萬甘憶

摘要：土地拋荒問題是當(dāng)今中國經(jīng)濟發(fā)展過程中統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會所面臨的重點和難點，而完善土地流轉(zhuǎn)制度則成為解決土地拋荒問題的重要路徑。本文通過闡述土地流轉(zhuǎn)制度宏觀、中觀和微觀層面存在的問題，提出明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度、完善基層政府服務(wù)、健全土地流轉(zhuǎn)市場等對策以完善土地流轉(zhuǎn)制度的建設(shè)，最終解決農(nóng)村土地拋荒問題。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；土地拋荒；政府行為

一、引言

土地拋荒，指的是適宜耕種的土地不予耕種，主動任其閑置、荒蕪的現(xiàn)象。據(jù)有關(guān)學(xué)者統(tǒng)計，我國比較大的土地拋荒有三次：第一次出現(xiàn)在80年代中后期：第二次出現(xiàn)在1992年前后：第三次始于1997年，至今尚未結(jié)束?，F(xiàn)在所面臨的新一輪土地拋荒問題與之前存在很大差異，概括起來呈現(xiàn)出以下特點：一是拋荒總面積增加了，涉及面擴大了。生產(chǎn)條件、自然條件好的地省區(qū)還是差的地區(qū)，均有土地拋荒現(xiàn)象存在。二是常年拋荒增多，季節(jié)性拋荒減少，一部分季節(jié)性拋荒地轉(zhuǎn)變成了常年拋荒地。隨著城市化進程趨勢不斷擴大，農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動力嚴重缺乏，且外出勞動力絕大部分為青壯勞力，留下老弱病殘，致使大量耕地?zé)o人種或有人無力耕種，許多耕地只有拋荒。農(nóng)村新一輪土地拋荒是當(dāng)前形勢下“三農(nóng)”工作中的新情況、新問題，既是一個經(jīng)濟問題，更是一個社會問題，不僅影響糧食生產(chǎn)安全，而且影響農(nóng)村社會穩(wěn)定，影響推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的進程。解決土地拋荒的辦法有很多，但從新一輪的土地拋荒原因來看，完善土地流轉(zhuǎn)制度無疑是各級地方政府解決拋荒的有效路徑。

二、文獻回顧

土地拋荒問題的研究一直是中外學(xué)者面臨的重要課題，而在土地拋荒的成因分析方面，許多學(xué)者提出了不同原因。熊祥強（2006）認為我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后、社會化服務(wù)跟不上、農(nóng)業(yè)抵御然災(zāi)害能力差，增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然風(fēng)險程度，提高了生產(chǎn)成本，影響了農(nóng)民種田的積極性：僅僅依靠農(nóng)戶個體來改善水利條件是不可能的，對于無法耕種的土地只得任其拋荒。據(jù)調(diào)查此類原因造成拋荒的比例較高，尤其是山區(qū)。俞金堯（2012）認為現(xiàn)有的各種法律對禁止拋荒的規(guī)定缺失或規(guī)定不完善，致使農(nóng)戶不承擔(dān)棄耕的責(zé)任。考查我國現(xiàn)有的《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)業(yè)法》，這兩部法律只是明文規(guī)定要尊重農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的自主權(quán)，不得干涉農(nóng)民正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動，而沒有規(guī)定農(nóng)民不得將承包地拋荒。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境惡化是拋荒現(xiàn)象普遍發(fā)生的又一誘因，環(huán)境污染使得水源以及淺層地下水無法自凈，部分耕地?zé)o可用水源耕種，拋荒土地利用價值下降，村民只好任其長草拋荒（陳朝輝，2012）。

