彭麗娟

(長沙環(huán)境保護職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南長沙 410004)

一、問題的提出

生態(tài)補償范圍的明確界定，是確定生態(tài)補償主體、建立生態(tài)補償法律關(guān)系的關(guān)鍵。在生態(tài)補償法律制度制定、運行和實施中，明確補償關(guān)系主體則是補償制度的核心。目前對生態(tài)補償范圍的研究，主要體現(xiàn)在生態(tài)補償概念、內(nèi)涵的界定和分類研究中。系統(tǒng)的、分層次、分方向的深入研究鮮見論述。

(一)生態(tài)補償概念對生態(tài)補償范圍的界定

不少學(xué)者在界定生態(tài)補償?shù)母拍顣r，或從內(nèi)涵和外延，或從狹義或者廣義的角度，其表述不同程度的涉及生態(tài)補償范圍。代表性觀點見表1:

表1 生態(tài)補償概念中的補償范圍表述

〔1〕呂忠梅.超越與保守—可持續(xù)發(fā)展視野下的環(huán)境法創(chuàng)新［M］.北京:法律出版社，2003.550.

〔2〕曹明德.對建立我國生態(tài)啊補償制度的思考［J］.法學(xué)，2004，(3):41.

〔3〕杜群.生態(tài)補償?shù)姆申P(guān)系及其發(fā)展現(xiàn)狀和問題.現(xiàn)代法學(xué)［J］.2005，(3):186.

〔4〕李愛年.生態(tài)效益補償法律制度研究［M］.北京:中國法制出版社，2008.51.

從上述表述可以看出，學(xué)者們在確定生態(tài)補償概念時，對生態(tài)補償?shù)姆秶恼J識是有很大的差別的。有的認為生態(tài)補償是對自然資源破壞和環(huán)境污染的補償，有的則認為只是生態(tài)環(huán)境的受益人因生態(tài)環(huán)境保護受損(或喪失發(fā)展機會)的補償，有的則認為兩者都是生態(tài)補償?shù)姆秶：苊黠@，這些觀點不能清晰的界定生態(tài)補償?shù)姆秶荒馨焉鷳B(tài)補償?shù)姆秶c環(huán)境保護已有的資源費、排污費、礦山生態(tài)補償保障金等相關(guān)制度從理論根源上加以區(qū)分。李愛年教授的觀點強調(diào)了生態(tài)補償是針對生態(tài)系統(tǒng)的調(diào)節(jié)性功能增進的補償，區(qū)分了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的資源型價值和生態(tài)型價值，是對生態(tài)補償本質(zhì)認識的飛躍，但是不足之處在于補償范圍局限在正外部性的補償。

(二)生態(tài)補償類型對補償范圍的表述

生態(tài)補償類型的研究，是環(huán)境管理、環(huán)境經(jīng)濟、環(huán)境科學(xué)等各科學(xué)者研究的范疇。當前國內(nèi)學(xué)術(shù)界對生態(tài)補償?shù)念愋蛣澐诌€沒有統(tǒng)一的體系，根據(jù)不同標準和目的有若干劃分和表述〔5〕俞海，任勇.中國生態(tài)補償:概念、問題類型與政策路徑選擇［J］.中國軟科學(xué)，2008，(6):10.。詳見表2:

表2 生態(tài)補償?shù)闹饕愋汀?〕此表引用于劉麗的博士論文，我國國家生態(tài)補償機制研究.青島大學(xué)博士論文，2010.19.

分類依據(jù) 主要類型內(nèi)涵政策實施的主動性增益補償 政策主要是為直接刺激社會成員進行環(huán)境保護的積極性抑損補償 政策主要是為抑制生態(tài)資源過快的受損而設(shè)計補償?shù)目臻g范圍國內(nèi)補償 國內(nèi)補償還可進一步劃分為各級別區(qū)域之間的補償國家間補償 污染物通過水、大氣等介質(zhì)在國與國之間傳遞而發(fā)生的補償，或發(fā)達國家對歷史上的資源殖民掠奪進行補償

