同上。

(四)法律援助受援人情況

1、受援人總數(shù)

圖表5:歷年全國法律援助受援人總數(shù)(1999年－2011年)⑥ 以上數(shù)據(jù)參見“全國歷年法律援助數(shù)據(jù)圖”，中國法律援助網(wǎng)，地址:http://www.chinalegalaid.gov.cn/China_legalaid/content/2010－08/27/content_2263187.htm?node=24953。

2011年，各類受援人總數(shù)達(dá) 946690人次，比1999年增長3.97倍;其中，2005年增幅最大，比2004年增長47.5%。

2、各類受援群體人數(shù)及比例

殘疾人:

圖表6:歷年殘疾人受援人數(shù) (1999年－2011年)⑦同上。

老年人:

圖表7:歷年老年人受援人數(shù) (1999年－2011年)⑧ 以上數(shù)據(jù)參見“全國歷年法律援助數(shù)據(jù)圖”，中國法律援助網(wǎng)，地址:http://www.chinalegalaid.gov.cn/China_legalaid/content/2010－08/27/content_2263187.htm?node=24953。

未成年人:

圖表8:歷年未成年人受援人數(shù) (1999年－2011年)⑨同上。

女性:

圖表9:歷年女性受援人數(shù) (1999年－2011年)⑩ 以上數(shù)據(jù)參見“全國歷年法律援助數(shù)據(jù)圖”，中國法律援助網(wǎng)，地址:http://www.chinalegalaid.gov.cn/China_legalaid/content/2010－08/27/content_2263187.htm?node=24953。

(五)法律援助經(jīng)費(fèi)及其使用情況

1、法律援助經(jīng)費(fèi)收入

圖表10:歷年全國法律援助經(jīng)費(fèi)收入(1999年－2011年)?同上。

2011年，全國法律援助經(jīng)費(fèi)收入總額為127718.03萬元，是1999年總額的46.3倍，年均增長10413.33萬元。此外，2005年，中央首次撥付5000萬元專款補(bǔ)助地方辦理法律援助案件。

2、財政撥款金額及比例

圖表11:歷年財政撥款金額及所占比例(1999年－2011年)? 以上數(shù)據(jù)參見“全國歷年法律援助數(shù)據(jù)圖”，中國法律援助網(wǎng)，地址:http://www.chinalegalaid.gov.cn/China_legalaid/content/2010－08/27/content_2263187.htm?node=24953。

2011年，各級政府財政撥款總額共計126186.57萬元，占法律援助經(jīng)費(fèi)收入總額的98.8%，是1999年財政撥款總額的67.5倍。

3、辦案支出及比例

圖表12:歷年辦案支出及所占比例(2003年－2011年)?同上。

2011年，用于辦案的法律援助經(jīng)費(fèi)支出為37116萬元，比1999年增長6.96倍，占全年法律援助經(jīng)費(fèi)總額的29%;全年各類法律援助案件平均每件支出為439.4元，比1999年每件支出多42.7元。

三、中國刑事法律援助的發(fā)展及現(xiàn)狀

(一)2012年新《刑事訴訟法》實(shí)施前刑事法律援助的對象

根據(jù)《刑事訴訟法》第34條、《法律援助條例》第11、12條的有關(guān)規(guī)定，我國刑事法律援助包括通過兩種途徑獲得法律援助的七類對象。第一種途徑，由人民法院為以下被告人指定辯護(hù)，具體包括:(1)因經(jīng)濟(jì)困難或其他原因而沒有委托辯護(hù)人的被告人; (2)未成年被告人; (3)可能被判處死刑的被告人; (4)盲、聾、啞被告人。對對象 (1)，法律規(guī)定可以指定辯護(hù)律師，對對象 (2)(3)(4)，法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)指定辯護(hù)律師。第二種途徑，由當(dāng)事人向法律援助機(jī)構(gòu)申請法律援助，具體包括:(1)犯罪嫌疑人在被偵查機(jī)關(guān)第一次訊問后或者采取強(qiáng)制措施之日起，因經(jīng)濟(jì)困難沒有聘請律師的;(2)公訴案件中的被害人及其法定代理人或者近親屬，自案件移送審查起訴之日起，因經(jīng)濟(jì)困難沒有委托訴訟代理人的;(3)自訴案件的自訴人及其法定代理人，自案件被人民法院受理之日起，因經(jīng)濟(jì)困難沒有委托訴訟代理人的。從司法實(shí)踐看，刑事法律援助的對象主要集中在審判階段由人民法院指定辯護(hù)的幾類對象上。

