◎ 劉夢琴 傅晨

農(nóng)民工是改革開放以后我國工業(yè)化城市化快速發(fā)展與城鄉(xiāng)二元制度改革滯后的特殊產(chǎn)物，農(nóng)民工問題是改革開放以后我國經(jīng)濟和社會發(fā)展中新出現(xiàn)的一個重大問題，從根本上解決農(nóng)民工問題，必須讓農(nóng)民工融入城市，走市民化道路。黨的十八大提出“有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。 積極探索和解決農(nóng)民工問題，是有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要舉措。本文研究城市農(nóng)民工的住房問題和改革政策，結(jié)構(gòu)安排是：首先，論述城鄉(xiāng)二元住房制度改革滯后是農(nóng)民工住房問題的制度根源；其次，分析農(nóng)民工住房問題的表現(xiàn)和對農(nóng)民工市民化的影響；再次，實證研究廣東省農(nóng)民工住房政策實施情況；最后，提出深化改革的政策建議。

一、農(nóng)民工住房問題的制度根源

基本住房是生活資料，基本住房需求是生存需求，是基本人權(quán)的重要內(nèi)容。保障公民的基本住房需求是政府公共服務(wù)的重要職責(zé)，但是，公民基本住房需求的滿足程度受到很多因素的影響。我國是一個人口大國，保障公民基本住房需求的任務(wù)十分艱巨。在計劃經(jīng)濟年代，我國實行城鄉(xiāng)二元的住房制度，核心是以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)，城市居民由國家建設(shè)和分配低租金住房，農(nóng)村居民由所在集體經(jīng)濟組織分配宅基地自建住房。城鄉(xiāng)二元住房制度是國家工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略制度保障體系的重要組成部分，與戶籍、就業(yè)、生活資料供應(yīng)、社會福利等制度配合，阻斷農(nóng)村勞動力自由流入城市，保證有利于工業(yè)化的資源配置格局。改革開放以前，由于實行嚴格的人口流動控制，城鄉(xiāng)人口隔絕，不存在農(nóng)村居民流動到城市的居住問題。改革開放以后，農(nóng)村剩余勞動力大舉進城，他們在城市面臨住房困難，根源在于城鄉(xiāng)二元住房制度改革滯后。

改革以后，城市居民的福利性分配住房制度經(jīng)歷了市場化改革，取而代之的是個人購買或租賃住房。同時，政府建立了以經(jīng)濟適用房、限價房、廉租房等為主要內(nèi)容的城市住房保障制度，保障城市低收入居民的基本住房需求。但是，農(nóng)民工由于不具有城市居民戶籍，不在城市住房保障制度覆蓋范圍之內(nèi)。

相當(dāng)長一個時期，國家對農(nóng)民工在城市的住房政策處于空白，顯示出城鄉(xiāng)二元住房制度的痕跡。2005年，建設(shè)部首次將農(nóng)民工住房問題列入該年的工作重點，這也是國家層面首次將解決農(nóng)民工住房問題列入工作議事日程。2006年1月31日，國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》(國發(fā)[2006]5號)，第一次提出多渠道改善農(nóng)民工居住條件。2007年8月7日，國務(wù)院頒發(fā)《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》(國發(fā)[2007]24號)，首次將農(nóng)民工作為城市的“其他住房困難群體”。2007年12月5日，建設(shè)部、發(fā)展改革委、財政部、勞動保障部和國土資源部五部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于改善農(nóng)民工居住條件的指導(dǎo)意見》，這是迄今國家層面第一個針對農(nóng)民工住房問題的專門文件，再次明確把改善農(nóng)民工居住條件作為解決城市低收入家庭住房困難工作的一項重要內(nèi)容。目前，我國農(nóng)民工住房政策的基本輪廓已經(jīng)形成，主要內(nèi)容包括：多渠道改善農(nóng)民工居住條件；逐漸將農(nóng)民工納入城市住房保障體系；逐漸將農(nóng)民工納入住房公積金制度。但是，由于政策不完善，貫徹落實也存在問題，這就使一直存在的農(nóng)民工住房問題沒有完全解決。