不管用什么方法、從什么角度對所研究的對象進行分類，都應(yīng)該是為了更全面地認識、更準確的定位所研究的問題，并有助于針對性解決問題，而絕不是為了分類而分類。以上各方位、各角度的分類，為生態(tài)補償?shù)姆秶牧⒎ㄒ?guī)定提供了不同的視角。不足之處主要表現(xiàn)在以下幾個方面:第一，這些分類，都是根據(jù)生態(tài)補償所處的不同的條件下所形成的結(jié)果，拋開了生態(tài)補償?shù)谋举|(zhì)和所要解決的主要問題，因而使得這些分類不能聚焦生態(tài)補償?shù)谋驹?，而各說各話;第二，分類缺乏層次、方向和主線，導(dǎo)致分類零散，缺乏系統(tǒng)性;第三，從方法上看，分類方法都是從生態(tài)補償?shù)哪┒吮憩F(xiàn)形式入手，只關(guān)注了生態(tài)補償?shù)谋硐?，?nèi)涵的不確定導(dǎo)致補償范圍的泛化。

二、生態(tài)補償范圍內(nèi)涵分析

針對生態(tài)補償所要解決的問題及問題產(chǎn)生的根源，在法律制度和政策機制層面上，關(guān)于生態(tài)補償內(nèi)涵的界定已基本趨于一致。即生態(tài)補償法律制度的“實質(zhì)是通過補償機制使利益相關(guān)者之間權(quán)利義務(wù)進行重新分配，協(xié)調(diào)和平衡他們之間的利益關(guān)系，實現(xiàn)環(huán)境公平和分配正義，在全社會形成資源有限、環(huán)境有價的理念，從而最終達到促進自然資源、環(huán)境以及社會生產(chǎn)力協(xié)調(diào)發(fā)展的目標?！薄?〕程亞麗.生態(tài)補償法律制度構(gòu)建的基本理論問題探析［J］.安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2011，(7):20.建立生態(tài)補償?shù)哪康氖呛馄较嚓P(guān)利益主體在生態(tài)保護過程中導(dǎo)致的利益分配不公平問題，從而實現(xiàn)生態(tài)服務(wù)功能的可持續(xù)供給和發(fā)展。導(dǎo)致這一過程中利益分配不公平的根源在于生態(tài)服務(wù)的公共物品屬性和其消費使用過程中不可避免的外部性。而現(xiàn)有的法律制度框架體系下，生態(tài)服務(wù)產(chǎn)權(quán)無法明確，外部性不能內(nèi)化。

(一)生態(tài)補償是對生態(tài)服務(wù)〔8〕本文將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和生態(tài)服務(wù)區(qū)分為兩個不同的概念，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)包括(資源型)供給型服務(wù)和生態(tài)型服務(wù)，生態(tài)服務(wù)即生態(tài)型服務(wù)。很多早期的研究沒有區(qū)分這兩個概念，但是近期的文獻中有明確區(qū)分。非市場化價值的實現(xiàn)

生態(tài)服務(wù)是建立生態(tài)補償法律關(guān)系的載體?！肚晟鷳B(tài)評估報告》(Millennium Ecosystem Assessment(2005)〔9〕冉濤等.生態(tài)服務(wù)定義及其分類體系的探討［J］.三峽環(huán)境與生態(tài)，2012，(9):29.關(guān)于生態(tài)服務(wù)的定義，實質(zhì)是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)?！肚晟鷳B(tài)評估報告(MEA)認為，人類從生態(tài)系統(tǒng)中獲取的大量的利益和好處，包括食品、水、原木、文化享受等人類認為有價值物品和服務(wù)，這些物品和服務(wù)均認為是生態(tài)服務(wù)。并分為4種主要范疇，分別為“供給類服務(wù)”(例如支撐原木生產(chǎn)或漁業(yè)的服務(wù));“調(diào)控性服務(wù)”(即通過調(diào)節(jié)氣候和疾病而將環(huán)境維持在一定可容許的限值類);“文化類服務(wù)”(這類服務(wù)體現(xiàn)為無形服務(wù)但是非常真實的貢獻，如美麗的風(fēng)景地址和文化遺產(chǎn));還有“支撐類服務(wù)”(例如營氧鹽的循環(huán)和土壤形成等，支撐類服務(wù)對上述所有3種生態(tài)服務(wù)均是不可缺少的)。但是，并不是所有生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)都是為生態(tài)補償?shù)妮d體。