在土地流轉(zhuǎn)制度方面，不同領(lǐng)域的學(xué)者從不同的角度研究我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題。側(cè)重法律規(guī)制的學(xué)者傾向于對現(xiàn)存有關(guān)土地流轉(zhuǎn)法律條文的研究，較多關(guān)注國家對于土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)的制定以及法律制度的建設(shè)，包括現(xiàn)有法律之間是否存在矛盾，如何實現(xiàn)法律規(guī)定的統(tǒng)一。宋朝暉（2009）認為，從法律制度的角度看，制約我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)進一步發(fā)展的不利因素有四個方面：內(nèi)在因素是農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的債權(quán)屬性，外部因素是農(nóng)村土地市場尚未形成，程序性因素是登記確權(quán)制度不健全，功能性因素是所有權(quán)的部分權(quán)能缺失。側(cè)重產(chǎn)權(quán)制度的學(xué)者在研究中更加關(guān)注農(nóng)民的利益，運用經(jīng)濟學(xué)產(chǎn)權(quán)理論來分析如何通過土地流轉(zhuǎn)來實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。韓笑（2007）認為，土地所有權(quán)主體不明確會導(dǎo)致承包經(jīng)營權(quán)缺乏穩(wěn)定性和安全性，一方面會因為農(nóng)地承包經(jīng)營者享有的權(quán)利不穩(wěn)定而影響經(jīng)濟收益，使得現(xiàn)行農(nóng)地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓范圍受到很大限制。另一方面各種法規(guī)過于嚴格控制。直接阻礙了流轉(zhuǎn)市場的建立與完善，同時還會影響農(nóng)民的權(quán)利意識，使其將不完備的產(chǎn)權(quán)當(dāng)作一種理所當(dāng)然。

綜上所述，土地拋荒問題成因有許多，具體涉及到農(nóng)業(yè)投入成本高、農(nóng)業(yè)凈收益低、農(nóng)業(yè)補貼低、環(huán)境污染程度嚴重、基本設(shè)施建設(shè)差和流轉(zhuǎn)政策實施情況不理想等因素。然而針對當(dāng)前新一輪拋荒問題蔓延之勢，完善土地流轉(zhuǎn)制度無疑是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展新的增長點和新農(nóng)村建設(shè)的客觀需要。土地流轉(zhuǎn)中存在的問題既關(guān)系民生等微觀的層面又有國家法律政策等宏觀的層面，不同文獻關(guān)注的部分存在交叉，現(xiàn)有文獻大多采用規(guī)范性分析方法，定量分析方法被采用的較少。再加上，由于我國領(lǐng)土面積廣大，不同省份的土地流轉(zhuǎn)情況存在較大差異性?；诖?，本文將多個角度相結(jié)合，多學(xué)科交叉綜合分析土地流轉(zhuǎn)制度存在的問題，并采用實地調(diào)查方法采集數(shù)據(jù)進行定量分析，在進行研究時要加強區(qū)域差異性的體現(xiàn)從而為各級地方政府制定切合地區(qū)實際的流轉(zhuǎn)政策以解決土地拋荒問題提供借鑒和參考。

三、問題探析

（一）宏觀層面：我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度不清晰阻礙了流轉(zhuǎn)市場的建立與完善

隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的建立與完善，土地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定和明晰，對于維持農(nóng)村經(jīng)濟的穩(wěn)定、規(guī)范土地的流轉(zhuǎn)具有至關(guān)重要的作用。然而目前，我國農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)主體模糊不清。虛化的土地流轉(zhuǎn)利益主體難以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)市場化的客觀要求，具體表現(xiàn)為土地所有權(quán)和使用權(quán)的界定不清晰。《憲法》規(guī)定農(nóng)村土地歸國家和集體所有，但只是名義上歸集體所有，實際產(chǎn)權(quán)仍是模糊不清的?，F(xiàn)實中，有些地方出于某種原因不得不進行多次不同規(guī)模的調(diào)整，從而導(dǎo)致土地使用權(quán)的不穩(wěn)定，公平交易更無從談起，最終會降低農(nóng)民對土地中長期投資的積極性。

（二）中觀層面：政府行為不規(guī)范造成土地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行偏差

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)涉及多項政府行為，包括相關(guān)政策與法律的制定、對相關(guān)的土地流轉(zhuǎn)行為進行監(jiān)督檢查、提供公共服務(wù)等，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中所存在的各種社會問題從某種程度上反映了政府行為的缺位。

