魏楓凌

在于11月份召開的十八屆三中全會(huì)即將研究的各項(xiàng)深化改革問題中，落實(shí)人口城鎮(zhèn)化無疑是最大看點(diǎn)。而完成這一任務(wù)需要一把鑰匙，就是推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革。

中國農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制，但是在流轉(zhuǎn)過程中不僅農(nóng)民無法主張自己的權(quán)利，還導(dǎo)致土地農(nóng)用性質(zhì)得不到保障。全國各地農(nóng)村情況千差萬別，貫徹統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)制度也有很大難度。不過，中央至少亟須制定一個(gè)框架性的制度，首先嚴(yán)格保證農(nóng)民依法完整享有產(chǎn)權(quán)和自主行使決策權(quán)，接下來再鼓勵(lì)各地根據(jù)地方條件出臺(tái)“地方版”實(shí)施方案。

改革的交集

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的2008年數(shù)據(jù)，已經(jīng)高度市場化的城市建設(shè)用地，只占全國土地面積的0.6%，農(nóng)村集體建設(shè)用地占4.2%，農(nóng)業(yè)用地占95.2%。

齊魯證券首席宏觀分析師劉啟元對《證券市場周刊》表示，在保證糧食安全、穩(wěn)定房價(jià)、推進(jìn)城鎮(zhèn)化、保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益等方面，加快推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)制度改革都有必要性。

目前農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除部分法定屬于國家所有的以外，歸屬農(nóng)民集體。宅基地、自留地和自留山同樣為農(nóng)民集體所有。當(dāng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民后，原屬于其成員集體所有的土地依法屬于國家。然而，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民缺乏其他的謀生技能，農(nóng)村尚未建立完善的社保，覆蓋面不足，因此在人口城鎮(zhèn)化過程中，需要對失地農(nóng)民給予合適的補(bǔ)償。

目前，農(nóng)村土地生產(chǎn)效率還沒有顯著提升。中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心常務(wù)副理事長鄭新立估算稱，目前中國農(nóng)村居住人口約為7億人，其中種地的勞動(dòng)力有2.8億人，按照18億畝耕地計(jì)算，平均一個(gè)勞動(dòng)力只能種6畝4分地。導(dǎo)致中國農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率只有第二、三產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的28%。

另外，由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體模糊不清，農(nóng)戶往往在現(xiàn)有的土地格局中處于弱勢地位，農(nóng)民難以享受到土地增值的收益，打擊了農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的積極性。因此農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工后寧可土地荒蕪也不愿轉(zhuǎn)讓，降低了土地利用率。

發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)需要廣闊的內(nèi)需市場。從以往經(jīng)驗(yàn)看，進(jìn)城農(nóng)民即便找到工作，也多是低端制造業(yè)和服務(wù)業(yè)，工資收入不足以支持消費(fèi)需求擴(kuò)張，政府提供的公共服務(wù)也受到財(cái)政收入的約束。因此，中國需要加快第一產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并且增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，才能實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化促進(jìn)內(nèi)需的目標(biāo)。

地方因地制宜

在全國不同地區(qū)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中不僅地方政府放手改革的程度相差很大，還受到人口、地理、經(jīng)濟(jì)條件等因素影響。

河南省集中國第一農(nóng)業(yè)大省、第一勞務(wù)輸出大省和第一人口大省的特殊身份，使得其推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)改革相較于其他省份更具有迫切性。不過河南省開封市郊區(qū)一農(nóng)戶卻對本刊記者表達(dá)了對于土地流轉(zhuǎn)的無奈。當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)長期以來對于如何將土地承包經(jīng)營權(quán)處于主導(dǎo)的地位。

該農(nóng)戶介紹稱，土地承租方直接和村委會(huì)干部談判，村民們實(shí)際缺乏知情權(quán)和決策權(quán)。2010年時(shí)，該農(nóng)戶所在村數(shù)百畝土地還有40年到期的承包經(jīng)營權(quán)被轉(zhuǎn)包，合同簽訂期限39年，租金約為每畝1500元，和種地收益基本相當(dāng)，租金一年一付也使農(nóng)戶無法一次性獲得投入其他經(jīng)營活動(dòng)的初始資本。該村民同時(shí)介紹，近三年來，這片地卻一直荒蕪著并沒有進(jìn)行工業(yè)或農(nóng)業(yè)利用，土壤已經(jīng)硬化。