二、農(nóng)民工住房問題及其對市民化的影響

（一）農(nóng)民工住房問題

第一，絕大多數(shù)農(nóng)民工無力在城市買房。據(jù)國家統(tǒng)計局《2009年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》，農(nóng)民工能夠承受的商品房單價平均為2214 元/平方米，能夠承受的商品房總價平均為21.82 萬元，能夠承受的月租金平均為 292.7 元。然而，農(nóng)民工的微薄收入與城市商品房的天價形成巨大反差，農(nóng)民工收入低，除去個人消費和養(yǎng)家糊口后所剩無幾，絕大多數(shù)農(nóng)民工根本無力在城市買房。國家統(tǒng)計局《2009年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示，農(nóng)民工月平均收入為1417元，其中，月均收入600元以下的占2.1%，600～800元的占5.2%，800～1200元的占31.5%，1200～1600元的占33.9%，1600～2400元的占19.7%，2400元以上的農(nóng)民工占7.6%[1]。據(jù)國家統(tǒng)計局《2012年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》（表1），僅有不到1%的農(nóng)民工在務(wù)工地購房，而且，隨著城市房價不斷攀升，這一比重還在降低[2]。能夠在城市購房的農(nóng)民工主要是一些有成就的個體工商戶、企業(yè)技術(shù)骨干和一定層次的管理者，絕大多數(shù)農(nóng)民工只能“望房興嘆”。

第二，農(nóng)民工和住房質(zhì)量很差。農(nóng)民工是城市低端住房的居住者。農(nóng)民工在城市的住房主要是雇傭單位（雇主）提供的集體宿舍、工地工棚和生產(chǎn)經(jīng)營場所的簡易住房，以及農(nóng)民工自己租房。國家統(tǒng)計局《2012年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示（表1），2008年以來農(nóng)民工居住情況沒有大的變化，由雇傭單位（雇主）提供的宿舍占1/3，在工地工棚和生產(chǎn)經(jīng)營場所居住的合計占16%，與人合租住房的比例略有上升，占接近20%，獨立租賃住房的比例略有下降，占不到14%。從外出受雇農(nóng)民工的居住負擔(dān)看，49.5%的農(nóng)民工由雇主或單位提供免費住宿；9.2%的農(nóng)民工雇主或單位不提供住宿，但有住房補貼；41.3%的農(nóng)民工雇主或單位不提供住宿也沒有住房補貼[2]。

雇主或雇傭單位向農(nóng)民工提供住房主要是制造業(yè)、建筑業(yè)和服務(wù)業(yè)，一般是出于行業(yè)特點和方便管理。例如，制造業(yè)流水線作業(yè)，工人輪班，工廠一般提供集體宿舍，幾個甚至十幾個人擁擠一間；建筑業(yè)施工地點流動性大，大部分是在施工工地提供工棚供農(nóng)民工居住。在餐飲、娛樂等服務(wù)業(yè)，從業(yè)人員也有在生產(chǎn)經(jīng)營場所或在附近的出租屋集體租住。雇主或雇傭單位提供的住房條件普遍較差，缺乏衛(wèi)生、通風(fēng)、采光、防暑、取暖、消防等基本設(shè)施，但是，雇主往往還以提供免費住宿為由壓低工資。農(nóng)民工租房主要考慮租金低廉，一般是通過非正規(guī)租賃市場，地點主要集中在“城中村”和城鄉(xiāng)結(jié)合部，租賃的住房普遍簡陋，缺乏基本的衛(wèi)生、通風(fēng)、采光、防暑、取暖、消防等設(shè)施。為了節(jié)省租金支出，很多農(nóng)民工合租共居，居住十分擁擠。北京市“城中村”農(nóng)民工人均居住面積5平方米以下的住戶比重為40%，九成以上的住房缺乏獨立廁所和廚房[3]；上海市農(nóng)民工人均住房建筑面積不足7平方米的占 47%,8～10平方米占29.8%；深圳市農(nóng)民工人均居住面積6.8平方米，居住集體宿舍農(nóng)民工的人均居住面積僅5平方米[4]。

表1 農(nóng)民工住房情況

第三，農(nóng)民工的居住環(huán)境普遍較差。居住環(huán)境包括物質(zhì)環(huán)境和社會環(huán)境。農(nóng)民工聚居在“城中村”和城鄉(xiāng)結(jié)合部，這里普遍公共設(shè)施簡陋和匱乏。國家人口和計生委2010年流動人口動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，流動人口中47.5%租房居住在城鄉(xiāng)結(jié)合部，31.5%住在城郊農(nóng)村，21%住在市區(qū)；64.4%的流動人口現(xiàn)住的房內(nèi)沒有獨立洗澡設(shè)施，50.7%沒有獨立廚房，45.4%沒有獨立衛(wèi)生間，28.9%沒有獨立管道自來水[5]。尤其是，聚居在“城中村”的農(nóng)民工數(shù)量往往是當(dāng)?shù)貞艏丝诘膸资叮竞喡筒蛔愕幕A(chǔ)設(shè)施和公共管理不堪重負，普遍環(huán)境“臟亂差”，很多是城市治安的“重災(zāi)區(qū)”， 被稱為“城市的傷疤”、“城市的毒瘤”。農(nóng)民工居住在這里，不僅感受不到城市的現(xiàn)代文明，甚至嚴重缺乏安全感。