1.從街道層官僚理論來思考政府執(zhí)行政策的偏差

所謂街道層官僚（Street Level Bureaucrat），實際上就是基層官員，是指那些在其工作進程中直接與公民互動的公共服務(wù)人員，以及對任務(wù)執(zhí)行具有實質(zhì)性判斷力的公職人員。街頭官僚理論主要關(guān)注街頭官僚所擁有的自由裁量權(quán)，以及在此基礎(chǔ)上所具備的政策制定能力。利用街道層官僚理論，我們分析出政府行為的四大執(zhí)行偏差。第一，政策宣傳方式不規(guī)范，干預(yù)市場交易主體。在許多農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策缺乏適當(dāng)?shù)男麄?、引?dǎo)和管理，農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的政策存在誤解，基層干部強迫干預(yù)甚至操控農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，把農(nóng)民排除在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)之外。第二，限制流轉(zhuǎn)方式，改變土地流轉(zhuǎn)用途。原則上，土地流轉(zhuǎn)后不得改變農(nóng)業(yè)用途，但比較效益乃是實質(zhì)性的導(dǎo)向，種糧效益與其他經(jīng)濟作物或養(yǎng)殖效益存在剪刀差問題，許多地方政府為了自身利益隨意改變耕地用途。第三，缺乏管理，流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范?；鶎诱芾頇C制不健全，中介服務(wù)作用尚未發(fā)揮，合同條款不完善導(dǎo)致出現(xiàn)流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范的問題。第四，收益分配不明確，存在信息不對稱。土地流轉(zhuǎn)的供求信息不透明、非對稱，而且在利益分配的協(xié)調(diào)中缺少“競價”、“叫價”環(huán)節(jié)，使得平等地位的農(nóng)民處在了土地流轉(zhuǎn)收益的末梢。

2.財政政策不完善，農(nóng)業(yè)扶持不到位

財政對農(nóng)業(yè)扶持的不到位，造成以下問題的出現(xiàn)：第一，績效考評制度不健全，公共服務(wù)資金使用效率不高，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)差。我國目前的財政支出績效評估遠離基本公共服務(wù)的要求，基礎(chǔ)設(shè)施老化，而后續(xù)更新又跟不上，從而制約了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，給規(guī)模流轉(zhuǎn)形成了較大的障礙。第二，政府指導(dǎo)工作不到位，未建立流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機構(gòu)。當(dāng)下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)尚處于一種自發(fā)、無序狀態(tài)，如對于各類信息的收集、加工和發(fā)布不及時造成了信息的不對稱，各類糾紛無法得到及時解決導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)雙方喪失了流轉(zhuǎn)積極性，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展受到一定阻礙。第三，農(nóng)村保障制度沒跟上，農(nóng)民存在生活、養(yǎng)老保障顧慮。改革開放以來，與城市社會保障相比，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度、農(nóng)村最低生活保障制度和農(nóng)村醫(yī)療保險制度的建設(shè)一直處于低保障水平，政府不能合理通過財政政策完善農(nóng)村保障制造成其嚴重滯后，使農(nóng)民長期依賴土地，從而限制了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。

（三）微觀層面：農(nóng)民市場主體地位缺失，需求偏好顯示區(qū)域相差異

土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)效果不理想導(dǎo)致農(nóng)民依舊對土地的現(xiàn)實依賴。阻礙了農(nóng)村的富裕勞動力成為市場主體從事非農(nóng)生產(chǎn)的實現(xiàn)。另一方面農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)村合作經(jīng)濟組織建設(shè)的不完善阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體的市場地位、農(nóng)戶的組織化程度及農(nóng)民對市場的駕馭能力的發(fā)展。

筆者在東部發(fā)達地區(qū)和中西部欠發(fā)達地區(qū)分別選取了土地拋荒問題較嚴重的廣東省和湖北省作為代表，通過實地問卷調(diào)查的方式，了解不同地方農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的意愿。調(diào)查顯示東部發(fā)達地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率大約在12%，而中西部欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率稍少于10%，所以從總體上看我國農(nóng)村流轉(zhuǎn)程度還偏低，東部流轉(zhuǎn)程度好于中西部地區(qū)。在“不愿流轉(zhuǎn)土地原因”問題上，中西部大多人反映流轉(zhuǎn)收益過低，希望自己享有所有權(quán)可任意支配。東部發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展快，進城打工人數(shù)多，打工經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展與兩代農(nóng)民工的土地觀念差異使得兼業(yè)型農(nóng)民逐步減少。西部欠發(fā)達地區(qū)的村民對土地權(quán)屬的私有化想象替代了原有的土地歸集體所有的觀念，普遍存在重農(nóng)輕商、家庭或家族觀念，加之當(dāng)?shù)貙r(nóng)民流轉(zhuǎn)土地后收益不高、保障制度建立不完善等因素造成不愿意流轉(zhuǎn)土地。