生態(tài)補償是對生態(tài)服務(wù)的補償，而且是生態(tài)服務(wù)非市場化價值的實現(xiàn)?！肮┙o類服務(wù)”提供市場性商品(如魚類、原木)，“調(diào)節(jié)類服務(wù)”、“支撐類服務(wù)”和“文化類服務(wù)”不直接進入市場(例如對潔凈空氣的供給、物種的棲息地)，造成對這些類型生態(tài)服務(wù)的長期忽視和生態(tài)系統(tǒng)管理不善，結(jié)果削弱了自然資本和生物多樣性等供給能力。生態(tài)服務(wù)對人類的健康和福祉極其重要，然而這些服務(wù)是極其有限的，在較多情況下被視作自然界無償供給。

生態(tài)補償是針對生態(tài)服務(wù)中不能通過制度設(shè)計或者還沒有通過制度設(shè)計實現(xiàn)市場化價值轉(zhuǎn)化的那部分價值而實施的經(jīng)濟激勵措施。這一本質(zhì)內(nèi)涵，一方面將生態(tài)系統(tǒng)的“供給類”服務(wù)的補償排除在生態(tài)補償之外，比如水資源費、礦產(chǎn)資源費;另一方面，將那些通過產(chǎn)權(quán)界定后，通過市場途徑實現(xiàn)了其價值轉(zhuǎn)換的某些生態(tài)服務(wù)也排除在生態(tài)補償之外，比如排污權(quán)交易，水權(quán)交易、旅游收費等。同時也將排污收費排除在補償之外。因為合法的排污行為可以看做是排污者把環(huán)境介質(zhì)當做一種資源在使用，環(huán)境介質(zhì)的納污能力即環(huán)境容量可以看做是資源型(供給類)服務(wù)功能〔10〕李愛年，胡春冬.排污權(quán)初始分配的有償性研究［J］.中國軟科學(xué)，2003，(5):17-21.。

綜上所述，生態(tài)補償是針對具有非排他性的公共物品供給和使用過程中非市場化價值的補償，包括純公共物品和具有競爭性同時具有一定程度的非排他性的準公共物品(也稱共有資源)。生態(tài)服務(wù)非市場化價值存在是由其公共物品屬性決定的，非競爭性和非排他性是公共物品的兩個顯著特征。根據(jù)這兩個屬性的有無及其程度，公共物品可以分為四類(見表3)。

表3 生態(tài)服務(wù)公共物品屬性及價值實現(xiàn)途徑

(二)生態(tài)補償是生態(tài)服務(wù)生產(chǎn)消費外部性的內(nèi)化

從補償?shù)男袨榻缍ǎ鷳B(tài)補償是生態(tài)服務(wù)生產(chǎn)消費外部性的內(nèi)化。外部性是指在實際經(jīng)濟活動中，生產(chǎn)者或消費者的活動對其他生產(chǎn)者或消費者帶來的非市場性的影響。這種影響可能是有益的，也可能是有害的。有益的影響稱為外部經(jīng)濟性，或正外部性;有害的影響稱為外部不經(jīng)濟性，或負外部性〔11〕錢易，唐孝炎.環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展［M］.北京:高等教育出版社，2000.。環(huán)境外部不經(jīng)濟性產(chǎn)生的根本原因在于生態(tài)服務(wù)的產(chǎn)權(quán)無法界定、或者界定不明晰造成產(chǎn)權(quán)執(zhí)行缺位，或者界定不當造成執(zhí)行越位，從而產(chǎn)生外部性。

無論是純公共物品，還是準公共物品，其在供給和消費的過程中都會產(chǎn)生外部性，這是生態(tài)補償要解決的核心問題。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的足額供給，不僅需要使用者在消費過程中的“節(jié)流”，更需要供給者做出努力為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給“開源”。傳統(tǒng)的環(huán)境保護活動強調(diào)減少環(huán)境的負外部性，力圖通過管制和激勵，減輕人們對環(huán)境的破壞和污染造成生態(tài)服務(wù)減損，缺乏促使人們主動保護生態(tài)環(huán)境的制度安排。生態(tài)補償制度強調(diào)增加生態(tài)環(huán)境的正外部性，通過讓環(huán)境保護者受益為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給“開源”。

