何 為，黃賢金，鐘太洋，趙雲(yún)泰，呂 曉，譚 夢

（1.南京大學(xué)地理與海洋科學(xué)學(xué)院，江蘇 南京 210093；2.中國土地勘測規(guī)劃院，北京 100035）

2006年7月24日,國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立國家土地督察制度有關(guān)問題的通知》,要求建立國家土地督察制度,并在國土資源部設(shè)立國家土地總督察辦公室,同時(shí)向地方派駐9個(gè)國家土地督察局[1]。圍繞土地督察制度的各項(xiàng)制度條款相繼出臺(tái),涉及土地督察的業(yè)務(wù)體系和機(jī)制,也涉及制度內(nèi)部各種制度的設(shè)計(jì)、組織、搭配及建構(gòu)。隨著土地督察制度實(shí)施,一些學(xué)者對(duì)這一制度進(jìn)行了分析研究,如有研究分析了土地督察制度的實(shí)施是否對(duì)減少建設(shè)占用耕地面積產(chǎn)生影響[2]。也有研究采用完全信息靜態(tài)博弈理論分析了耕地非農(nóng)化與中央政府、國家土地督察機(jī)構(gòu)、地方政府和公民間的博弈關(guān)系,探討了實(shí)施土地督察制度的合理性[3]。

本文重點(diǎn)探討以下三個(gè)問題：一是國家土地督察機(jī)構(gòu)出臺(tái)了哪些與土地督察相關(guān)的制度?不同類型的土地督察制度之間存在什么樣的結(jié)構(gòu)關(guān)聯(lián)？二是怎樣依據(jù)這種關(guān)聯(lián)搭建起相對(duì)規(guī)范和完善的制度分析框架？其含義是什么？三是如何運(yùn)用這樣的制度分析框架來剖析已有的土地督察制度體系是否合理,制度建設(shè)是否平衡？并借此為未來國家土地督察制度的優(yōu)化和完善提供有效的指引和技術(shù)手段。

本文采用內(nèi)容分析法[4-7],以定量分析方式對(duì)土地督察制度文本進(jìn)行研究,首先選擇土地督察制度文本作為內(nèi)容分析樣本,再根據(jù)政策工具理論制定分析框架,然后將各個(gè)制度文本中的內(nèi)容進(jìn)行編碼以定義分析單元,隨后把符合框架的制度編號(hào)歸入分析框架中進(jìn)行頻數(shù)統(tǒng)計(jì),最后在量化分析的基礎(chǔ)上剖析土地督察制度在制度工具選擇、組織與建構(gòu)中所存在的過溢、缺失與沖突,并給出相應(yīng)的建議[8]。

1 土地督察制度文本的樣本選擇

本文所選取的國家土地督察制度文本均來源于公開的數(shù)據(jù)資料,主要為中央政府相關(guān)部委網(wǎng)站和國內(nèi)土地督察相關(guān)網(wǎng)站國家土地督察文件匯編等。為保證選取的準(zhǔn)確性和代表性,本文根據(jù)以下條件進(jìn)行整理和遴選：一是發(fā)文單位為土地督察總督辦和派駐地方的土地督察局,二是直接與土地督察制度密切相關(guān),三是主要選取法律、法規(guī)、規(guī)劃、意見、辦法、通知公告等體現(xiàn)政府政策的文件。最終梳理了制度樣本151份,表1簡單列取了20條。

表1 土地督察制度文本Tab.1 The polices in form of land supervision

2 基于工具的國家土地督察制度分析框架與方法

政策工具分析以政策的結(jié)構(gòu)性為基本立論基礎(chǔ),認(rèn)為政策是可以通過一系列基本單元工具的合理組合而建構(gòu)出來的,并認(rèn)為政策工具反映了決策者的公共政策價(jià)值和理念。合理的政策結(jié)構(gòu)需政策主體兼顧自己所在的政策位置即與其他政策主體的上下、左右、前后的關(guān)系。例如,時(shí)間層面表現(xiàn)為先行政策、現(xiàn)行政策與后續(xù)政策間的繼承,空間層面表現(xiàn)為多個(gè)平行或不同層級(jí)政策間的互補(bǔ)等[8]。本文從土地督察的機(jī)制和業(yè)務(wù)兩方面構(gòu)建土地督察制度文本分析的空間框架。