（二）住房問題對農(nóng)民工市民化的影響

首先，房租支出比重偏高削弱了農(nóng)民工市民化經(jīng)濟能力。農(nóng)民工在城市租房的租金已經(jīng)盡可能低廉，但是，相對于他們微薄的收入，依然是一筆不小的開支。據(jù)國家統(tǒng)計局《2009年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》，50.5%的農(nóng)民工由雇主或單位提供免費住宿，7.4%的農(nóng)民工雇主或單位不提供住宿但有住房補貼，42.1%的農(nóng)民工雇主或單位不提供住宿也沒有住房補貼；雇主或單位不提供免費住宿的農(nóng)民工月均居住支出為245元，占月均收入（1417元）的17.3%[1]。由于房租上漲，農(nóng)民工的租房支出不斷增加。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組的調(diào)查，2010年農(nóng)民工的月租房成本為420.8元，占月收入24.5%，比國家統(tǒng)計局 2009 年的調(diào)查數(shù)據(jù)高，占其月收入的24.5%[6]。國際上通常認為住房成本（指房租）占總收入5%～8%為宜[7]。農(nóng)民工住房租金支出的比重偏高，必然削弱農(nóng)民工市民化的經(jīng)濟能力。

其次，居住質(zhì)量差阻礙了農(nóng)民工思想觀念和行為方式的市民化。住房并非僅僅是遮風(fēng)避雨的物質(zhì)空間，住房及其區(qū)位是城市公共資源（基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療、治安等）和社會資源（社會資本、工作機會和其他機會）的附著物，住房及其區(qū)位決定了居民享受公共服務(wù)和社會資源的程度以及社會交往的空間。農(nóng)民工是城市非正規(guī)房屋租賃市場的最大主顧，是城市最廉價、最簡陋、區(qū)位和環(huán)境最差住房的使用者，農(nóng)民工在城市，卻過著與農(nóng)村類似甚至不如的生活。農(nóng)民工居住質(zhì)量差，不利于他們的身心健康和人力資本提高，也不利于他們培育和累積“城市性”， 阻礙了他們的思想觀念和行為方式的市民化轉(zhuǎn)變。

最后，農(nóng)民工居住邊緣化造成嚴重的社會隔閡和對立。住房及其區(qū)位在一定程度上反映了居住者的經(jīng)濟和社會地位。農(nóng)民工在城市的居住具有邊緣化特點，他們聚居在“城中村”和城鄉(xiāng)結(jié)合部，這里普遍公共設(shè)施簡陋匱乏。農(nóng)民工生活在自己的群體中，缺少與外群體的交往，與城市主流社會阻隔。據(jù)鄭思齊等2008年對北京市城中村的調(diào)查，42%的農(nóng)民工感覺被“城里人”看不起，對“社會上的人”不信任的比重占到 63%[3]。居住邊緣化使農(nóng)民工對城市產(chǎn)生了嚴重的隔閡和對立，缺乏對城市的認同感和歸屬感，不僅難以主動融入城市，而且容易產(chǎn)生對城市的仇視和報復(fù)。

三、廣東省農(nóng)民工住房政策實施情況

（一）重點是多渠道改善農(nóng)民工居住條件

多渠道改善農(nóng)民工居住條件，是廣東省貫徹落實國家農(nóng)民工住房政策的重點，這項工作在全省已普遍開展。例如，廣州市通過多種途徑解決外來務(wù)工人員的居住問題，一是由工業(yè)園區(qū)中的企業(yè)自建公寓供其居住，政府在供應(yīng)用地時給予一定的政策優(yōu)惠；二是由社會民間資本開發(fā)公寓，政府在稅收上給予優(yōu)惠；三是結(jié)合城中村改造，解決一部分外來務(wù)工人員的居住問題；四是通過環(huán)境整治，改善農(nóng)民工公寓的衛(wèi)生條件和安全性，供外來務(wù)工人員租住。自2005年起，廣州市對面向外來務(wù)工人員為主的住宅型出租屋進行了綜合整治，2009年新建外來務(wù)工人員公寓62.34萬平方米①。但是，由于廣東省農(nóng)民工的數(shù)量很大，多渠道改善農(nóng)民工居住條件的資金來源不確定，適合農(nóng)民工特點的保障性住房還遠遠不能滿足農(nóng)民工的住房需求。

