張正峰,吳沅箐,楊 紅
(1.中國人民大學公共管理學院,北京100872;2.上海市城市規(guī)劃設計研究院,上海 200040;3.國土資源部土地整治中心,北京 100035)
農(nóng)村居民點整治作為農(nóng)村土地整治的重要類型之一,主要是運用工程技術及土地產(chǎn)權調(diào)整手段,通過村莊改造、歸并和再利用,使農(nóng)村建設用地逐步集中、集約,提高農(nóng)村居民點土地利用強度,促進土地利用有序化、合理化和科學化。農(nóng)村居民點整治中一方面通過將居民點現(xiàn)狀人均建設用地量降低為國家或本地區(qū)規(guī)定的人均建設用地標準、提高建筑容積率、自然村向中心村的合并等措施提高土地利用效率;另一方面則通過健全村內(nèi)道路、供電、供水、通訊等基礎設施和增設公共服務設施等措施,改善村民的生產(chǎn)生活條件[1]。由于農(nóng)村居民點在地理位置和社會經(jīng)濟條件等方面存在諸多差異,這就在實踐中產(chǎn)生了不同的整治模式。目前,許多學者對農(nóng)村居民點整治中的作業(yè)模式、組織模式和資金籌集模式[2-8]等進行了研究,同時也對同一模式之下的農(nóng)戶整治意愿進行了研究[9-12],但尚無針對不同整治模式下農(nóng)戶整治意愿影響因素的定量比較研究。本文選取上海市郊區(qū)兩類主要的農(nóng)村居民點整治模式——近郊的宅基地置換模式和遠郊的村莊歸并模式作為研究對象。從土地整治的實踐來說,近郊地區(qū)地理位置優(yōu)越,該區(qū)域的農(nóng)村居民點整治往往和城鎮(zhèn)化相結合,為城鎮(zhèn)發(fā)展預留空間,故多采用宅基地置換模式;而遠郊地理位置相對偏遠,在該區(qū)域開展農(nóng)村居民點整治更多地是為了改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件,促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營,故多采用村莊歸并模式。本文分別選取嘉定區(qū)外岡鎮(zhèn)和奉賢區(qū)莊行鎮(zhèn)作為這兩類模式的典型代表開展實證研究,基于外岡鎮(zhèn)和莊行鎮(zhèn)的296份有效調(diào)查問卷,構建Logistic回歸模型分析農(nóng)戶整治意愿的影響因素及其異同,從而為模式的優(yōu)化提供參考,為制定差別化的農(nóng)村居民點整治政策提供幫助。
本文選取上海市嘉定區(qū)外岡鎮(zhèn)作為近郊宅基地置換模式的典型代表,選取奉賢區(qū)莊行鎮(zhèn)作為遠郊村莊歸并模式的典型代表。宅基地置換模式,即在國家和地區(qū)現(xiàn)行政策框架內(nèi),堅持可耕種土地只增不減以及農(nóng)戶自愿的原則,農(nóng)戶以其宅基地,按照規(guī)定的置換標準無償換取小城鎮(zhèn)中的一套住宅,遷入小城鎮(zhèn)居住,其原有宅基地統(tǒng)一組織整理復耕[17]。而村莊歸并模式是自然村縮并型用地整治模式,即通過“遷村并點”的形式實現(xiàn)零散村莊的聚集、通過“縮村騰地”方式防止村莊外延,達到合理利用土地的目的。
嘉定區(qū)外岡鎮(zhèn)位于嘉定西北部,鎮(zhèn)域面積51 km2,是嘉定區(qū)規(guī)劃建設的5個新市鎮(zhèn)之一,距離上海市區(qū)約40 km,滬寧高速、滬嘉高速、嘉金高速、郊環(huán)線、滬宜公路縱橫交錯,交通便捷。2011年,全鎮(zhèn)實現(xiàn)增加值32.0億元,實現(xiàn)地方財政收入2.7億元,城鎮(zhèn)化率為58%。莊行鎮(zhèn)東靠奉賢區(qū)的政治、經(jīng)濟、文化中心—南橋新城,西與金山區(qū)、松江區(qū)毗鄰,北臨浦江與閔行區(qū)隔江相望,離上海市中心約50 km,鎮(zhèn)域面積70 km2。2011年,全鎮(zhèn)實現(xiàn)增加值28.5億元,實現(xiàn)地方財政收入3.2億元,城鎮(zhèn)化率為53%。