四、完善建議

（一）明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度

明確所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，搞活使用權(quán)，是建立土地流轉(zhuǎn)制度的基本方向。一方面，中央政府應(yīng)該盡快完善和補充《憲法》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》等法律文件，加強農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面的行政立法，明確而合理的對所有權(quán)主體進行界定，以解決長期以來集體所有主體錯位、缺位和虛位的問題。另一方面，地方政府對當(dāng)?shù)厍闆r了解，就歷史遺留的產(chǎn)權(quán)不清晰的土地應(yīng)征求農(nóng)民群眾的意見，在達成一致的基礎(chǔ)上，進行界定和劃分，并做好記錄和登記，方便進行常規(guī)管理。

（二）完善基層政府服務(wù)，有效履行政府職能

1.完善轉(zhuǎn)移支付制度，構(gòu)建財政公共服務(wù)支出績效評估和效果反饋機制。整合財力性轉(zhuǎn)移支付制度，以達到擴大均等化轉(zhuǎn)移支付規(guī)模、增強基層財力、強化財政均等化功能的目的。構(gòu)建公共服務(wù)支出的績效評估和效果反饋機制，提高財政支農(nóng)資金的使用效率。

2.建立法治政府，加強法律制度對政府及政府內(nèi)部的監(jiān)督作用。一方面，發(fā)揮制度對政府行為的規(guī)范和約束作用，做到制度取決于政府行為到制度約束政府行為的轉(zhuǎn)變。保障土地產(chǎn)權(quán)制度的權(quán)威性，強化土地政策的穩(wěn)定性，保證法律制度的操作性。另一方面，政府自身也要建立相關(guān)措施規(guī)范管理，預(yù)算安排合理化。

3.加強流轉(zhuǎn)政策宣傳，正確處理流轉(zhuǎn)中農(nóng)民自愿與政府引導(dǎo)關(guān)系。各級政府和基層干部應(yīng)充分利用各種媒體，大力宣傳有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)和通過土地流轉(zhuǎn)增收致富的典型，用現(xiàn)實事例啟發(fā)和引導(dǎo)農(nóng)民積極參與土地流轉(zhuǎn)，從根本上改變農(nóng)民的小農(nóng)經(jīng)濟思想。各級政府要增強服務(wù)意識，積極為規(guī)模經(jīng)營指路，并有效防止任何組織和個人違背農(nóng)戶的意愿。

4.基層政府做好引導(dǎo)工作，切實提高土地流轉(zhuǎn)收益。只有讓農(nóng)民認識到土地流轉(zhuǎn)的好處，并得到切身利益，才能讓其放心流轉(zhuǎn)土地。一是政策引導(dǎo)。要從產(chǎn)業(yè)政策上給予支持，制定優(yōu)惠財政稅收政策。二是項目引導(dǎo)。要整合各類農(nóng)業(yè)項目資金，有計劃、有步驟地改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，完善農(nóng)業(yè)水利、交通基礎(chǔ)公共服務(wù)。三是資金引導(dǎo)。政府應(yīng)該充分挖掘民間資本注入土地流轉(zhuǎn)市場，不斷完善資金來源體系、資金渠道。利用農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司，鼓勵改革農(nóng)村信用社成立郵儲銀行、建立農(nóng)村銀行等建立多層次多渠道的農(nóng)村金融體系，對集約土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的企業(yè)和個人提供信貸擔(dān)保，優(yōu)先安排貸款，簡化貸款手續(xù)。四是技術(shù)引導(dǎo)。各部門為流轉(zhuǎn)大戶及時提供和推廣新的農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)，實行技術(shù)跟蹤服務(wù)。五是市場引導(dǎo)。根據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展水平、市場供求狀況及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)效益情況，科學(xué)合理確定土地流轉(zhuǎn)區(qū)域指導(dǎo)價格。