生態(tài)補償是讓生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的供給者因為正外部性所做的努力(作出犧牲)而獲益(彌補)。通常，生態(tài)系統(tǒng)的保護者，從生態(tài)環(huán)境保護活動中獲得的收益要小于替代土地利用方式中獲得的收益，社會或者其他人從其保護活動中免費受益。相反地，如果選擇替代土地利用方式而產(chǎn)生的負外部性，他不會因為他的行為而引起其他人或者社會的活動成本的增加而付費。因此，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的生產(chǎn)過程中會因更多的“搭便車”者而導(dǎo)致供給不足，因而在使用過程中因過度消費而產(chǎn)生“公有地悲劇”。如果生態(tài)系統(tǒng)的使用者支付一定的費用給生態(tài)系統(tǒng)的保護者，讓生態(tài)系統(tǒng)的保護者在生態(tài)保護活動中所獲得的收益加上使用者的付費，超過替代土地利用方式中獲得的收益，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的使用者的付費少于生態(tài)系統(tǒng)的管理者選擇替代土地利用方式所產(chǎn)生的負外部性帶來的損失。這樣生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的保護者和使用者才能達到雙贏，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的供給才能持續(xù)。

同時，生態(tài)補償是讓生態(tài)服務(wù)的消費者為因使用生態(tài)服務(wù)而付費。人們對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的消費分為資源型服務(wù)消費和生態(tài)型服務(wù)消費。資源型消費是指使用者直接利用生態(tài)系統(tǒng)提供的有形的服務(wù)，包括水、森林等自然資源和水、空氣等環(huán)境容量。相關(guān)的自然資源法和污染防治法對這些資源開發(fā)利用的管制性規(guī)定，是沒有考慮這些資源所承載的生態(tài)價值的。盡管這些資源在開發(fā)利用過程中因產(chǎn)權(quán)界定模糊也不可避免的產(chǎn)生負外部性，但是這一部分負外部性不應(yīng)納入生態(tài)補償?shù)姆懂?，而?yīng)當通過相關(guān)制度設(shè)計，將這部分外部性內(nèi)部化。關(guān)于生態(tài)型服務(wù)消費的負外部性，才是生態(tài)補償調(diào)整的范疇。生態(tài)型服務(wù)消費的負外部性包括兩種形式:一種是由于排污行為造成區(qū)域環(huán)境質(zhì)量下降而導(dǎo)致生態(tài)功能減損，一種是資源破壞行為導(dǎo)致資源所承載的主體生態(tài)調(diào)節(jié)功能減損或者喪失。其與資源型外部性的界限是可以區(qū)分的，評價的標準也不同。其比較見表4。

表4 生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)消費的外部不經(jīng)濟類型及內(nèi)化方式

(三)生態(tài)補償是生態(tài)保護活動中對確定的利益相關(guān)者之間權(quán)利義務(wù)的重新調(diào)整

從補償?shù)闹黧w界定，生態(tài)補償是生態(tài)保護活動中對確定的利益相關(guān)者之間權(quán)利義務(wù)的重新分配。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的公共物品屬性和其生產(chǎn)消費中的外部性原理，解釋了為什么需要補償，揭示了什么利益需要得到補償。那么，哪部分人的利益需要得到補償呢?這是生態(tài)保護利益主體確定和如何確定所要回答的問題。

生態(tài)環(huán)境保護權(quán)利義務(wù)的初始分配是確定生態(tài)補償利益主體的出發(fā)點。不管這種初始分配是來自于法律法規(guī)，還是來自于國家政策的強制力。生態(tài)補償制度，不是對已有的相關(guān)法律制度的否定和拋棄，而是和現(xiàn)有的法律制度體系形成統(tǒng)一的有機整體。目前的環(huán)境保護權(quán)利義務(wù)初始分配體系下，新的生態(tài)環(huán)境問題催生新的環(huán)境保護政策，導(dǎo)致環(huán)境利益及其相關(guān)經(jīng)濟利益在保護者和受益者之間不公平分配，受益者無償占有環(huán)境利益、保護者得不到應(yīng)有經(jīng)濟回報，直接影響到生態(tài)服務(wù)的持續(xù)足額供給。