本文數(shù)據(jù)主要來源于2011年在嘉定區(qū)外岡鎮(zhèn)和奉賢區(qū)莊行鎮(zhèn)進行的農(nóng)戶調(diào)查,研究中分別選取外岡鎮(zhèn)和莊行鎮(zhèn)參與農(nóng)村居民點整治的村莊,采用面對面訪談、問卷填寫等多種方式開展調(diào)查。為使調(diào)查具有代表性,調(diào)查對象選取了不同家庭狀況的農(nóng)戶,同時考慮到家庭的經(jīng)濟收入來源和家庭的決策權主要在戶主,因此主要對戶主進行了調(diào)查。本次調(diào)查共收回有效問卷296份,其中嘉定區(qū)外岡鎮(zhèn)158份,奉賢區(qū)莊行鎮(zhèn)138份。
2.3.1 因變量的選擇 本文因變量是兩類模式下農(nóng)戶的整治意愿,取值有兩個,即農(nóng)戶愿意進行農(nóng)村居民點整治時P=1,農(nóng)戶不愿意進行農(nóng)村居民點整治時P=0。在宅基地置換模式下,農(nóng)戶愿意整治的比例為74.05%,不愿意整治的比例為25.95%;在村莊歸并模式下,農(nóng)戶愿意整治的比例為78.26%,不愿意整治的比例為21.74%。
2.3.2 自變量的選擇
(1)個人及家庭特征。①年齡。農(nóng)村居民點整治伴隨著舊房拆遷、搬遷等一系列措施,老年人一般都有安于現(xiàn)狀的心理,喜靜不喜動。反之,年輕人追求生活條件的安逸、配套設施的完善。②家庭人口數(shù)。家庭人口數(shù)越多,搬遷越麻煩,機會成本越高,同時這也意味著農(nóng)戶需要支付較多的錢購買較大的房屋或者多套房屋才能滿足居住需求;同時如果購買多套房屋,原來的大家庭要分開成為小家庭居住,不利于情感交流。③文化程度。農(nóng)戶的文化程度越高,接受信息的能力越強,對政府的政策越能接受。④收入。農(nóng)村居民點整治涉及到拆舊建新等一系列措施,需要大筆的資金,因此除政府財政支持外還需要農(nóng)戶出資配套,這要求農(nóng)戶有一定的經(jīng)濟基礎;同時,隨著農(nóng)戶收入水平的提高,農(nóng)戶改善居住環(huán)境和居住條件的期望也會增加。⑤農(nóng)業(yè)收入占比。如果農(nóng)業(yè)收入占家庭收入比例越高,表明農(nóng)戶對土地的依賴程度較大,農(nóng)戶越希望通過整治改善自己的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件,進而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。
(2)居住狀況。①宅基地面積。農(nóng)戶原有宅基地面積的大小,會影響農(nóng)戶對整治后安置方案的接受程度。②房屋建筑年代。房屋的建筑年代越長久,水、電、氣等基礎設施可能會越跟不上農(nóng)戶生活質(zhì)量提高的需求。同時由于年代久遠,老房子維修的成本也較高。③生態(tài)環(huán)境滿意度。農(nóng)戶對生態(tài)環(huán)境狀況越不滿意,就越想通過農(nóng)村居民點整治改變農(nóng)村“臟、亂、差”的局面。④基礎設施滿意度。農(nóng)戶對農(nóng)村基礎設施和公共服務設施越不滿意,越希望通過開展農(nóng)村居民點整治完善基礎設施配套,改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和自身生活條件。