陜西勞動(dòng)力輸出規(guī)模明顯小于河南和川渝，陜北地區(qū)土地的農(nóng)業(yè)利用價(jià)值卻相對較低，但卻是中國能源重鎮(zhèn)，地下蘊(yùn)藏著豐富的煤炭和天然氣。地處陜北的榆林市一位資深不動(dòng)產(chǎn)律師對本刊記者指出，如果按照《土地管理法》規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍，意味著農(nóng)民的實(shí)際收益遠(yuǎn)低于土地的實(shí)際利用價(jià)值。在商業(yè)和農(nóng)業(yè)的價(jià)值懸殊的情況下，將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益的基礎(chǔ)上提高，才能增加農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性。

重慶的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)采用了交易所拍賣方式，農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，經(jīng)過復(fù)墾并經(jīng)土地管理部門嚴(yán)格驗(yàn)收后產(chǎn)生的指標(biāo)，以票據(jù)的形式通過重慶農(nóng)村土地交易所在全市范圍內(nèi)公開拍賣。拍賣“地票”所得扣除必要的復(fù)墾成本、融資成本和管理成本后，85%支付給農(nóng)民，15%支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。

這一“地票”制度刺激了土地流轉(zhuǎn)的活躍程度，但是也遭到了廣泛質(zhì)疑。一方面，賣方是政府成立的土地整理中心，買方以當(dāng)?shù)貒衅髽I(yè)為主，農(nóng)民被動(dòng)接受土地價(jià)格，另一方面，前置土地轉(zhuǎn)讓持續(xù)，以及后置的拍賣價(jià)款支付持續(xù)的管理流程不夠透明，官員和村民自治組織干部仍有較大的裁量權(quán)，可能演變?yōu)樽兿嗾鞯亍?/p>

中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文曾公開呼吁，基于土地資源的稀缺性，要注意農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)入市過程中可能加劇導(dǎo)致土地利用偏離規(guī)劃的風(fēng)險(xiǎn)。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)探路

瑞銀證券首席策略師陳李對本刊記者指出，土地改革可能會(huì)采取全國搭建總體框架，各地在實(shí)施時(shí)可以采取因地制宜的方式進(jìn)行?？紤]到相似的社會(huì)發(fā)展歷程，陳李認(rèn)為，內(nèi)地可以參考臺(tái)灣地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，從工業(yè)化初期、中期、后期，臺(tái)灣土地改革經(jīng)歷了“農(nóng)地農(nóng)有”、“農(nóng)地農(nóng)用”、“農(nóng)地釋出”三個(gè)步驟。

上世紀(jì)五六十年代。臺(tái)灣把從日本人手上接收過來的土地和從地主手里有償收回的地賣給農(nóng)民，約占耕地的25%，地價(jià)為一年農(nóng)作物收入的2.5倍，由承領(lǐng)農(nóng)民分10年和20期平均攤還，不必負(fù)擔(dān)利息。

上世紀(jì)七八十年代臺(tái)灣工業(yè)化的加速，農(nóng)業(yè)的發(fā)展明顯滯后。于是臺(tái)灣推動(dòng)了第二次土地改革。在這過程中，90萬公頃的土地從分屬90萬農(nóng)戶轉(zhuǎn)變?yōu)榉謱?0萬農(nóng)戶，其余60萬農(nóng)戶約370萬農(nóng)民轉(zhuǎn)業(yè)。這一方面實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村人口的城鎮(zhèn)化，另一方面實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)耕作的機(jī)械化和農(nóng)產(chǎn)品的商品化。

