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采訪(fǎng)地方財(cái)政，經(jīng)常聽(tīng)到一句話(huà)：富財(cái)政靠賣(mài)地活著，窮財(cái)政靠轉(zhuǎn)移支付活著。

這其實(shí)是一句讓各地財(cái)政都很尷尬的話(huà)。地方財(cái)政的收入來(lái)源，本不應(yīng)該是土地財(cái)政，更不應(yīng)該是轉(zhuǎn)移支付。

但自從1994年分稅制改革以來(lái)，轉(zhuǎn)移支付，從一開(kāi)始的單純財(cái)政工具，已經(jīng)成為客觀(guān)上一些無(wú)財(cái)可收的地區(qū)的主要“財(cái)源”。

如果說(shuō)分稅制的調(diào)整是一種“改革”，那么轉(zhuǎn)移支付則需要一種“進(jìn)化”。今年7月全國(guó)財(cái)政廳（局）長(zhǎng)座談會(huì)上已經(jīng)提出了這種“進(jìn)化”的趨勢(shì)：減少專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，擴(kuò)容一般性轉(zhuǎn)移支付。但它并不是一個(gè)短期內(nèi)一蹴而就的改革，它既是本期我們尋求各方解析的一個(gè)專(zhuān)題，又是各級(jí)財(cái)政在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)需要研究、試驗(yàn)和落地的一個(gè)課題。

“進(jìn)化”的結(jié)果，還很值得期待。

2013年7月，全國(guó)財(cái)政廳（局）長(zhǎng)座談會(huì)上，就整合專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付提出了指導(dǎo)性意見(jiàn)。這標(biāo)志著，新一波的提高財(cái)政資金使用效益的“硬仗”又將拉開(kāi)序幕。在這次會(huì)議上規(guī)定了原則上納入一般性轉(zhuǎn)移支付的范圍，主要包括了：

一是不同預(yù)算級(jí)次的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，包括中央對(duì)地方的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，省對(duì)下安排的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金。

二是不同預(yù)算類(lèi)型的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，包括公共財(cái)政預(yù)算安排的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、政府性基金預(yù)算安排的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算安排的項(xiàng)目資金。

三是不同部門(mén)安排的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，包括財(cái)政部門(mén)安排的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金、其他有預(yù)算分配權(quán)的部門(mén)安排的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金。

四是不同預(yù)算年度的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，包括當(dāng)年預(yù)算安排的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、以前年度安排的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付形成的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金。

對(duì)于專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付整合方式，本次會(huì)議表示在四個(gè)方面采取專(zhuān)項(xiàng)資金整合：一是部門(mén)內(nèi)部專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金整合；二是跨部門(mén)的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金整合；三是跨區(qū)域的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金整合；四是重大事項(xiàng)的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金整合。

本期我們探討的，既是今年年中全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上從頂層設(shè)計(jì)層面提出的轉(zhuǎn)移支付改革，又可以廣而言之，是政府間資源分配問(wèn)題。甚至還可以向上溯源，探尋自1994年分稅制改革之后，同時(shí)執(zhí)行的轉(zhuǎn)移支付制度與全國(guó)分稅制改革進(jìn)程之間不可分割的利益聯(lián)系。再者可以聯(lián)系到更深層次的，項(xiàng)目間、部門(mén)間、地區(qū)間的事權(quán)財(cái)權(quán)劃分。

我國(guó)的財(cái)政問(wèn)題，從來(lái)都不能單獨(dú)列舉分析。我們無(wú)法將其簡(jiǎn)單的定性為專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付到一般性轉(zhuǎn)移支付的“質(zhì)變”，它所代表的，既是一種財(cái)政政策與時(shí)俱進(jìn)的信號(hào)，也是我國(guó)整個(gè)財(cái)政體制改革的一環(huán)。正如雨降至，風(fēng)為頭。并非開(kāi)始，也并非結(jié)束。

會(huì)哭的孩子們

雖然筆者并不愿意以這樣一個(gè)很不“主旋律”的問(wèn)題開(kāi)頭，但政府間資源分配的問(wèn)題，一直是一個(gè)財(cái)政上的老大難問(wèn)題。1994年分稅制改革前，地方財(cái)力大于中央財(cái)力；而在分稅制改革之后將近二十年中，財(cái)政人逐漸發(fā)現(xiàn)，向中央財(cái)政傾斜的天平似乎又太過(guò)了。也正因此，轉(zhuǎn)移支付在這種財(cái)力平衡的博弈中，作為重要工具應(yīng)運(yùn)而生。