首先，生態(tài)補償是對合法行為產(chǎn)生的分配不公的利益衡平。不管是實現(xiàn)生態(tài)服務(wù)的非市場化價值，還是內(nèi)化生態(tài)保護的外部性，都以合法的行為為前提。非法的行為不應(yīng)該納入生態(tài)補償?shù)姆懂?。這是因為，第一，非法行為產(chǎn)生的行為后果與負外部性是有區(qū)別的。按照現(xiàn)有的法律規(guī)定，違法者應(yīng)該為其違法行為承擔(dān)法律責(zé)任，而負外部性則是在現(xiàn)有的法律框架下不需要為其行為施加給他人的不利影響付費。生態(tài)補償正是對這種負外部性的矯正。不認識到這一點，將造成生態(tài)補償法律關(guān)系主體認定上的混亂。很多研究者認為，生態(tài)補償要解決的是“受益者無償占有環(huán)境利益、保護者得不到應(yīng)有經(jīng)濟回報、破壞者不承擔(dān)破壞環(huán)境的責(zé)任和成本、受害者得不到應(yīng)有的經(jīng)濟賠償，責(zé)任人喪失保護的經(jīng)濟壓力等一系列問題?！边@一說法是不妥的。第二，污染者和破壞者的違法成本和生態(tài)補償在性質(zhì)上是完全不同的。不管是民事賠償，還是行政罰款或者其他法律責(zé)任帶來的不利后果，都是對違法者因其過錯對受損者或者國家未盡義務(wù)而應(yīng)受的懲罰。而生態(tài)補償顯然不具有這樣的懲罰性，因為生態(tài)環(huán)境保護活動產(chǎn)生的不公平，不是因為行為人的過錯而產(chǎn)生，而是由于技術(shù)上或者體制上的原因?qū)е碌?。比如，區(qū)域內(nèi)所有排污者合法排污，但是環(huán)境質(zhì)量依然下降，環(huán)境的調(diào)節(jié)性功能依然減損，這很大程度上是與排放標準和環(huán)境容量的確定在技術(shù)上的設(shè)置和評估有關(guān)。

其次，生態(tài)補償是以有確定的利益相關(guān)者為前提的。這些利益相關(guān)者以明確定義的生態(tài)服務(wù)為紐帶，相互認可一方為生態(tài)服務(wù)的供給者，一方為生態(tài)系統(tǒng)的購買者，而且假設(shè)供給者能夠保障生態(tài)服務(wù)的有效供給。生態(tài)環(huán)境保護活動中，哪些群體是利益相關(guān)者，他們在生態(tài)系統(tǒng)保護中的角色、地位和相應(yīng)的經(jīng)濟利益又是什么呢?美國學(xué)者米歇爾提出了一種“評分法”以界定利益相關(guān)者(Mitchelandwood，1997)〔12〕姜宏瑤.中國濕地生態(tài)補償機制研究.北京林業(yè)大學(xué)博士論文，2011.。按照其理論的三個屬性即合法性、權(quán)力性和緊迫性分析，我國的生態(tài)環(huán)境保護確定的利益相關(guān)者主要包括三方利益主體，即政府、資源與環(huán)境的開發(fā)者和利用者、生活在某生態(tài)功能區(qū)域的居民。根據(jù)生態(tài)利益取向和需求的不同，三者的角色和地位也不同，各自承擔(dān)的權(quán)利和義務(wù)也不一樣。