圖表13:歷年刑事法律援助案件分類情況(2005年－2009年)? 以上數(shù)據(jù)參見“歷年全國法律援助統(tǒng)計分析”，中國法律援助網(wǎng)，地址:http://www.chinalegalaid.gov.cn/China_legalaid/content/2010－08/27/content_2263187.htm?node=24953。

2005年至2009年，刑事法律援助案件中，歷年法院指定辯護(hù)案件分別占全年法律援助案件總數(shù)的88.6%、87.2%、83.9%、83.6%、82.4%。

在上述通過申請獲得法律援助的案件中，符合《法律援助條例》第11條規(guī)定，即犯罪嫌疑人在被偵查機(jī)關(guān)第一次訊問后或者采取強(qiáng)制措施之日起，因經(jīng)濟(jì)困難沒有聘請律師，而向法律援助機(jī)構(gòu)申請并獲得法律援助的案件的數(shù)量如下圖所示并不太多。

圖表14:歷年獲得法律援助申請批準(zhǔn)的犯罪嫌疑人總數(shù) (2005年－2009年)? 以上數(shù)據(jù)參見“歷年全國法律援助統(tǒng)計分析”，中國法律援助網(wǎng)，地址:http://www.chinalegalaid.gov.cn/China_legalaid/content/2010－08/27/content_2263187.htm?node=24953。

2005年至2009年，在偵查階段獲得法律援助申請批準(zhǔn)的犯罪嫌疑人分別僅占全年刑事法律援助案件總數(shù)的5.7%、8.0%、6.2%、6.4%、6.0%。

(二)全國法律援助機(jī)構(gòu)歷年辦理的刑事案件數(shù)量及與民、行案件的比較

我國法律援助案件包括刑事、民事、行政三類案件。已辦理的法律援助案件中，三類案件所占的比例有所不同并不斷變化，如下圖所示:

圖表15:歷年刑事法律援助案件總數(shù)(2003年－2011年)?以上數(shù)據(jù)參見“全國歷年法律援助數(shù)據(jù)圖”，中國法律援助網(wǎng)，地址:http://www.chinalegalaid.gov.cn/China_legalaid/content/2010－08/27/content_2263187.htm?node=24953。

從絕對數(shù)看，2011年全國法律援助機(jī)構(gòu)共辦理刑事法律援助案件113717件，比2003年增長40.38%。但從刑事法律援助案件在法律援助案件總數(shù)中的比重看，則呈遞減趨勢，從2003年的40.7%逐年遞減至2011年13.5%，減幅達(dá)27.8個百分點(diǎn)。

圖表16:歷年民事、行政法律援助案件總數(shù)(2003年－2011年)?同上。

相比之下，民事、行政法律援助案件總數(shù)呈逐年上升趨勢，其中，2003年至2011年，民事法律援助案件增幅達(dá)7.6倍，2011年民事法律援助案件占全部法律援助案件總數(shù)的86.1%。

(三)各類法律援助人員辦理刑事法律援助案件情況

實(shí)踐中，刑事法律援助案件由法律援助機(jī)構(gòu)工作人員與社會律師辦理，但社會律師辦理的案件數(shù)多于法律援助機(jī)構(gòu)工作人員。

圖表17:歷年各類人員辦理刑事法律援助案件總數(shù)(2007年－2009年)? 以上數(shù)據(jù)參見“歷年全國法律援助統(tǒng)計分析”，中國法律援助網(wǎng)，地址:http://www.chinalegalaid.gov.cn/China_legalaid/content/2010－08/27/content_2263187.htm?node=24953。

如圖所示，2007年至2009年，社會律師辦理刑事法律援助案件分別占全年刑事法律援助案件總數(shù)的61.1%、63.3%、64.7%，呈逐年上升趨勢。社會律師在刑事法律援助中發(fā)揮著重要作用。

圖表18:2007年至2011年各類人員辦理刑事法律援助案件總數(shù) (五年)?以上數(shù)據(jù)系項目組赴當(dāng)?shù)貙?shí)證調(diào)研統(tǒng)計。

但具體到各地情況有所不同。2012年7月至8月我們到黑龍江省、青海省分別對雞西市、雙鴨山市及海東地區(qū)的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，該三個地方的社會律師辦理刑事法律援助案件的比例如上圖所示，分別為82.7%、17.8%、37.5%。之所以有上述差別，主要取決于各地法律援助機(jī)構(gòu)內(nèi)部的律師資源多寡。

