羅慶明 胡華龍 侯 瓊

(環(huán)境保護部固體廢物管理中心，北京 100029)

生產者責任延伸(Extended Producer Responsibility，以下簡稱EPR)的概念最早出現(xiàn)在瑞典聯(lián)邦環(huán)境保護署的一份報告中，是指“生產者不僅要承擔產品質量和性能等經濟責任，還要承擔產品報廢后的環(huán)境責任和社會責任，旨在通過制造商對產品的整個生命周期，特別是對產品的回收、循環(huán)和最終處置負責，降低產品對環(huán)境的負面影響”。

20世紀90年代開始，歐盟、日本等發(fā)達國家為提升廢物管理水平和資源回收能力，減輕政府廢物管理的經濟成本，逐步在包裝材料、電器電子設備、汽車等領域通過相關立法推行EPR的理念，并取得了良好成效。然而，發(fā)達國家實施EPR的外部環(huán)境與發(fā)展中國家大相徑庭，其成功經驗不可簡單復制。

1 EPR的實施現(xiàn)狀

EPR的政策實施與經濟社會的發(fā)達程度關系密切，下面分別闡述EPR在三種不同類型的經濟體國家的實施現(xiàn)狀。

第一，工業(yè)化經濟體:工業(yè)化經濟體已有多年EPR立法經驗，EPR體系已基本確立，且在法律框架下明確了生產商的責任，并建立了監(jiān)督和實施制度。日本自2001年起開始實施的《家電回收再生利用法》明確規(guī)定，生產商和進口商負有回收處理責任，銷售商負有回收和運輸?shù)呢熑?，消費者承擔廢家電的回收處理和運輸費用(圖1)。廢家電回收渠道有兩個，一個是通過銷售商回收，另一個是由市町村政府設立的專門回收點回收;回收后送到指定回收點;從指定回收點運送至廢家電回收處理設施由生產商或其委托企業(yè)負責。消費者在回收點直接繳納回收處理費用。為了確?；厥肇熑握咔袑嵚男谢厥者\輸責任，整個回收處理過程采用“管理票制度”，這與我國的轉移聯(lián)單制度類似。通過近十年的發(fā)展，日本形成了從回收、運輸?shù)教幚淼耐暾膹U棄電器電子產品處理產業(yè)鏈，各環(huán)節(jié)緊密連接，有效運作，資源的回收率和回收量都有明顯提高。日本廢家電回收處理的產業(yè)分布，由遍布全國的銷售商回收網點、380座指定回收點以及48座回收處理設施組成，從回收、運輸?shù)阶罱K的再資源化處置承倒三角形分布。

瑞士于1998年頒布了《電器和電子設備歸還、回收和處理條例(以下簡稱ORDEE)》規(guī)定消費者、制造商或進口商、銷售商和處理商都必須承擔相應的回收和處理責任(圖2)。消費者必須將廢棄的電器電子產品免費地返還給銷售商、制造商/進口商或生產者責任組織(PRO)建立的公共收集點。瑞士還規(guī)定，如果消費者將電子廢物丟入生活垃圾，則需要收取一定的費用;但如果將電子廢物送到指定收集點或者返還給銷售商則不需要付費。銷售商必須免費回收由消費者返還的與他們所銷售的同類型的電器電子產品，且這些電器電子產品不受品牌的限制。銷售商必須將收集到的廢棄電器電子產品送往與PRO組織有合同關系的處理商。制造商和進口商必須免費從消費者或銷售商手中回收由他們制造的或進口的電器電子產品，他們可以自行處理電子廢物或者交與PRO組織有合同關系處理商進行處理。處理商處置電子廢物時，首先必須獲得瑞士州環(huán)保局辦法的處置許可證，并保證采用“最佳處置技術”。此外，處理商還必須與PRO組織簽訂合同。出口商出口廢棄電器電子產品時必須獲得瑞士聯(lián)邦環(huán)保局頒發(fā)的出口許可證，出口商必須保證出口的電子廢物在境外得到了適當?shù)奶幚硖幹?，并且遵守了進口國的相關法律和標準要求。

第二，新興經濟體:快速發(fā)展的新興經濟體，例如中國、馬來西亞、泰國等，已經頒布或正在起草基于EPR的法律，但大部分還沒有完全實施到位，且立法草案中并沒有明確提出生產者應承擔回收處理責任。當前，由于這些國家的電子廢物回收處理涉及到多個相互競爭的利益相關方，包括零售商、流動收集人員等，其非法交易市場的存在阻礙了規(guī)范回收處理體系的建立。

圖1 日本《家電再生利用法》的結構

圖2 瑞士電子廢物回收處理各相關方的義務

我國早在2005年開始實施的《固體廢物污染環(huán)境防治法》(以下簡稱《固體法》)中即對EPR政策有明確體現(xiàn)，其中第18條規(guī)定:“生產、銷售、進口依法被列入強制回收目錄的產品和包裝物的企業(yè)，必須按照國家有關規(guī)定對該產品和包裝物進行回收”。但由于“強制回收目錄”等配套的政策措施和手段尚未出臺，生產經營者缺乏剛性約束開展回收處理活動，因此該條規(guī)定并未能落到實處。此外，對于生產經營者的再利用和處置廢棄電器電子產品的責任也尚未明確規(guī)定。近年來，我國經濟社會快速發(fā)展導致電器電子產品消費量激增，廢棄電器電子產品的產生量迅速攀升。據估算，每年廢棄并需要進行拆解處理的廢棄電器電子產品約有2000萬～3000萬臺。與此同時，境外廢棄電器電子產品以二手電子產品或者金屬混合廢料的名義進口，給處理和管理造成了巨大壓力。