(3)安置方案及農(nóng)戶偏好。①農(nóng)戶喜好房屋類型。一般來說整治前農(nóng)戶的房屋大多是獨門獨戶的,如果農(nóng)戶搬遷至集中安置區(qū),安置區(qū)有多層小區(qū)和小高層小區(qū)。從獨門獨戶到多層小區(qū)到小高層小區(qū)意味著容積率的提高以及農(nóng)戶生活方式的變化。②補償方式。農(nóng)戶在搬遷過程中會產(chǎn)生一系列的成本,需要政府對其進行補償。補償方式有單一補償和多元化補償,如果補償方式越是多元化,越能滿足農(nóng)戶的需求,農(nóng)戶越是愿意進行居民點的整治。③安置區(qū)類型。安置區(qū)主要有以下幾種:新建的農(nóng)民新村、鎮(zhèn)里的動遷房、新城里的動遷房。這三種安置區(qū)中農(nóng)戶離原居住地依次變遠,對自己生活方式的改變程度也依次增大。對于遠郊的農(nóng)戶來說,可能傾向于選擇在新建農(nóng)民新村落戶,而對于近郊農(nóng)戶來說,則可能傾向于選擇城鎮(zhèn)化水平較高的安置方案,即鎮(zhèn)里的動遷房或者新城里的動遷房。
(4)政策認知狀況。①政策了解度。農(nóng)戶對國家相關政策越是了解,越能理解農(nóng)村居民點整治對農(nóng)戶自身及國家的好處。②參與意識。農(nóng)戶的參與意識越強,參與農(nóng)村居民點整治的積極性就越高。
(5)其他。主要是生活成本接受度。農(nóng)村居民點整治后農(nóng)戶生活方式的改變會帶來農(nóng)戶生活、交通成本等的變化,如果農(nóng)戶覺得整治帶來的條件改善足以抵消其生活成本的增加,那么農(nóng)戶就越樂于接受整治。
Logistic回歸分析是適用于因變量為兩分變量的回歸分析,是分析個體決策行為的理想模型[18]。因此本研究使用Logistic逐步回歸模型對兩類整治模式下農(nóng)戶整治意愿的影響因素進行定量分析。根據(jù)Logistic回歸建模的要求,設X1,X2,X3……是與Y相關的一組向量,設P是某事件發(fā)生的概率,將比數(shù)P/(1-P)取對數(shù)得ln [P/(1-P)],即對P作Logistic變換,記為logit (P)。
式1—式2中,P為概率或具有二分性的變量,農(nóng)戶愿意參與農(nóng)村居民點整治時P=1,不愿意參與時P=0。β0為常數(shù)項,表示自變量取值全是0時,比數(shù)(Y=1與Y=0的概率之比的自然對數(shù));Xi為影響農(nóng)戶參與農(nóng)村居民點整治意愿的因素,將其分為5類:個人及家庭特征、居住狀況、安置方案及農(nóng)戶偏好、政策認知和其他。βi為Logistic回歸的偏回歸系數(shù),表示變量Xi對Y或logit(P)的影響大小。表1 為模型中各影響因素選取的具體變量及含義。
表1 模型變量說明Tab.1 Descriptions of variables in the model
采用SPSS軟件,選擇“Binary Logistic分析”,得到宅基地置換模式和村莊歸并模式下農(nóng)戶參與意愿影響因素的估計結果(表2)。