（二）逐漸將農(nóng)民工納入城市住房保障體系開始試點

目前，我國有部分省、市制定了將符合一定條件的農(nóng)民工納入城市保障住房的政策②。相比之下，廣東省的工作相對遲緩，目前廣東省一些地方開展農(nóng)民工住房保障的試點工作。例如，從2009年起，東莞市政府投資10億元用于農(nóng)民工廉租房建設(shè)，主要包括兩種方式，一種是政府新建廉租房小區(qū)，已在市區(qū)和 8 個鎮(zhèn)先行試點，如石牌鎮(zhèn)投資3.8億元、規(guī)劃建設(shè)農(nóng)民工公寓兩期4000套；另一種是統(tǒng)包統(tǒng)租模式，即政府將農(nóng)民出租屋統(tǒng)租下來轉(zhuǎn)變?yōu)榱夥?，再以低于市場的價格轉(zhuǎn)租給農(nóng)民工，實行統(tǒng)一管理③。但是，總體而言，廣東省將農(nóng)民工納入城市保障住房體系的工作比較遲緩。主要原因有兩點：第一，在廣東省城鎮(zhèn)戶籍人口中，需要納入城市保障性住房的數(shù)量十分巨大，城鎮(zhèn)戶籍人口保障性住房的供需缺口很大。政府必須把解決本省城鎮(zhèn)戶籍人口的保障性住房，放在優(yōu)先的位置。第二，廣東省農(nóng)民工數(shù)量巨大，廣東省目前還沒有能力（包括財政和土地供應(yīng)）將外省戶籍農(nóng)民工納入當(dāng)?shù)爻鞘斜Ｕ闲宰》俊?/p>

（三）極少數(shù)農(nóng)民工被納入住房公積金制度

目前，我國有部分城市制定了將農(nóng)民工納入住房公積金的制度④。廣東是全國農(nóng)民工的主要聚集地之一，但是，迄今廣東省還沒有制定和實施在全國具有超前性質(zhì)的相關(guān)政策。目前，在政府機關(guān)、國有企、事業(yè)單位等“正規(guī)部門”，住房公積金制度已經(jīng)得到很好的貫徹落實，少數(shù)在“正規(guī)部門”就業(yè)的農(nóng)民工已經(jīng)被納入，但是，大多數(shù)農(nóng)民工在“非正規(guī)部門”就業(yè)，“非正規(guī)部門”的企業(yè)（單位）以及農(nóng)民工個人繳存住房公積金的情況十分不理想。據(jù)國家統(tǒng)計局廣東調(diào)查總隊2006年對廣州等15個市1565名農(nóng)民工的調(diào)查，73.6%的受訪農(nóng)民工沒有享受住房補貼，77.8%沒有享受住房公積金⑤。據(jù)國家統(tǒng)計局有關(guān)數(shù)據(jù)，截至2009年6月，全國正在繳存住房公積金的農(nóng)民工不到10%[8]。據(jù)國家人口和計生委流動人口司2010年全國流動人口動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)，農(nóng)業(yè)戶口勞動年齡流動人口（農(nóng)民工）在流入地繳納住房公積金的僅占2.9%，全部勞動年齡流動人口在流入地繳納住房公積金的占4.1%，就業(yè)的勞動年齡流動人口在流入地繳納住房公積金的占4.7%⑥。國家人口和計生委流動人口司2011年對廣東省1萬名流動人口的抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，有5.2%的農(nóng)民工繳納住房公積金⑦。如果扣除流動人口中的城市戶籍人口，真正享受住房公積金政策的農(nóng)民工比例很低。

將農(nóng)民工納入住房公積金制度，在實際操作中面臨不少困難。第一，農(nóng)民工的雇用單位主要是“非正規(guī)部門”，出于節(jié)省成本，缺乏為農(nóng)民工繳存住房公積金的積極性和主動性，而住房公積金不屬于社會保障范疇，不能按照《勞動合同法》強制執(zhí)行。第二，農(nóng)民工的工資水平低，按時足額拿到工資對他們是最實惠的，繳存公積金會減少農(nóng)民工拿到的工資，可能影響其維持基本的生活水平，所以，農(nóng)民工也缺乏繳存住房公積金的積極性和主動性。第三，農(nóng)民工流動頻繁，由于住房公積金賬戶沒有全國統(tǒng)一，持續(xù)繳存住房公積金以及公積金的異地轉(zhuǎn)移和提取都存在困難，阻礙了將農(nóng)民工納入住房公積金制度。