上世紀(jì)90年代的第三次土地改革主要是放寬土地流轉(zhuǎn)，滿足經(jīng)濟(jì)建設(shè)和非農(nóng)部門的用地需求。先后宣布停止嚴(yán)重制約土地流轉(zhuǎn)的《耕者有其田》條例，規(guī)定農(nóng)地經(jīng)整體規(guī)劃后能夠變更使用，農(nóng)地變更所得利益，應(yīng)繳納回饋金，以消除變更使用的暴利及農(nóng)地操作，并且取消了農(nóng)地農(nóng)有的規(guī)定，放寬耕地承受人必須為自耕農(nóng)的限制。

就大陸而言，多數(shù)地區(qū)的農(nóng)村共有制土地產(chǎn)權(quán)主體不清晰，“農(nóng)地農(nóng)有”尚且無法保障，因此需要從源頭上進(jìn)行規(guī)范，讓村民實(shí)質(zhì)享有土地流轉(zhuǎn)的決策權(quán)。

當(dāng)土地權(quán)屬確認(rèn)完畢后，則需要將這些土地的權(quán)利明確賦予農(nóng)民。中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院院長王衛(wèi)國教授認(rèn)為，可以對集體土地進(jìn)行按份共有的股份制改造，集體土地所有權(quán)的行使通過股東大會(huì)的決策機(jī)制，其收益歸屬于全體股東并按一定比例分配各個(gè)股東，其最終處分權(quán)屬于全體股東，是具有較強(qiáng)普遍適用性的方法。對于缺乏經(jīng)營能力的農(nóng)村集體，則可以依據(jù)信托制度將土地使用權(quán)委托給專業(yè)公司經(jīng)營。

農(nóng)業(yè)部的數(shù)據(jù)顯示，2012年國內(nèi)農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模為2.7億畝，而2013年上半年就已經(jīng)達(dá)到3.13億畝。不過，這其中60%-70%是農(nóng)民之間口頭或書面協(xié)議的轉(zhuǎn)包轉(zhuǎn)租互換等形式，合作社入股僅有6%-7%，大型農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)的土地面積不足20%。全國農(nóng)地流轉(zhuǎn)加快的同時(shí)，流轉(zhuǎn)方式有待更加科學(xué)。

劉啟元指出，山東省棗莊市采用交易所模式和土地合作社并行的模式，并且借鑒了現(xiàn)代公司治理制度，兼具流動(dòng)性和村民決策自主性，在這土地資本化上走在全國前列。

棗莊規(guī)定合作社成員中農(nóng)民不低于80%，出資人獲得的附加表決權(quán)總票數(shù)不超過本社成員基本表決權(quán)總票數(shù)的20%，保障了農(nóng)民對土地的長期控制權(quán)。其次，在土地合作社中引入了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制，政府給與保費(fèi)補(bǔ)貼，降低了合作社土地使用抵押權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)。此外，當(dāng)?shù)匾?guī)定土地合作社最多不超過三分之一的部分可以抵押，土地使用年限不超過三年，從而保證農(nóng)民不會(huì)長期全部失地。

在陳李看來，一、二線城市已經(jīng)進(jìn)入了工業(yè)化后期，具備“農(nóng)地釋出”的條件。通過“農(nóng)地釋出”，給予土地合理的價(jià)值，補(bǔ)充城市用地，對于一、二線城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是更加有利的。

土地流轉(zhuǎn)制度試點(diǎn)在2013年紛紛推進(jìn)，暗示地方因地制宜試點(diǎn)至少已經(jīng)得到了中央政府的默許。其中，深圳推出了產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)機(jī)制試行辦法，規(guī)定原農(nóng)村集體合法工業(yè)用地可以申請進(jìn)入市場流通；溫州列出十二類農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)可以在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所公開交易；福建省則提出加快土地股份合作社和土地信托流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)讓模式。不過不難發(fā)現(xiàn)，走在前列的多是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、工業(yè)化程度較高的沿海省份，這也顯示出地方制定差異化細(xì)則的重要性。

“過去三十年的中國經(jīng)濟(jì)增長主要得益于生產(chǎn)要素的市場化、資本化?！标惱钫f，“如果未來十年能將尚未進(jìn)入市場的農(nóng)村土地市場化、資本化，有望開啟中國經(jīng)濟(jì)成長的一個(gè)新十年?！?/p>