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究室主任傅志華表示，政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是財(cái)政體制的重要組成部分。在多級(jí)政府并存的財(cái)政體制運(yùn)行中，它表現(xiàn)為上級(jí)政府向下級(jí)政府進(jìn)行的收入轉(zhuǎn)移。其最重要的體制目標(biāo)是調(diào)整各級(jí)政府間財(cái)政能力的縱向失衡，以及各地區(qū)政府間財(cái)政能力的橫向失衡。但在轉(zhuǎn)移支付實(shí)踐過(guò)程中，往往伴生下級(jí)政府的負(fù)面依賴(lài)，從而使得構(gòu)建有效的激勵(lì)與約束機(jī)制成為轉(zhuǎn)移支付制度完善的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。這也是為什么說(shuō)“會(huì)哭的孩子有奶吃”的原因。

這段話(huà)可以簡(jiǎn)單的解釋一個(gè)現(xiàn)象：跑部錢(qián)進(jìn)。多年的地方向中央財(cái)政“求錢(qián)”之旅，一方面反映出地方與中央財(cái)政之間財(cái)力失衡的客觀(guān)性，另一方面反映出政府間財(cái)力平衡制度，或者客觀(guān)的說(shuō)，轉(zhuǎn)移支付制度的不完善。專(zhuān)項(xiàng)過(guò)多過(guò)雜是其表面反應(yīng)出的政策“刻意缺口”，從根基上來(lái)說(shuō)，更反射出地方與中央政府之間的信息壁壘與資源壁壘。

所謂“財(cái)政網(wǎng)絡(luò)”，還極為不健全。

而政府間資源分配并不僅僅限于中央與地方財(cái)政的上對(duì)下分配關(guān)系。許多地方財(cái)政會(huì)在分配時(shí)選擇性遺忘橫向轉(zhuǎn)移支付的存在，按照博弈均衡的制度觀(guān)，制度只有在參與各方積極執(zhí)行的情況下才成其為制度。以政策等形式表現(xiàn)出來(lái)的政府間轉(zhuǎn)移支付制度，當(dāng)它與實(shí)際上支配參與各方行為的制度一致時(shí)具有制度實(shí)施效率，反之則不具有實(shí)施效率。從省際間財(cái)力橫向均等化方面對(duì)中國(guó)政府間轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行的歷時(shí)性考察表明，中國(guó)政府間轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)施效率經(jīng)歷了制度效率——制度非效率——部分制度效率與部分制度非效率并存的變遷軌跡。通俗的來(lái)說(shuō)，現(xiàn)在的轉(zhuǎn)移支付制度，并不能完全約束縱向轉(zhuǎn)移支付的所有問(wèn)題，而對(duì)橫向轉(zhuǎn)移支付的約束更小。

所以說(shuō)，這些利益損失一方的“孩子”們，要想得到利益均衡，還是得靠“哭”。

分稅與分錢(qián)

1994年分稅制財(cái)政體制改革引進(jìn)與國(guó)際接軌的政府間轉(zhuǎn)移支付制度，迄今已有十多年。在這十多年的過(guò)程中，轉(zhuǎn)移支付經(jīng)歷了從財(cái)力均衡工具到一些地區(qū)主要財(cái)政收入來(lái)源的尷尬轉(zhuǎn)變，但一直是分稅制改革過(guò)程中的“剎車(chē)器”。

廣西壯族自治區(qū)財(cái)政廳政策研究室吳勝澤博士認(rèn)為，政府間轉(zhuǎn)移支付為一個(gè)國(guó)家中央政府與地方政府在既定的職責(zé)和支出責(zé)任以及稅收劃分框架下財(cái)政資金的無(wú)償轉(zhuǎn)移，政府間轉(zhuǎn)移支付的實(shí)施過(guò)程涉及六類(lèi)政策目標(biāo)，其終極目標(biāo)（根本目標(biāo)）是在提高政府間財(cái)政收支效率的基礎(chǔ)上，使全國(guó)各地都能提供大致相等的公共服務(wù)水平。