四、政策建議

（一）提高認識

解決農(nóng)民工住房問題，必須首先解決認識問題，否則，就不可能正確地制定政策，也不可能正確地執(zhí)行政策。

首先，高度重視解決農(nóng)民工住房問題的嚴重性和緊迫性。農(nóng)民工住房問題是農(nóng)民工問題的重要內(nèi)容，并日益成為農(nóng)民工最為關(guān)注和迫切希望解決的問題之一。住房需求是基本生存需求，居住權(quán)是基本人權(quán)，解決農(nóng)民工住房問題是以人為本和社會公正的要求。當(dāng)前農(nóng)民工流動已經(jīng)呈現(xiàn)從增加就業(yè)和收入轉(zhuǎn)向在城市定居，從個人外出“獨闖”向夫妻攜帶子女外出轉(zhuǎn)變，農(nóng)民工在城市務(wù)工經(jīng)商獲取收入的同時，日益注重家庭團聚、子女教育和家庭生活質(zhì)量的改善提高。農(nóng)民工群體正在發(fā)生重要的結(jié)構(gòu)性變化，“80后、90后”出生的“新生代農(nóng)民工”正在成為農(nóng)民工的主體，新生代農(nóng)民工更加注重在城市的生活質(zhì)量，而非簡單的謀生和增加收入。

其次，解決農(nóng)民工住房問題對農(nóng)民工市民化具有重大意義。改革以來一段時期，解決農(nóng)民工問題主要是促進農(nóng)民工就業(yè)和勞動權(quán)益保護，目前，解決農(nóng)民工問題的戰(zhàn)略思路是農(nóng)民工市民化。城市的眾多公共服務(wù)資源(如教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施、治安等)和社會資源(如人力資本和社會資本、工作機會和其他機會)都是有形或無形地附著在區(qū)位之上，這時住房就不僅是遮風(fēng)避雨的物質(zhì)空間，它決定了城市居民的生活環(huán)境和社會交往空間，為社會民眾獲得各種城市資源，積累人力資本和社會資本，融入城市主流社會提供機會。

最后，農(nóng)民工住房問題是城市低收入困難家庭住房問題的重要組成部分。農(nóng)民工是城市大家庭的成員，農(nóng)民工為城市的經(jīng)濟社會發(fā)展做出了貢獻。農(nóng)民工是城市的弱勢群體，需要得到城市的及時關(guān)懷。長期以來，在解決農(nóng)民工住房問題上，存在將農(nóng)民工視為城市的“外來人口”、忽視農(nóng)民工居住問題的傾向。應(yīng)當(dāng)將農(nóng)民工看作是城市居民的一部分，將解決農(nóng)民工住房問題看作是解決城市低收入家庭住房困難工作的組成部分。

（二）堅持多渠道改善農(nóng)民工居住條件

多渠道改善農(nóng)民工居住條件，仍然是今后相當(dāng)長一個時期，解決農(nóng)民工住房問題的基本策略。指導(dǎo)思想是，強化政府的主導(dǎo)作用，落實企業(yè)的社會責(zé)任，發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)功能，不斷完善農(nóng)民工住房保障體系和政策支持體系，多渠道改善農(nóng)民工居住條件。

（1）強化政府的主導(dǎo)作用。政府要把長期在城市就業(yè)與生活的農(nóng)民工居住問題納入城市住宅建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，加強對城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民工聚居地區(qū)的規(guī)劃、建設(shè)和管理，提高公共基礎(chǔ)設(shè)施保障能力。在農(nóng)民工較多的地方 ,政府在城市住房建設(shè)規(guī)劃中要劃出一定比例的建設(shè)用地，用于統(tǒng)一修建面向包括農(nóng)民工在內(nèi)的住房困難低收入家庭的出租公屋和廉租住房小區(qū)。在城中村改造時，要考慮農(nóng)民工的居住需要，在符合城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的前提下，集中建設(shè)向農(nóng)民工出租的集體宿舍。有條件的地方，可以比照經(jīng)濟適用住房建設(shè)的相關(guān)優(yōu)惠政策，根據(jù)產(chǎn)業(yè)布局、農(nóng)民工數(shù)量及分布狀況，政府引導(dǎo)，市場運作，建設(shè)符合農(nóng)民工特點的住房，以農(nóng)民工可承受的合理租金向農(nóng)民工出租。積極引導(dǎo)和鼓勵城鄉(xiāng)結(jié)合部居民利用自有住房向農(nóng)民工出租。有關(guān)部門要加強監(jiān)管，保證農(nóng)民工居住場所符合基本的衛(wèi)生和安全條件。對于為農(nóng)民工提供租賃住房的業(yè)主或機構(gòu)，給予一定的稅收減免。對興建農(nóng)民工公寓的個人和機構(gòu)，鼓勵金融機構(gòu)提供低息長期銀行貸款或公積金貸款。