2.1 X維度：土地督察的機(jī)制維度

5年來,國家土地督察機(jī)構(gòu)重視工作機(jī)制建設(shè),主要建立了土地督察的發(fā)現(xiàn)審核與糾錯(cuò)機(jī)制、與中央有關(guān)部門的聯(lián)系機(jī)制、與地方人民政府的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制、“部辦聯(lián)動(dòng)”的工作機(jī)制、內(nèi)部交流與協(xié)作機(jī)制（表2）。

表2 土地督察主要機(jī)制及內(nèi)容Tab.2 The main mechanisms and contents of land supervision

2.2 Y維度：土地督察的業(yè)務(wù)維度

土地督察機(jī)制維度的劃分并不能全部描述土地督察制度的所有特征,還必須考慮土地督察自身的業(yè)務(wù)。2007年以來,國家土地督察機(jī)構(gòu)圍繞建立發(fā)現(xiàn)、審核、糾錯(cuò)以及工作磋商機(jī)制,在開展基礎(chǔ)業(yè)務(wù)信息建設(shè)、信訪工作、遙感監(jiān)測、動(dòng)態(tài)巡察、建設(shè)用地審批事項(xiàng)審核、與省級(jí)及計(jì)劃單列市人民政府溝通協(xié)調(diào)、糾正整改等方面進(jìn)行了探索,初步形成了以專項(xiàng)督察、例行督察和審核督察為核心,以督促落實(shí)耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和中央土地調(diào)控政策、嚴(yán)格土地執(zhí)法、開展調(diào)查研究與土地管理形勢監(jiān)測預(yù)警為主要內(nèi)容,以在線督察為主要技術(shù)平臺(tái)的業(yè)務(wù)體系。

2.3 基于制度工具的土地督察制度文本的內(nèi)容分析單元編碼

樣本的分析類目包括“日常管理”、“綜合業(yè)務(wù)”、“專項(xiàng)督察”、“審核督察”、“例行督察”、“調(diào)查研究”、“督察耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制落實(shí)”、“督察宏觀調(diào)控政策落實(shí)”、“土地管理形勢分析與預(yù)警”、“參與百日行動(dòng)、雙保工程”、“參與衛(wèi)片執(zhí)法檢查”、“發(fā)現(xiàn)機(jī)制”、“審核機(jī)制”、“糾錯(cuò)機(jī)制”、“與中央有關(guān)部門的聯(lián)系機(jī)制”、“與地方人民政府的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制”、“與國土資源部機(jī)關(guān)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制”、“內(nèi)部約束機(jī)制”。分析單元?jiǎng)t為土地督察制度文本的有關(guān)條款。首先對(duì)151份制度文本內(nèi)容按照“文本編號(hào)—具體條款/章節(jié)”進(jìn)行編碼；然后,根據(jù)已建立的土地督察制度二維分析框架,將其分別歸類,最終形成了基于制度工具的土地督察制度文本的內(nèi)容分析單元編碼表（表3）。

表3 制度文本內(nèi)容分析單元編碼表Tab.3 The coding of content analysis unit

3 結(jié)果與分析

在對(duì)制度工具內(nèi)容分析單元編碼基礎(chǔ)上,形成土地督察制度二維分析分布圖（圖1）,從而形成土地督察制度文本頻數(shù)統(tǒng)計(jì)表（表4）。總體上看,151份土地督察制度文本涵蓋了土地督察機(jī)制和土地督察業(yè)務(wù)類型。

3.1 土地督察機(jī)制維度分析

土地督察制度的機(jī)制維度統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果如圖2。按照條款項(xiàng)目數(shù)計(jì),大部分是內(nèi)部約束機(jī)制的制度工具,說明土地督察制度在內(nèi)部管理上,相關(guān)的制度措施是比較完善的,但內(nèi)部約束機(jī)制在土地督察業(yè)務(wù)上的分布集中于日常管理和例行督察,而在專項(xiàng)督察、調(diào)查研究、審核督察等業(yè)務(wù)上的條款數(shù)較少；其次是發(fā)現(xiàn)機(jī)制的制度工具,發(fā)現(xiàn)機(jī)制在例行督察、綜合業(yè)務(wù)、日常管理業(yè)務(wù)上的文本條目較多,在耕地保護(hù)、督察宏觀調(diào)控落實(shí)等業(yè)務(wù)方面的文本為0；然后是審核機(jī)制,業(yè)務(wù)上集中分布于審核督察、例行督察；最少的是糾錯(cuò)機(jī)制,說明土地督察的糾錯(cuò)機(jī)制比較欠缺。從與有關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制來看,與地方人民政府的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制和與國土資源部機(jī)關(guān)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制均有19個(gè)條款,占總數(shù)的8.60%,與中央有關(guān)部門的聯(lián)系機(jī)制有10個(gè)條款,占總數(shù)的4.52%,與中央有關(guān)部門的聯(lián)系機(jī)制主要反映在督察耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制落實(shí)業(yè)務(wù)上,與地方人民政府的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制主要體現(xiàn)在審核督察業(yè)務(wù)上,與國土資源部機(jī)關(guān)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制在督察業(yè)務(wù)上集中于例行督察業(yè)務(wù)。