然而到目前為止，無(wú)論是理論研究還是制度實(shí)施都沒(méi)有形成關(guān)于政府間轉(zhuǎn)移支付的科學(xué)的價(jià)值判斷。隨著近些年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的迅速擴(kuò)大，政府間轉(zhuǎn)移支付被賦予越來(lái)越多的功能。例如，規(guī)模龐大的轉(zhuǎn)移性支出對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響日益顯著，在調(diào)節(jié)區(qū)域經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展方面的價(jià)值得到理論研究的廣泛關(guān)注；甚至有些實(shí)證結(jié)論認(rèn)為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距主要與地方得到的轉(zhuǎn)移支付總額相關(guān)。在制度實(shí)施層面，政府部門(mén)經(jīng)常偏離基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)或者說(shuō)不以實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化為直接目標(biāo)，而是將轉(zhuǎn)移支付僅僅視為上級(jí)對(duì)下級(jí)政府的財(cái)力補(bǔ)助，其政策目標(biāo)體現(xiàn)出更多的臨時(shí)性和靈活性。

正是在這種情況下，給予地方更大的財(cái)政自主權(quán)則顯得更加緊迫。多年前即有一般性轉(zhuǎn)移支付擴(kuò)容的政策要求，本次以通知形式出現(xiàn)，除了表面上的清理專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付意義，深層次意義上也有分稅制改革深化過(guò)程中，進(jìn)一步向地方傾斜財(cái)力的行為。

事權(quán)財(cái)權(quán)再細(xì)分

許多專(zhuān)家表示，在事權(quán)與財(cái)權(quán)的劃分中，要謹(jǐn)慎使用“重構(gòu)”一類(lèi)的詞匯。原因在于它割裂了財(cái)政政策和地方政策的連續(xù)性。

所以我們將這次轉(zhuǎn)移支付改革中涉及到的事權(quán)財(cái)權(quán)稱(chēng)之為“細(xì)分”。專(zhuān)家稱(chēng)，分稅制財(cái)政體制改革確立的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在的主要問(wèn)題在于未能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。為了保護(hù)各地的既得利益，分稅制仍然保留了原包干體制中央對(duì)地方的補(bǔ)助和地方向中央的上繳部分，中央對(duì)地方實(shí)行稅收返還，在確定體制補(bǔ)助和稅收返還的數(shù)量時(shí)，仍然采用“基數(shù)法”。只要地方政府存在收支差異，就給補(bǔ)助，既不考慮各地區(qū)收入能力與支出需要之間存在的客觀(guān)差異，也缺少比較合理的客觀(guān)標(biāo)準(zhǔn)，形成了一種“收益地區(qū)長(zhǎng)期收益，吃虧地區(qū)長(zhǎng)期吃虧”的內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制，對(duì)長(zhǎng)期形成的地區(qū)之間財(cái)力不均問(wèn)題沒(méi)有從根本上觸動(dòng)，依然保持了原有財(cái)力分布的格局。因此，這時(shí)的轉(zhuǎn)移支付在實(shí)現(xiàn)合理再分配、調(diào)節(jié)資源配置、縮小地區(qū)公共服務(wù)差距方面，很難達(dá)到預(yù)期的效果。

轉(zhuǎn)移支付的改革趨勢(shì)，需要打破原有的利益格局。這也是改革中最難的一點(diǎn)。新的改革趨勢(shì)將主導(dǎo)權(quán)下放到省級(jí)，在本次采訪(fǎng)中，多數(shù)地方對(duì)此表示贊同，但他們也表示，這種做法，實(shí)際上給省級(jí)對(duì)下轉(zhuǎn)移支付制度的改變?cè)斐闪艘恍┛陀^(guān)上的困難。沒(méi)有了頂層設(shè)計(jì)的推動(dòng)，以省級(jí)為政策制訂主體的形式在過(guò)去是比較少見(jiàn)的。

一些地方財(cái)政人表示，省管縣政策在近幾年的大力推動(dòng)，為轉(zhuǎn)移支付的改革和很多后續(xù)的，深化分稅制改革政策的做法提供了良好的背景。而預(yù)算公開(kāi)和財(cái)政績(jī)效工作的開(kāi)展，又為轉(zhuǎn)移支付改革中在公共財(cái)政層面的制度化和公開(kāi)化提供了具體執(zhí)行工具。而一般性轉(zhuǎn)移支付的擴(kuò)容，又反過(guò)來(lái)對(duì)增強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)自主性，增強(qiáng)基層財(cái)政運(yùn)行活力有較強(qiáng)的政策推動(dòng)作用。財(cái)政政策相輔相成，才從宏觀(guān)意義上推動(dòng)了整個(gè)財(cái)政改革的步伐。