（2）落實企業(yè)的社會責(zé)任。用工單位是改善農(nóng)民工居住條件的責(zé)任主體。用工單位可以采取無償提供、廉價租賃等方式向農(nóng)民工提供居住場所。農(nóng)民工自行安排居住場所的，用工單位應(yīng)當(dāng)給予一定的住房租金補助，可在勞動合同中予以明確。招用農(nóng)民工較多的企業(yè)，應(yīng)充分利用自有職工宿舍或通過租賃、購置等方式籌集農(nóng)民工住房房源，在符合規(guī)劃的前提下，可在依法取得的企業(yè)用地范圍內(nèi)建設(shè)農(nóng)民工集體宿舍。農(nóng)民工集中的開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)，應(yīng)按照集約用地的原則，集中建設(shè)農(nóng)民工集體宿舍，由用工單位承租后向農(nóng)民工提供，或由農(nóng)民工直接承租，但不得按商品住房出售或出租。

（3）發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)功能。今后一個相當(dāng)長的時期，城市低端住房租賃市場仍然是解決農(nóng)民工住房問題的一個重要途徑。要加強現(xiàn)有民間出租屋的管理和監(jiān)督，規(guī)范農(nóng)民工住房租賃市場。鼓勵和引導(dǎo)城市和城鄉(xiāng)結(jié)合部居民利用自有住房向農(nóng)民工出租，建立完善的出租屋信息，充分掌握出租房供給狀況，保證出租屋的質(zhì)量符合基本的居住、衛(wèi)生和安全條件，完善房屋租賃合同，建立房屋租賃糾紛的協(xié)調(diào)和解決機制，保護業(yè)主和租賃者權(quán)益。

（4）完善農(nóng)民工住房保障體系。將農(nóng)民工看作是城市居民的一部分，將解決農(nóng)民工住房問題看作是解決城市低收入家庭住房困難工作的組成部分，逐步將已在城市穩(wěn)定就業(yè)并居住一定年限以上、住房困難的農(nóng)民工家庭納入政府廉租住房和經(jīng)濟適用房享受范圍。由于農(nóng)民工能承受的租金水平很低，必須建立適合農(nóng)民工特點的經(jīng)濟租用房。鼓勵各地比照廉租房政策，在農(nóng)民工集中的開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)、城中村改造、城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)相對集中的農(nóng)民工公寓，鼓勵將廢舊廠房改造為農(nóng)民工公寓。 放寬中小城市和城鎮(zhèn)戶籍限制，鼓勵符合條件的農(nóng)民工逐步在家鄉(xiāng)的城鎮(zhèn)落戶，并納入本地城鎮(zhèn)住房保障體系。

（5）完善農(nóng)民工住房公積金制度。加強對農(nóng)民工就業(yè)的“非正規(guī)部門”的監(jiān)管，將其作為貫徹落實農(nóng)民工住房公積金政策的重點。珠江三角洲地區(qū)農(nóng)民工數(shù)量多,企業(yè)的經(jīng)濟承受能力相對較強，是實施農(nóng)民工住房公積金制度的重點地區(qū)，政府要加強監(jiān)管，要求農(nóng)民工在與企業(yè)簽訂勞動合同時明確農(nóng)民工的住房公積金權(quán)益。在經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)，可以選擇部分有條件的企業(yè)(如規(guī)模以上的企業(yè))作為工作重點。針對農(nóng)民工工資水平低、流動性強的特點，農(nóng)民工住房公積金可采取“低水平、多層次、廣覆蓋”的原則。一是公積金繳納額度占工資的比例不宜過大，公積金繳納額度的起點要低，可以靈活設(shè)計多個檔次。二是探索建立適合農(nóng)民工持續(xù)繳納、轉(zhuǎn)移和使用的住房公積金制度。三是農(nóng)民工使用住房公積金的條件要放寬，農(nóng)民工使用住房公積金不一定都是購買住房，有利于改善農(nóng)民工居住條件的支出，如支付租金，也可以申請使用住房公積金。