(四)刑事法律援助案件占法院一審刑事案件總數(shù)比例

圖表19:歷年刑事法律援助案件占全年一審審結(jié)刑事案件比例 (2003年－2011年)?以上人民法院一審審結(jié)刑事案件總數(shù)源自歷年《中國法律年鑒》公布的數(shù)據(jù)。實(shí)際上，刑事法律援助案件所占的比例達(dá)不到平均14.5%，因刑事法律援助案件是按一人一案統(tǒng)計的，而法院案件數(shù)是以起訴書或判決書為統(tǒng)計依據(jù)的，共同犯罪案件也統(tǒng)計為一案。

2003年至2011年，刑事法律援助案件占全國一審審結(jié)刑事案件平均比例為14.5%。

(五)刑事案件律師辯護(hù)率的情況

一般認(rèn)為，我國刑事案件的律師辯護(hù)率在30%左右。對此我們通過查閱卷宗、收集相關(guān)資料等途徑進(jìn)行了專題調(diào)研。

1、青海省海北州的情況

圖表20:青海省海北州刑事案件辯護(hù)率統(tǒng)計(2009年－2011年)?以上數(shù)據(jù)由青海省海北州中級人民法院提供。

青海省海北州是一個人口只有28萬、面積3.43萬平方公里、以少數(shù)民族為主要居民的高原地區(qū)。2009年至2011年，下轄四個基層法院共審結(jié)刑事案件558件，其中有律師辯護(hù)的案件168件，平均律師辯護(hù)率為30.1%。在有律師辯護(hù)的案件中，個人聘請律師辯護(hù)的案件總數(shù)142件，占案件總數(shù)的25.4%;當(dāng)?shù)胤稍鷻C(jī)構(gòu)辦理26件，占案件總數(shù)的4.7%。

2、黑龍江省密山市的情況

圖表21:黑龍江省密山市辯護(hù)率統(tǒng)計(2010年－2011年)?以上數(shù)據(jù)系項目組赴密山市檢察院查閱法院判決書統(tǒng)計。

黑龍江省密山市是靠近中俄邊境地區(qū)以農(nóng)業(yè)為主的縣級市，人口40余萬，面積7000多平方公里。按被告人一人一案統(tǒng)計，2010年至2011年，共辦理刑事案件496人 (件)，其中有律師辯護(hù)的案件100人(件)，平均律師辯護(hù)率為20.2%。在有律師辯護(hù)的案件中，個人聘請律師辯護(hù)案件總數(shù)為56人 (件)，占案件總數(shù)的11.3%;當(dāng)?shù)胤稍鷻C(jī)構(gòu)辦理44人(件)，占案件總數(shù)的8.9%。

3、黑龍江省雙鴨山市的情況

圖表22:歷年雙鴨山市中級人民法院辯護(hù)率統(tǒng)計(2007年－2011年)?以上數(shù)據(jù)系項目組赴雙鴨山市中級人民法院查閱案卷統(tǒng)計。

雙鴨山市地處北大荒地區(qū)，是我國重要的糧食產(chǎn)區(qū)和煤炭資源基地，全市150多萬人口，2.2萬平方公里。經(jīng)查閱該市中級人民法院2007—2011年已審結(jié)的刑事一審案件卷宗，按被告人一人一案統(tǒng)計歷年刑事案件辯護(hù)率，具體情況如下:2007年審結(jié)75人(件)，有律師辯護(hù)65人，辯護(hù)率為86.7%;2008年審結(jié)78人 (件)，有律師辯護(hù)71人，辯護(hù)率為91%; 2009年審結(jié)85人 (件)，有律師辯護(hù)79人，辯護(hù)率為92.9%;2010年審結(jié)93人 (件)，有律師辯護(hù)79人，辯護(hù)率為85%;2011年審結(jié)55人，有律師辯護(hù)49人，辯護(hù)率為89.1%。五年共審結(jié)386人 (件)，有律師辯護(hù)343人，平均辯護(hù)率為88.9%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于一般認(rèn)為的30%的全國刑事案件律師辯護(hù)率。

4、北京市某區(qū)的情況

圖表23:歷年北京市某區(qū)基層法院刑事案件辯護(hù)率統(tǒng)計表 (2005－2009年)?相關(guān)數(shù)據(jù)參見冀祥德:“中國刑事辯護(hù)若干問題調(diào)查分析”，《中國司法》，2011年第7期。

上圖為有關(guān)研究人員對北京市某區(qū)歷年刑事案件律師參與辯護(hù)的統(tǒng)計，該區(qū)歷年來平均律師辯護(hù)率為31%。其中，除被告人個人聘請的律師及法律援助機(jī)構(gòu)指派的律師外，還有部分案件為非律師辯護(hù)人辦理的案件，其在2005年－2009年歷年所占的比例分別為:13.1%、4.2%、2.9%、1.3%、0.3%，但該部分?jǐn)?shù)據(jù)未納入上圖中。