3.2 土地督察業(yè)務(wù)維度分析

在機(jī)制維度分析的基礎(chǔ)上,引入業(yè)務(wù)維度分析,得到文本條款在業(yè)務(wù)上的分布統(tǒng)計(jì)結(jié)果（圖3）。根據(jù)條款的具體分布,發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)與業(yè)務(wù)有關(guān)的制度工具都是應(yīng)用在土地督察的日常管理環(huán)節(jié),其次例行督察、專項(xiàng)督察制度文本較少,而土地督察在土地管理、土地執(zhí)法、耕地保護(hù)、宏觀政策調(diào)控中的制度工具均偏少。

表4 土地督察制度文本頻數(shù)統(tǒng)計(jì)Tab.4 Frequency of land supervision policy in form

圖1 制度文本二維分布圖Fig.1 Distribution of policies in form

圖2 土地督察機(jī)制文本頻數(shù)統(tǒng)計(jì)分布Fig.2 The frequency of land supervision mechanisms

圖3 土地督察業(yè)務(wù)文本頻數(shù)統(tǒng)計(jì)分布Fig.3 The frequency of the policies in form of land supervision

4 主要結(jié)論與建議

4.1 結(jié)論

（1）2007年以來,國家土地督察機(jī)構(gòu)針對(duì)土地督察制度實(shí)施的需要,陸續(xù)制定了涉及督察業(yè)務(wù)、工作機(jī)制、日常管理、支撐與保障體系等方面的諸多制度規(guī)范,制度體系基本完備,對(duì)保障土地督察業(yè)務(wù)的開展、加強(qiáng)土地管理以及推動(dòng)土地督察制度本身的建設(shè)和完善起到了明顯的效果。但總體來看,目前關(guān)于土地督察機(jī)構(gòu)日常管理方面的制度規(guī)范相對(duì)較多,具體督察業(yè)務(wù)的制度規(guī)范相對(duì)不足,尤其是涉及專項(xiàng)督察業(yè)務(wù)、參與衛(wèi)片執(zhí)法等方面的制度規(guī)范尚比較欠缺。

（2）現(xiàn)階段與土地督察業(yè)務(wù)有關(guān)的文本條款偏少,土地督察在配合國家宏觀政策調(diào)控和土地管理中的作用有待加強(qiáng),相關(guān)的制度體系需要進(jìn)一步完善。國家土地督察機(jī)構(gòu)經(jīng)過不斷探索,形成了以專項(xiàng)督察、例行督察和審核督察為核心的督察業(yè)務(wù)體系,并針對(duì)相關(guān)督察業(yè)務(wù)制定了《土地例行督察工作規(guī)范（試行）》和《農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批事項(xiàng)督察辦法》等制度規(guī)定,但到目前為止還沒有制定相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),使得土地督察缺乏技術(shù)參照、缺乏對(duì)土地督察考核的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn),難以對(duì)土地督察質(zhì)量加以考核評(píng)價(jià)。同時(shí),由于缺乏相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)研究,例行督察區(qū)域的選擇以及覆蓋頻率目前尚未得到有效規(guī)范。