（三）積極探索農(nóng)村宅基地政策與農(nóng)民工城市住房政策的改革銜接

農(nóng)民工在家鄉(xiāng)農(nóng)村的土地（包括承包地和宅基地）及其住房是他們最重要的財產(chǎn)，要使它們成為促進農(nóng)民工市民化的重要資源，而不是阻礙。這里，我們只研究農(nóng)民宅基地及其住房。按照現(xiàn)行法律和政策的規(guī)定，農(nóng)村土地屬于集體所有，農(nóng)民按照一定的標(biāo)準(zhǔn)，無償從集體分得宅基地，自建住房，自己使用，不能買賣。農(nóng)民工在城市無力購買住房，居住質(zhì)量差，然而，他們在家鄉(xiāng)農(nóng)村的住房卻“人去樓空”，處于低效利用甚至閑置狀態(tài)。尤其是，由于不能自由買賣和處置宅基地及其住房，妨礙了農(nóng)民工的市民化。農(nóng)民工對如何處置宅基地和住房具有不同的意愿。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組調(diào)查，66.7%愿意進城定居的農(nóng)民工希望保留農(nóng)村宅基地和房產(chǎn)，備將來使用；33.3%希望能夠擁有不同的自主處置權(quán)，其中，12.3%的人希望能有償轉(zhuǎn)讓，11.4%的人希望能置換城里的住房，4.8%的人希望給城鎮(zhèn)戶口，有償放棄，4.8%的人希望以其他方式處置[6]。一部分農(nóng)民工愿意以農(nóng)村的宅基地和住房置換城鎮(zhèn)住房，給改革探索留下了空間。

迄今，已有大量研究農(nóng)村宅基地和住房政策的改革，核心思想是通過制度創(chuàng)新，“盤活”農(nóng)民工在農(nóng)村的宅基地和住房，使其能夠發(fā)揮財產(chǎn)功能，幫助農(nóng)民工在城市購房，降低農(nóng)民工在城市的住房成本。陶然等（2005）提出，為遷移人口建立一個包含住房在內(nèi)的“福利包”，在自愿基礎(chǔ)上，達到準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的鄉(xiāng)村遷移人口無償放棄農(nóng)村的承包地和宅基地，可以獲得城市戶口和申請享受“福利包”[9]。近年來，全國不少地方開展了改革試驗，進城農(nóng)民“雙放棄”（放棄農(nóng)村土地的承包權(quán)和農(nóng)村宅基地的使用權(quán)，包括宅基地上的農(nóng)房），或者“單放棄”（放棄農(nóng)村土地的承包權(quán)，或者放棄農(nóng)村宅基地的使用權(quán)），以換取在城市的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障和公共服務(wù)。例如，云南省昆明市對農(nóng)民自愿放棄宅基地使用權(quán)進城購房的，根據(jù)所在區(qū)域（市、縣、區(qū)）的不同，給予每戶一次性15000～25000元補貼；對農(nóng)民“雙放棄”進城購買普通商品住房的，契稅征收后給予全額返還獎勵，免收房產(chǎn)登記費、 土地登記費，對只放棄宅基地使用權(quán)的，契稅征收后給予 50%返還獎勵。河南省洛陽市對農(nóng)民“雙放棄”進城購房的按每人8000～10000 元標(biāo)準(zhǔn)進行補貼，只放棄宅基地使用權(quán)的按每人 5000元進行補貼，只放棄土地承包經(jīng)營權(quán)的每人按3000～5000 元進行補貼。洛陽市對農(nóng)民“雙放棄”進城購房，符合購買經(jīng)濟適用住房條件的，按規(guī)定程序可以購買經(jīng)濟適用住房。目前，對于這種改革，人們的認識存在重大分歧，例如，國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組（2011）的一項研究明確反對農(nóng)民工的市民權(quán)用土地權(quán)換[6]。

我們認為，必須尊重農(nóng)民處置住宅資產(chǎn)的意愿，不得強行置換進城落戶農(nóng)民工的宅基地和房產(chǎn)，積極探索農(nóng)村宅基地政策與農(nóng)民工城市住房政策的改革銜接。進城落戶的農(nóng)民工可以繼續(xù)擁有農(nóng)村宅基地及其房產(chǎn)，也可以在自愿的基礎(chǔ)上探索多種轉(zhuǎn)讓形式。毛盛勇（2009）建議政府成立“房屋銀行”，面向有在城市購房意愿的農(nóng)民工，對其在農(nóng)村的房產(chǎn)進行合理估價，發(fā)給其相應(yīng)價值的“房屋券”，“房屋券”不能自由轉(zhuǎn)讓，不能兌現(xiàn)，農(nóng)民工可以在城市購房時沖抵相應(yīng)價值的房款，也可以作為抵押進行貸款；開發(fā)商則憑“房屋券”到“房屋銀行”兌換相應(yīng)數(shù)額的貨幣[10]。龍雨（2010）建議，對于愿意將戶口遷入工作城市的農(nóng)民工，可將其農(nóng)村宅基地和房屋經(jīng)不動產(chǎn)評估中介機構(gòu)評估后轉(zhuǎn)讓給政府，政府不直接支付現(xiàn)金，而是為這些農(nóng)民工建立城市住房保障金賬戶，農(nóng)民工租住廉租房，或者購買經(jīng)濟適用房和商品房，可以直接從該“個人賬戶”扣繳支付[11]。