在上述背景下，我國于2011年開始實施《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》(以下簡稱《條例》)，明確要設立廢棄電器電子回收處理專項基金(圖3)，以促進廢棄電器電子產品的回收、拆解和處理行業(yè)發(fā)展;鼓勵生產者自行或委托回收廢棄電器電子產品;要求生產者或者進口者采用有利于資源綜合利用和無害化處理的設計方案。這些規(guī)定充分體現(xiàn)了EPR的原則，較為適合我國當前管理水平和發(fā)展階段，但相對于發(fā)達國家EPR實踐的深度和廣度而言，我國EPR相關制度的設計和實施都尚處于起步階段。

圖3 廢棄電器電子回收處理專項基金的運作

第三，次發(fā)達經濟體:次發(fā)達經濟體如老撾、柬埔寨等，還沒有制定基于EPR的法律，但均對EPR表現(xiàn)出極大的興趣。這些國家尚沒有專門針對電子廢物的立法，但已經出臺了適用于一般廢物管理的立法，由于管理能力不足，廢物管理不規(guī)范現(xiàn)象十分普遍，面臨著日益嚴峻的電子廢物污染問題。

2 對我國電子廢物環(huán)境管理工作的幾點啟示

EPR在我國的推行，應緊密結合我國電子廢物的管理工作的實際情況，現(xiàn)提出如下幾點建議。

2.1 建立以生產商和銷售商為依托的回收渠道

進一步落實《固體法》和《條例》的相關規(guī)定，盡快制定出臺“強制回收目錄”，將電器電子產品納入“強制回收目錄”，選擇條件成熟的地區(qū)開展試點，以規(guī)模較大、網點較多的生產商和銷售商為依托，建立廢棄電器電子產品回收網絡，逐步解決回收渠道不規(guī)范、規(guī)范處理企業(yè)吃不飽的問題。

2.2 將生態(tài)設計理念融入環(huán)境標志產品認證

開展產品生態(tài)設計是EPR政策實施到位后的必然要求，在發(fā)達國家特別是歐洲國家已廣為接受，并通過生態(tài)管理體系認證制度(簡稱EMAS)鼓勵和推動生態(tài)設計理念的實施。我國的環(huán)境標志產品認證已開展十余年，相繼出臺了多項環(huán)境標志產品技術標準，其中包括關于產品設計的初步要求。建議在現(xiàn)有基礎之上，推動開展電器電子產品生態(tài)設計基礎研究，積極學習借鑒歐洲EMAS認證制度，并將研究成果納入環(huán)境標志產品相關標準規(guī)范，以深化和完善對產品設計的技術要求。

2.3 推行廢棄電器電子產品“綠色處理”

建議借鑒政府綠色采購的成功經驗，在國有單位率先推行廢棄電器電子產品的“綠色處理”，要求提供綠色采購的產品供應商回收上述單位報廢的電器電子產品并交由有資質的正規(guī)拆解企業(yè)處理。在政府綠色采購的相關規(guī)定中增加“綠色處理”的要求，并將其作為固定資產管理的一個重要環(huán)節(jié)進行考核。

2.4 加大電子廢物越境轉移的監(jiān)管力度

根據相關法律法規(guī)，我國禁止廢棄電器電子產品進口，但對于二手電子產品的進口并沒有做出明確限制。建議參考巴塞爾公約框架下的《關于電子廢物越境轉移(尤其是關于如何區(qū)分廢物與非廢物)的技術準則草案》，抓緊出臺相關技術指南，指導二手電子產品和電子廢物的鑒別;同時，強化與海關、質檢等部門建立的信息共享機制，進一步加強聯(lián)合執(zhí)法，深化國際合作，特別是中美、中歐、中日韓及內港兩地合作，推動簽訂雙邊或多邊協(xié)議，共同攜手打擊電子廢物非法越境轉移。

2.5 加強普法和宣貫工作

建議通過多種渠道宣傳普及與廢棄電器電子產品相關的基礎知識、法律法規(guī)，幫助公眾正確認識廢棄電器電子產品的資源性、危害性及其相關管理要求，引導公眾逐步將廢棄電器電子產品交由正規(guī)的回收商或處理單位，促進廢棄電器電子產品的無害化處理。

3 研究小結

生產者責任延伸(EPR)制度是一項重要的環(huán)境政策，也是一個有效管理廢棄電器電子產品的重要手段。該制度將生產者的責任延伸到其產品的整個生命周期，特別是產品消費后廢棄產品的回收利用和處理的責任，從而減少廢棄產品對環(huán)境造成的影響。

本文分析了EPR在三種不同類型經濟體的實施現(xiàn)狀，并提出對我國推行電子廢物管理生產者責任延伸制的相關建議:第一，建立以生產商和銷售商為依托的回收渠道;第二，將生態(tài)設計理念融入環(huán)境標志產品認證;第三，推行廢棄電器電子產品“綠色處理”;第四，加大電子廢物越境轉移的監(jiān)管力度;第五，加強普法和宣貫工作。

［1］Akenji Lewis，Hotta Yasuhiko，Bengtsson Magnus，Hayashi Shiko(2011).EPR policies for electronics in developing.Asia:an adapted phase-in approach［J］.WASTE MANAGEMENT＆ RESEARCH，2011;29(9):919.

［2］Organization for Economic Co-operation and Development(OECD)，Extended Producer Responsibility:A Guidance Manual for Governments［M］.OECD Publishing，2001.

［3］徐成，林翎，陳利.瑞士電子廢物生產者責任延伸制度［J］.環(huán)境科學與技術，2008(3):118-119.