此外，我們還對上海市浦東新區(qū)法院、浙江省寧波市慈溪市、四川省眉山市東坡區(qū)、廣東省佛山市順德區(qū)、河南省鄭州市金水區(qū)、陜西省西安市長安區(qū)、湖南省長沙市岳麓區(qū)、廣東省深圳市鹽田區(qū)、廣西南寧市興寧區(qū)等九個基層法院網(wǎng)站所公布的2011—2012年刑事判決書逐案進(jìn)行統(tǒng)計 (每個法院不少于100個案件)，各個法院有無律師辯護(hù)的案件及所占比例如下:

圖表24:2012年各地基層法院刑事案件律師辯護(hù)抽樣統(tǒng)計?上述數(shù)據(jù)均來自對各該法院網(wǎng)站公布的刑事判決書的統(tǒng)計。

以上各法院的律師辯護(hù)率分別為:27%、9%、15%、10%、26.5%、25%、29%、34%、21%。在總計1126個案件中，只有235個案件有律師參與辯護(hù)，平均律師辯護(hù)率為20.8%。由于網(wǎng)上公布的判決書并不是各法院所審結(jié)的全部刑事案件，但在一定程度上也可反映出各法院刑事案件的律師辯護(hù)率。

四、中國法律援助制度存在的主要問題

我國法律援助工作雖取得顯著成就，但仍然存在不少問題制約著發(fā)展。

(一)法律援助機(jī)構(gòu)的體制問題

法律援助工作主要靠法律援助機(jī)構(gòu)具體組織和實(shí)施。但是我國法律援助機(jī)構(gòu)在體制上存在以下主要問題:

其一，一些地方在履行“法律援助是政府的責(zé)任”方面缺乏統(tǒng)一要求或標(biāo)準(zhǔn)，以致在法律援助機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、編制及經(jīng)費(fèi)保障等方面地區(qū)差異較大。

其二，一些地方主要是市級 (設(shè)區(qū)的市)法律援助機(jī)構(gòu)的職責(zé)定位不清，既是管理機(jī)構(gòu)，又是實(shí)施機(jī)構(gòu)，職責(zé)混雜。

其三，各地法律援助機(jī)構(gòu)的性質(zhì)多樣，主要有行政體制、事業(yè)體制，參照公務(wù)員管理體制三種形態(tài)。此外，還有沒有正式編制的機(jī)構(gòu)以及工作人員。由此造成法律援助機(jī)構(gòu)工作人員的身份也五花八門。我們對山西、青海兩地211名法律援助機(jī)構(gòu)工作人員的問卷調(diào)查顯示，屬于公務(wù)員身份的65人，事業(yè)單位在編人員的123人，事業(yè)單位非在編人員的5人，其他身份的14人。

機(jī)構(gòu)的性質(zhì)及人員身份不同，意味著社會地位不同，人員的入口、管理、待遇等也不同。從事同樣的工作，卻有著如此之大的差別，勢必影響工作人員的積極性，造成人才的流失。

(二)法律援助經(jīng)費(fèi)投入不足，律師辦案補(bǔ)助偏低

客觀地說，從縱向看，近些年來我國法律援助經(jīng)費(fèi)的總投入增長很快。但從法律援助總的需求等看，還有相當(dāng)差距。此外，法律援助經(jīng)費(fèi)的支出使用中，用于法律援助辦案支出的比例相對偏低。在辦案支出比例偏低的情況下，平均每個案件的辦案補(bǔ)助更是相對較少。以青海省海北州為例。2007年至2011年，刑事法律援助案件的辦案補(bǔ)助分別為300元/件、200元/件、200元/件、500元/件、500元/件;民事法律援助案件的辦案補(bǔ)助分別為300元/件、300元/件、300元/件、600元/件、600元/件。在對海北州法律援助專職辦案人員關(guān)于法律援助制度所存在問題的調(diào)查中，38%的人認(rèn)為“辦案補(bǔ)助少”是現(xiàn)行法律援助制度存在的主要問題之一?相關(guān)數(shù)據(jù)來自本項目組赴青海省海北州實(shí)證調(diào)研統(tǒng)計。。

(三)刑事法律援助在法律援助整體布局中地位不當(dāng)