注釋：

①2010年廣東省住房城鄉(xiāng)建設(shè)工作會議交流材料，廣東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳：http://www.gdcic.net/gdcicIms/Front/Message/ViewMessage.aspx?MessageID=111382

②例如，2008年甘肅省《關(guān)于改善農(nóng)民工居住條件的實施意見》提出，將在城市連續(xù)工作3年以上、具有穩(wěn)定收入來源的農(nóng)民工納入經(jīng)濟適用房供應(yīng)范圍，可以申請購買當(dāng)?shù)亟?jīng)濟適用房。江西省南昌市允許與用工單位簽訂了3年以上工作合同、長期穩(wěn)定在城市工作的農(nóng)民工、在城市經(jīng)商納稅時間達到3年以上或金額達到一定數(shù)額的農(nóng)民工，具備經(jīng)濟適用房購買資格。四川省成都市經(jīng)濟適用房對成都市戶籍農(nóng)民工放開。湖南省長沙市也制定了符合一定條件的農(nóng)民工可以申請廉租住房的政策。

③2010年廣東省住房城鄉(xiāng)建設(shè)工作會議交流材料，廣東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳：http://www.gdcic.net/gdcicIms/Front/Message/ViewMessage.aspx?MessageID=111382

④例如，浙江省湖州市制定了有別于城鎮(zhèn)職工的農(nóng)民工住房公積金繳存制度，“低門檻準(zhǔn)入”，單位和個人每月各繳存66元的最低標(biāo)準(zhǔn)，正常繳存6個月后就能申請住房貸款。2009年1月，重慶市頒布《關(guān)于住房公積金管理有關(guān)具體問題的規(guī)定》，規(guī)定沒有固定用工單位的農(nóng)民工也可以繳存住房公積金，其個人按月繳存公積金的基數(shù)，不得低于上年全年城鎮(zhèn)經(jīng)濟單位職工最低工資標(biāo)準(zhǔn)的60%，不得高于上年全市城鎮(zhèn)經(jīng)濟單位職工平均工資的3倍，繳存比例在現(xiàn)行規(guī)定的7%～15%范圍內(nèi)自行確定。農(nóng)民工、個體工商戶、自由職業(yè)人員提取公積金更加靈活，可以每年提取一次本人公積金賬戶的余額，不受買房與否的限制。

⑤國家統(tǒng)計局網(wǎng)：http://www.stats.gov.cn/was40/gjtjj_detail.jsp?channelid=5705&record=5524

⑥國家人口和計生委流動人口司.中國流動人口發(fā)展報告：2011.中國人口出版社,2011: 7/239.

⑦國家人口和計生委流動人口司2011年流動人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)庫（廣東?。?

[1]國家統(tǒng)計局.2009年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告,http://www.stats.gov.cn.

[2]國家統(tǒng)計局.2012年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告,http://www.stats.gov.cn.

[3]鄭思齊,廖俊平,任榮榮,曹洋.農(nóng)民工住房政策與經(jīng)濟增長.經(jīng)濟研究,2011(2).

[4]國務(wù)院研究室課題組.中國農(nóng)民工調(diào)研報告.中國言實出版社,2006:58.

[5]國家人口和計生委流動人口司.中國流動人口發(fā)展報告：2011.中國人口出版社,2011:7.

[6]國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組.農(nóng)民工市民化進程的總體態(tài)勢與戰(zhàn)略取向.改革,2011(5).

[7]陳廣桂.房價、農(nóng)民市民化成本和我國的城市化.中國農(nóng)村經(jīng)濟,2004(3).

[8]《我國農(nóng)民工工作“十二五”發(fā)展規(guī)劃綱要研究》課題組.農(nóng)民工融入城市的制度創(chuàng)新及其政策建議.改革,2010(10).

[9]陶然,徐志剛.城市化、農(nóng)地制度與遷移人口社會保障.經(jīng)濟研究,2005(12).

[10]毛盛勇.“房屋券”制：解決農(nóng)民工住房問題的另一種思路.中華建設(shè),2009(3).

[11]龍雨.“持證進城”——實現(xiàn)農(nóng)民工的住房保障.中國房地產(chǎn),2010(11).