5.合理確立流轉(zhuǎn)方式及用途，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序。在調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)廣州省等地存在易地開發(fā)，把耕地改為工業(yè)用地的現(xiàn)象，基層政府應(yīng)嚴格堅持土地流轉(zhuǎn)過程中的政策要求，穩(wěn)定承包權(quán)，不改變土地用途，維護農(nóng)民的自主經(jīng)營權(quán)。同時，除了流轉(zhuǎn)方式用途不合理，流轉(zhuǎn)程序也急需規(guī)范化。一方面，土地流轉(zhuǎn)雙方要在平等互利、協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，簽訂規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同、實行登記制度，由村委員會備案，并在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）以上土地承包合同管理部門登記。另一方面，要充分發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織的作用，為流轉(zhuǎn)雙方提供規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同文本，并為土地流轉(zhuǎn)合同的訂立、變更進行簽證。

6.建立和完善農(nóng)村社會保障體系，解除農(nóng)民后顧之憂。一方面，應(yīng)逐步建立和完善農(nóng)村社會保障體系，根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況建立滿足最低生活保障、失業(yè)保障、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障等最基本的保障制度，弱化土地的保障功能，為走出土地的農(nóng)民解除后顧之憂。另一方面，要制定土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險扶持制度，積極探索建立農(nóng)業(yè)保險制度，改善農(nóng)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟環(huán)境，最大限度地降低土地流轉(zhuǎn)所帶來的風(fēng)險。積極探索利用農(nóng)民的各種綜合性補貼作基金，為全部實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的失地農(nóng)民辦理養(yǎng)老保險的新路子。

（三）健全土地流轉(zhuǎn)市場，因地制宜滿足不同區(qū)域需求偏好

1.建立完備性的土地流轉(zhuǎn)市場。一方面，各地基層政府應(yīng)積極鼓勵、扶植建立與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的中介組織，構(gòu)建土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息平臺，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的信息網(wǎng)絡(luò)體系，利用各種手段大力培育發(fā)展土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機構(gòu)。另一方面，還可以通過建立一些民辦的中介組織減少政府的行政干預(yù)，增強農(nóng)民自主經(jīng)營的權(quán)利。民辦的中介組織更加了解農(nóng)民所需提供的信息和服務(wù)，更加能夠減少信息不對稱現(xiàn)象的發(fā)生，有效地提高服務(wù)效率。

2.建立規(guī)?；耐恋亓鬓D(zhuǎn)市場。第一，流轉(zhuǎn)市場要向土地規(guī)模化發(fā)展。一方面，可以通過加大農(nóng)業(yè)招商引資力度，利用大型公司企業(yè)專業(yè)管理，引導(dǎo)集中連片流轉(zhuǎn)土地。另一方面，可以利用工業(yè)發(fā)展的理念，指導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的形成，使土地向當(dāng)?shù)亟?jīng)營大戶、種植大戶集中，加速土地流轉(zhuǎn)。第二，流轉(zhuǎn)市場要向服務(wù)規(guī)?；l(fā)展。土地流轉(zhuǎn)市場服務(wù)主要包括專業(yè)的咨詢、土地評級、土地評估、土地的托管、保險、融資等服務(wù)。

3.建立差異性的土地流轉(zhuǎn)市場。各地政府要充分了解當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、

主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。一方面，對一些工業(yè)基礎(chǔ)相對薄弱，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件較好的地方，要分類指導(dǎo)，加大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營力度。另一方面，對于適合發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)加快農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移。要加快二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對一些工業(yè)發(fā)展較好的地區(qū)要依托工業(yè)小區(qū)建設(shè)，進一步提升農(nóng)村工業(yè)化水平和城鎮(zhèn)化率。對一些工業(yè)發(fā)展滯后的地區(qū)要依托農(nóng)村消費市場和農(nóng)業(yè)資源，分類指導(dǎo)，加快農(nóng)村商貿(mào)發(fā)展，創(chuàng)造更多的農(nóng)村就業(yè)機會。