3.2.1 個人及家庭特征對農(nóng)戶整治意愿的影響分析 從農(nóng)戶個人和家庭特征的角度來說,無論是在宅基地置換模式下還是村莊歸并模式下,“人口數(shù)”、“農(nóng)戶家庭年收入”和“農(nóng)業(yè)收入占比”對農(nóng)戶整治意愿的影響方向都是一致的,這表明家庭人口數(shù)少、家庭年收入高、農(nóng)業(yè)收入占比大的農(nóng)戶愿意參與農(nóng)村居民點整治。這是因為農(nóng)戶家庭收入越多,對住房的要求就越高,就越是希望能夠通過農(nóng)村居民點整治來改善自身的居住狀況;越是農(nóng)業(yè)收入占比大,越是希望通過整治改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件,并借助政府的力量花小錢住新房;越是人口多,感情越是親密,對原有的老屋就越有感情,而且人口越多,在搬遷過程中的產(chǎn)生的誤工費等機會成本也就越大。
表2 宅基地置換和村莊歸并農(nóng)戶意愿模型進入回歸方程的變量Tab.2 Variables of the farmers willingness model on house land displacement and village merging
“農(nóng)戶的文化程度”在村莊歸并模式下對整治意愿起著推動作用,而在宅基地置換模式下起著相反的作用。這說明遠郊的農(nóng)戶文化程度越高越是愿意參與村莊歸并,而近郊的農(nóng)戶教育程度越高卻越不愿意參與宅基地置換。這是因為遠郊農(nóng)戶受教育水平越高越是了解整治對自身及家庭帶來的好處,就越愿意進行村莊的整治;而近郊的農(nóng)戶文化水平越高,越是對宅基地置換補償、安置等要求高,往往就對對宅基地的置換呈觀望的態(tài)度。因此為提高整治意愿,這就要求在宅基地置換中要穩(wěn)定農(nóng)戶的預期,保證其利益。
宅基地置換模式下“年齡”和“人口數(shù)”對農(nóng)戶意愿影響顯著,而村莊歸并模式下“農(nóng)業(yè)收入占比”影響顯著。這是由于宅基地置換模式多出現(xiàn)在近郊地區(qū),而近郊地區(qū)的農(nóng)戶戀土情結較淡薄,對生活質(zhì)量要求較高,老人在搬入新居后能更好地享受社區(qū)的基礎設施和公共服務設施,提高生活質(zhì)量。同時,一般來說,在宅基地置換模式下農(nóng)戶仍然需要支付較多的錢置換城鎮(zhèn)的安置房,如果家庭人口多,那么農(nóng)戶就需要購買較大的房屋或者多套房屋才能滿足居住需求,按照置換標準,超出面積部分或者超出套數(shù)部分,需要按照商品房的價格購買,這對農(nóng)戶來說是一筆較大的支出。而村莊歸并模式發(fā)生在遠郊地區(qū),該區(qū)域的農(nóng)戶大多以務農(nóng)為主,而且該整治模式下,還配有農(nóng)田綜合整治。即對原宅基地復耕后,與原有農(nóng)田一起實行集中連片耕作,并委托農(nóng)業(yè)資源經(jīng)營專業(yè)合作社統(tǒng)一經(jīng)營管理,農(nóng)戶可將原有承包地入股并可參社勞作,既可以獲得分紅又可以獲得工資收入,從而增加農(nóng)戶收入,所以農(nóng)業(yè)收入占比大的農(nóng)戶樂于進行整治。
3.2.2 居住狀況對農(nóng)戶整治意愿的影響分析 從農(nóng)戶居住條件來說,在兩類整治模式下,“宅基地面積”、“房屋建筑年代”、“生態(tài)環(huán)境滿意度”和“基礎設施滿意度”對農(nóng)戶整治意愿的影響方向都是一致的,這表明農(nóng)戶整治前的宅基地面積越大、房屋屋齡越大、環(huán)境和基礎設施條件越差,農(nóng)戶參與整治的意愿就越高。根據(jù)實際調(diào)研,嘉定外岡鎮(zhèn)在農(nóng)村居民點整治中采取的是原宅基地與新房1:1的置換政策,奉賢莊行鎮(zhèn)采取的是按宅基地面積補償?shù)恼撸浴罢孛娣e”對農(nóng)民整治意愿的影響是正向的?!胺课萁ㄖ甏薄ⅰ吧鷳B(tài)環(huán)境滿意度”和“基礎設施滿意度”代表了農(nóng)戶對現(xiàn)有居住條件、生活環(huán)境和生活便利條件改善需求,說明農(nóng)戶期望通過農(nóng)村居民點整治改善現(xiàn)有的居住條件,優(yōu)化生活環(huán)境,并提高生活的便利程度。