另外，生態(tài)補償是對生態(tài)環(huán)境保護者有益的保護行為的利益補償。生活在特定功能區(qū)的居民，只有以作為的方式保護生態(tài)環(huán)境而做出努力增進生態(tài)服務(wù)，或者因為國家的限制性規(guī)劃和政策以不作為的方式而放棄或者喪失發(fā)展機會，才能成為補償?shù)膶ο?。這是因為國家生態(tài)服務(wù)的所有者，當人類沒有對生態(tài)環(huán)境進行“超自然”的干擾時，生態(tài)系統(tǒng)自身也會產(chǎn)生生態(tài)效益。生活在特定功能區(qū)的居民，盡管有使用國家公共服務(wù)的權(quán)利，但是同時也有遵守法律、法規(guī)和國家政策的義務(wù)。當國家的規(guī)劃和政策確定某一區(qū)域為特定生態(tài)功能的供給區(qū)域，生活在該區(qū)域的居民面臨三個選擇，一是將自己作為該區(qū)域的一個生態(tài)因子，國家對其以“自然人”的生活方式生存不加限制，也不給予補償;二是犧牲發(fā)展權(quán)，以作為的方式為增進該區(qū)域生態(tài)服務(wù)做貢獻，或者以不作為的方式移民異地，這種行為，政府鼓勵并且補償;三是選擇發(fā)展權(quán)，但是履行法定義務(wù)。即在滿足標準和遵守法律法規(guī)以及不減損生態(tài)服務(wù)自然供給的前提下發(fā)展經(jīng)濟。如果出現(xiàn)資源與環(huán)境質(zhì)量下降，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境調(diào)節(jié)性服務(wù)功能減損或者喪失，則應(yīng)當為此支付補償費。

三、生態(tài)補償范圍外延的界定

事物的本質(zhì)確定了事物的核心和范圍，事物所處的條件形成外在結(jié)果。生態(tài)補償?shù)膶嵸|(zhì)是針對生態(tài)服務(wù)非市場化的那部分價值，通過制度設(shè)計將生態(tài)保護的外部性內(nèi)部化，實現(xiàn)相關(guān)行為者或者利益主體的利益衡平。從“源頭”“順流而下”，這樣才能更為全面地認識生態(tài)補償?shù)姆芍贫纫约跋鄳?yīng)的技術(shù)支持，才能在我們當前生態(tài)利益初始權(quán)分配政策制度下準確的定位生態(tài)補償，界定生態(tài)補償?shù)耐庋印?/p>

(一)基于生態(tài)服務(wù)公共物品屬性界定外延

如前所述，生態(tài)服務(wù)根據(jù)其公共物品屬性，包括兩種類型，一種類型是具有非競爭性和非排他性的公共物品，一種類型是具有一定競爭性而具有非排他性的共有資源。另外兩種類型——俱樂部產(chǎn)品類型和私人物品類型，因為現(xiàn)有法律制度已經(jīng)或者可以通過排他性的制度設(shè)計，改變其公共物品屬性(或者程度)，來實現(xiàn)減少對環(huán)境資源的過度利用，所以不納入生態(tài)補償?shù)姆秶?/p>

對于環(huán)境資源，我們可以通過界定產(chǎn)權(quán)和其他排他性制度設(shè)計，來減少資源低效使用和控制資源的過度利用。對作為社會公共服務(wù)之一的生態(tài)服務(wù)，是每個社會成員應(yīng)該享受的福利，因此其足額供給是政府應(yīng)盡的職責(zé)。

純公共物品和共有資源的非排他性屬性是相對的。如果某生態(tài)服務(wù)面向全國或者更大尺度范圍內(nèi)供給，則具有純公共物品屬性。相對于此范圍內(nèi)的某特定區(qū)域或者某特定服務(wù)類型的生態(tài)服務(wù)，因在一定地理區(qū)域范圍內(nèi)將其他消費者排除在外而具有排他性，則屬于共有資源。相應(yīng)的，如果生態(tài)服務(wù)面向特定區(qū)域或者地方供給，則在上述大尺度范圍內(nèi)屬于共有資源的生態(tài)服務(wù)，在本區(qū)域或者本地方則屬于純公共物品。所以，我們在確定生態(tài)服務(wù)的公共物品屬性時，一定是相對于特定的區(qū)域而言的。