（3）盡管目前國家土地督察機(jī)構(gòu)在發(fā)現(xiàn)、審核、糾錯(cuò)機(jī)制、與中央有關(guān)部門的聯(lián)系機(jī)制、與地方人民政府的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制、“部辦聯(lián)動(dòng)”的工作機(jī)制、內(nèi)部交流與協(xié)作機(jī)制、地方政府土地管理績效評(píng)價(jià)機(jī)制建設(shè)等方面均出臺(tái)了相關(guān)的制度規(guī)范,并取得了顯著成效,但與土地督察機(jī)制對(duì)應(yīng)的制度工具多集中在內(nèi)部約束機(jī)制,而與土地督察核心業(yè)務(wù)相關(guān)的機(jī)制,文本相對(duì)較少。同時(shí),當(dāng)前土地督察在公眾參與機(jī)制、網(wǎng)絡(luò)應(yīng)對(duì)機(jī)制等方面還存在一定的不足,在建設(shè)督察網(wǎng)絡(luò)論壇、吸引廣大公眾積極參與土地督察方面還需要加強(qiáng)。

（4）從國家土地督察各項(xiàng)文本條款出臺(tái)的先后順序來看,2006、2007年國家土地督察出臺(tái)的各項(xiàng)制度條款多以內(nèi)部管理和內(nèi)部約束機(jī)制為主,而隨著土地督察各項(xiàng)業(yè)務(wù)的開展,與核心業(yè)務(wù)相關(guān)的各項(xiàng)制度條款也在實(shí)際問題反饋中不斷得到發(fā)展和完善,2009、2010年國家土地督察的各項(xiàng)通知、公告、法律、法規(guī)、規(guī)劃、意見、辦法等制度文本開始明顯轉(zhuǎn)向各類督察業(yè)務(wù),如“雙保工程”、“督察宏觀調(diào)控政策落實(shí)”、“例行督察”等。而督察制度的深入實(shí)施,將進(jìn)一步推動(dòng)土地督察制度體系建設(shè),體現(xiàn)土地督察的價(jià)值。

4.2 政策建議

（1）國家土地督察機(jī)構(gòu)需要對(duì)土地督察業(yè)務(wù)加以梳理、分析不同督察業(yè)務(wù)之間的相互關(guān)系、分析國土資源管理部門業(yè)務(wù)與土地督察業(yè)務(wù)之間的相互關(guān)系以及土地督察制度與相關(guān)制度之間的相互關(guān)系,以便進(jìn)一步完善和健全土地督察業(yè)務(wù)體系以及土地督察制度,形成具有土地督察特色的制度體系。

（2）適度降低內(nèi)部管理等制度工具使用頻率,有效加大相關(guān)制度的實(shí)施力度。對(duì)現(xiàn)有目標(biāo)規(guī)劃、法規(guī)管制等工作的實(shí)施細(xì)節(jié)加以落實(shí),盡快出臺(tái)時(shí)間表,嚴(yán)格規(guī)定各項(xiàng)政策、措施的落實(shí)步驟。健全和完善相應(yīng)的配套制度體系,提高制度的系統(tǒng)性和可操作性。土地督察是對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市,以及計(jì)劃單列市人民政府土地利用和管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查,圍繞服務(wù)客觀評(píng)價(jià)省、自治區(qū)、直轄市以及計(jì)劃單列市人民政府土地利用和管理情況這一目的,對(duì)土地督察業(yè)務(wù)體系加以系統(tǒng)設(shè)計(jì),對(duì)已有業(yè)務(wù)加以適度整合,形成由多個(gè)相對(duì)獨(dú)立而又有機(jī)聯(lián)系的業(yè)務(wù)組成突出土地督察特色的業(yè)務(wù)體系,顯化土地督察在國家土地管理中的重要作用。

（3）在土地管理法中增加有關(guān)土地督察的章節(jié)或條款,對(duì)土地督察制度的基本內(nèi)容加以規(guī)定,明確土地督察的法律地位；抓緊“國家土地督察條例”的制訂,不僅要通過“國家土地督察條例”對(duì)國家土地督察機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限、工作原則與方式等加以規(guī)定,還要對(duì)土地違規(guī)違法問題糾錯(cuò)機(jī)制加以明確,提高權(quán)威性。在督察制度條款的制定上,須考慮與其他制度的連續(xù)性與一致性,在目標(biāo)上保持相對(duì)的統(tǒng)一性,在工具的選擇和力度上保持必要的連續(xù)性。國家相關(guān)職能部門要擔(dān)負(fù)起制度制定的協(xié)調(diào)工作,對(duì)國家所關(guān)注的耕地保護(hù)、土地違法等重大問題進(jìn)行研究,提高針對(duì)性。加強(qiáng)對(duì)實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估和監(jiān)督,做好實(shí)施績效的研究與反饋,為后續(xù)制度制定提供科學(xué)指導(dǎo)意見。

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