宅基地置換模式下“房屋建筑年代”對農(nóng)戶整治意愿影響顯著,而村莊歸并模式下,“宅基地面積”和“生態(tài)環(huán)境滿意度”影響顯著。調(diào)查顯示,近郊屋齡普遍高于遠郊,外岡鎮(zhèn)20世紀90年代—2000年、2000年以后的房屋比例分別為14.56%和1.27%,而莊行鎮(zhèn)相對應的比例為24.64%和16.67%,主要是因為近郊農(nóng)戶子女結婚一般會去城鎮(zhèn)購房,遠郊則是在老房上翻新。所以,在宅基地置換模式下,“房屋建筑年代”對農(nóng)戶整治意愿呈現(xiàn)顯著影響。而村莊歸并模式下,由于莊行鎮(zhèn)在農(nóng)村居民點整治中,針對農(nóng)戶宅基地面積設置了不同的補助方案,面積越大農(nóng)戶得到的補助越多,加之莊行鎮(zhèn)農(nóng)戶的生活設施配套不完善,垃圾堆放、污水排放造成生態(tài)環(huán)境較差,農(nóng)戶期望通過居民點整治改善目前的環(huán)境狀況,因此“宅基地面積”和“生態(tài)環(huán)境滿意度”呈現(xiàn)顯著影響。
3.2.3 安置方案及偏好對農(nóng)戶整治意愿的影響分析 從安置方案及偏好來說,在兩類模式下,“喜好房屋類型”、“補償方式”和“安置地”對農(nóng)戶整治意愿的影響方向都是相反的。這表明在宅基地置換模式下,農(nóng)戶更樂于接受容積率高的小高層小區(qū)、多元化的補償方式和經(jīng)濟發(fā)達的城鎮(zhèn)。相反,在村莊歸并模式下,農(nóng)戶樂于接受容積率低的獨門獨戶、單一的補償方式和離原居住地近的農(nóng)民新村。造成這種差異的原因在于開展宅基地置換和村莊歸并的兩地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不同,近郊農(nóng)戶希望通過宅基地置換達到市民化的目標,對補償方式的要求也高;遠郊農(nóng)戶希望村莊歸并后仍能保留原有的居住習慣,只要能夠用舊房換到新房,能夠改善自身的居住條件和生活條件就達到目標了。這說明宅基地置換模式和村莊歸并模式下要充分考慮農(nóng)戶的需求,針對各自的特征制定安置方案。
宅基地置換模式下“喜好房屋類型”對農(nóng)戶意愿影響顯著,而宅基地歸并模式下“補償方式”則呈現(xiàn)顯著影響。這是因為采用宅基地置換模式的近郊地區(qū)城鎮(zhèn)化水平較高,容積率較大的多層小區(qū)和小高層小區(qū)意味著更高的建筑工程質(zhì)量、更完善的基礎設施和公共服務設施配套以及更高的社區(qū)管理水平,所以農(nóng)戶愿意參與。而遠郊采用村莊歸并的地區(qū)農(nóng)戶參與居民點整治的初衷是為了改善自己的居住條件,這樣補償方式便對農(nóng)戶的搬遷意愿產(chǎn)生了較大的影響。另外,由于本次調(diào)查中,外岡鎮(zhèn)被調(diào)查農(nóng)戶已經(jīng)基本完成了宅基地置換,故對補償方式?jīng)]有表現(xiàn)出特別的關注;而莊行鎮(zhèn)被調(diào)查農(nóng)戶基本上還沒有完成搬遷,因此對補償方式極為關注。