在現(xiàn)代法治社會，法律援助的核心內(nèi)容應(yīng)該是刑事法律援助。如前所述，新中國法律援助制度的起因產(chǎn)生于刑事辯護(hù)的需要。但是，根據(jù)前述圖表所示，在已辦理的法律援助案件中，刑事法律援助案件的比例卻在逐步下降，不僅如此，所辦理的刑事法律援助案件在全國刑事案件的總數(shù)中所占比例也比較低。2003年至2011年，刑事法律援助案件占全國一審審結(jié)刑事案件的平均比例為14.5%。同時，在法律援助機(jī)構(gòu)所辦理的刑事法律援助案件中，多數(shù)案件屬于法院指定辯護(hù)的案件，而依據(jù)當(dāng)事人申請的案件總數(shù)只占很少一部分。

刑事法律援助案件的比例比較低，也相應(yīng)造成我國刑事訴訟中律師參與辯護(hù)的比例比較低，一般認(rèn)為只有30%左右 (其中包括刑事法律援助案件)。這就意味著在我國有近70%左右的刑事案件沒有律師參與辯護(hù)。

(四)各地法律援助工作發(fā)展不平衡

由于我國的基本國情所決定，各項事業(yè)都呈現(xiàn)出發(fā)展不平衡的特點(diǎn)。就法律援助工作而言，各地法律援助工作發(fā)展不平衡主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

其一，法律援助機(jī)構(gòu)的性質(zhì)因地而異。從全國范圍來看，根據(jù)司法部法律援助中心統(tǒng)計，截至2009年底，全國已建立法律援助機(jī)構(gòu)3274個，其中屬于政府行政機(jī)構(gòu)的有1679個，參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位為648個，這兩類機(jī)構(gòu)占機(jī)構(gòu)總數(shù)的71.1%;全額撥款事業(yè)單位 (不含參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位)共882個，占總數(shù)的26.9%?數(shù)據(jù)參見“2009年全國法律援助統(tǒng)計分析”，載中國法律援助網(wǎng)，地址:http://www.chinalegalaid.gov.cn/China_legalaid/content/2010－08/27/content_2263187.htm?node=24953。。具體到地方，不僅在一個省，甚至在一個市的范圍內(nèi)，法律援助機(jī)構(gòu)的性質(zhì)也是多種形態(tài)。

其二，各地法律援助隊伍人員數(shù)量及業(yè)務(wù)素質(zhì)發(fā)展不平衡。在西部地區(qū)，相當(dāng)多的法律援助機(jī)構(gòu)不具備基本的辦案隊伍。如青海省海北州海晏縣法律援助中心僅2011年才有一名具有法律職業(yè)資格的辦案人員。而在海北州門源縣、祁連縣、剛察縣更是需要依托當(dāng)?shù)芈蓭熓聞?wù)所，才能滿足基本的辦案需求。而在上海市浦東新區(qū)，僅刑事法律援助業(yè)務(wù)，區(qū)法律援助中心就建立了一支由50名律師組成的骨干隊伍，有效保證了刑事法律援助案件的辦理?上海市浦東新區(qū)法律援助中心:《新形勢下浦東新區(qū)刑事法律援助工作面臨的挑戰(zhàn)與對策》，2012年山東日照法律援助工作座談會會議材料。。

其三，各地法律援助經(jīng)費(fèi)收入差別較大。如2008年，全國人均法律援助財政撥款為0.51元。具體到各省、自治區(qū)、直轄市，人均法律援助財政撥款差距明顯，有不少省、自治區(qū)、直轄市的人均水平低于全國平均水平。同時，各地法律援助案件補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)也存在著一定差距。以我們在各地調(diào)查獲得的刑事法律援助案件補(bǔ)貼為例。

各地歷年刑事法律援助案件補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn) (2007年－2009年)?相關(guān)數(shù)據(jù)取自本項目組赴當(dāng)?shù)胤稍鷻C(jī)構(gòu)調(diào)研統(tǒng)計。

(五)刑事法律援助范圍小，介入訴訟的時間過晚

無論從法律規(guī)定還是從司法實(shí)踐來看，我國法律援助的對象很有限，主要是法定的三種人。更突出的是刑事法律援助介入刑事訴訟的時間過晚，主要集中在審判階段，偵查階段獲得法律援助的案件數(shù)量很少。(未完待續(xù))

(責(zé)任編輯 張文靜)

*本報告由中國政法大學(xué)訴訟法學(xué)研究院顧永忠教授主持的“刑事法律援助實(shí)證研究”項目組完成，由顧永忠、陳效執(zhí)筆;項目組成員有:左寧博士;博士研究生陳效、王頌勃、李辭、徐磊;碩士研究生方晨辰、劉植、賀園丁、陳婷婷、宋姍姍、車怡軒、王靜迪、胡銘等。