3.2.4 政策認知與參與狀況對農(nóng)戶整治意愿的影響分析 從農(nóng)戶認知與參與狀況來說,在兩類模式下,“政策了解度”和“參與度”對農(nóng)戶的整治意愿都呈現(xiàn)正向影響,這表明對整治政策越了解,能夠參與到整治中的農(nóng)戶越支持農(nóng)村居民點的整治。這是因為農(nóng)戶對整治政策了解了,且有機會參與到整治中,才能更進一步地意識到農(nóng)村居民點整治對自身的好處。所以無論是宅基地置換還是村莊歸并,都要加強政策的宣傳,提高農(nóng)戶的公眾參與意識,這樣才能順利推進農(nóng)村居民點整治。
宅基地置換模式下“政策了解度”對整治意愿呈現(xiàn)顯著影響。這是由于從實際操作角度來說,宅基地置換的程序比村莊歸并的程序更為復雜,對農(nóng)戶的影響也更深遠,而且其市場化的運作方式更是讓農(nóng)戶對置換心存疑慮,所以加強政策的宣傳對激發(fā)村民的參與熱情意義重大。
3.2.5 其他因素對農(nóng)戶整治意愿的影響分析 兩類模式下,“生活成本接受度”對農(nóng)戶整治意愿都呈現(xiàn)極為顯著的負向影響,表明若將農(nóng)戶整治后的生活成本的提高控制在一定限度內(nèi),農(nóng)戶就越愿意參與農(nóng)村居民點整治。從模型運行結果也可以看到,“生活成本接受度”在村莊歸并模式下比宅基地置換模式下顯著性低,這主要是由于村莊歸并模式下,莊行鎮(zhèn)新采取了每家劃撥0.1畝蔬菜地、福利供蛋、免收物業(yè)費等措施分攤了農(nóng)戶增加的生活成本。
在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下開展農(nóng)村居民點整治,不僅可以破解城鄉(xiāng)用地矛盾,而且可以優(yōu)化農(nóng)村用地結構,促進社會主義新農(nóng)村建設。根據(jù)對上海市近郊嘉定區(qū)外岡鎮(zhèn)宅基地置換模式和遠郊奉賢區(qū)莊行鎮(zhèn)村莊歸并模式的農(nóng)戶整治意愿調(diào)查:前者農(nóng)戶愿意整治的比例為74.05%,不愿意整治的比例為25.95%;后者農(nóng)戶愿意整治的比例為78.26%,不愿意整治的比例為21.74%。
選用Logistic回歸模型,從農(nóng)戶個人及家庭基本特征、居住狀況、安置方案及偏好、認知與參與狀況和其他因素探尋兩類模式下影響農(nóng)戶整治意愿影響因素的異同。結果顯示:宅基地置換模式下,顯著影響農(nóng)戶參與農(nóng)村居民點整治的因素包括年齡、人口數(shù)、房屋建筑年代、喜好房屋類型、政策認知狀況以及對生活成本的接受程度;村莊歸并模式下,顯著影響農(nóng)戶參與農(nóng)村居民點整治的因素包括農(nóng)業(yè)收入占農(nóng)戶家庭收入比重、宅基地面積、生態(tài)環(huán)境滿意度、補償方式和農(nóng)戶對生活成本的接受程度。
“農(nóng)戶對生活成本的接受程度”在兩類模式下都呈現(xiàn)顯著影響,說明在農(nóng)村居民點整治中,要著力采取措施抵消整治后農(nóng)戶生活成本增加帶來的負面影響。其他主要的影響因素在兩類模式下呈現(xiàn)出較大的差別,這些差別主要是由于兩類模式的目標、驅(qū)動機制、所在區(qū)位經(jīng)濟發(fā)展水平的不同所造成的。這表明,不同區(qū)域、不同經(jīng)濟發(fā)展水平下,不同農(nóng)戶的農(nóng)村居民點整治意愿影響因素存在差異,新時期農(nóng)村居民點整治的政策應著眼于各區(qū)域的客觀實際,分區(qū)、分類推進,體現(xiàn)出差別化。
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