2008年，全國生態(tài)功能區(qū)劃發(fā)布，明確了對保障國家生態(tài)安全有重要意義的區(qū)域，劃定對國家和區(qū)域生態(tài)安全起關(guān)鍵作用的重要生態(tài)功能區(qū)域。指出生態(tài)調(diào)節(jié)功能主要是指水源涵養(yǎng)、土壤保持、防風(fēng)固沙、生物多樣性保護、洪水調(diào)蓄等維持生態(tài)平衡、保障全國或區(qū)域生態(tài)安全等方面的功能。這些原則性的規(guī)定，不僅為在國家層面上和特定生態(tài)功能區(qū)生態(tài)服務(wù)的公共物品類型外延的界定提供依據(jù)，也是各級中小尺度地理區(qū)域和行政區(qū)域?qū)嵤┥鷳B(tài)功能區(qū)劃的依據(jù)。同時，為各級責(zé)任政府和部門確定應(yīng)該以哪種類型的生態(tài)服務(wù)為載體建立補償關(guān)系，以及在什么范圍內(nèi)進行補償確定了界限。

終上所述，若生態(tài)服務(wù)在一定區(qū)域內(nèi)具有全局性的地位和作用，則是屬于純公共物品，比如各級地理尺度的自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)和特定自然景觀、重要生態(tài)功能區(qū)等區(qū)域，所供給的生態(tài)服務(wù)往往具有整體性、生態(tài)調(diào)解功能的多樣性。作為社會公共服務(wù)的供給，具有典型的非競爭性和非排他性，在其對應(yīng)的區(qū)域范圍的就屬于純公共物品。特定區(qū)域(流域)或者特定生態(tài)服務(wù)類型，由于一定水平上的供給不足和消費過度具有競爭性從而具有共有資源屬性，比如各級水源涵養(yǎng)、土壤保持、防風(fēng)固沙、生物多樣性保護、洪水調(diào)蓄等特別的生態(tài)服務(wù)類型。

(二)基于行為的外部性界定外延

公共物品的過度消費則是非排他性的后果，供給不足，是產(chǎn)生競爭性的根源。一項有效的保護行為，應(yīng)該是正面激勵和負面控制雙管齊下的。對一項生態(tài)服務(wù)的足額提供也應(yīng)該如此，只是根據(jù)產(chǎn)品提供的稀缺性，兩方面的手段有所側(cè)重而已。

純公共物品屬性的生態(tài)服務(wù)供給行為產(chǎn)生正外部性。供給區(qū)的保護者為保護、改善生態(tài)服務(wù)功能的完整性和持續(xù)性，或者要做出積極地行為和特別的努力，或者要作出特別的犧牲放棄發(fā)展機會。這種增益性行為的受益者是全區(qū)居民。各級生態(tài)功能區(qū)劃的自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等禁止開發(fā)區(qū)和水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)、土壤保持生態(tài)功能區(qū)、防風(fēng)固沙生態(tài)功能區(qū)、生物多樣性保護生態(tài)功能區(qū)、洪水調(diào)蓄生態(tài)功能區(qū)等調(diào)節(jié)性重點生態(tài)功能區(qū)，也就是全國主體生態(tài)功能區(qū)劃中的限制開發(fā)區(qū)，均屬于生態(tài)服務(wù)純公共物品供給區(qū)。

準公共物品屬性的共有資源的消費行為產(chǎn)生負外部性。共有資源因為消費的競爭性和非排他性，導(dǎo)致環(huán)境資源的過度使用而引起生態(tài)服務(wù)效益的減損。資源環(huán)境的消費使用者由于過度使用(合法的開發(fā)利用和排污行為)，影響其他消費者對生態(tài)服務(wù)的使用效益或者其他使用者要付出額外的代價，而不用承擔(dān)任何費用。這種負外部性主要發(fā)生在重點開發(fā)區(qū)、優(yōu)化開發(fā)區(qū)等主體功能區(qū)的開發(fā)活動中。

(三)基于確定利益相關(guān)者界定的外延

如前所述，生態(tài)補償確定的利益相關(guān)者包括三方利益主體。在純公共物品屬性的生態(tài)服務(wù)供給關(guān)系中，足額公共生態(tài)服務(wù)，保障所管轄區(qū)域的生態(tài)安全，是當級政府的職責(zé)，因此是生態(tài)服務(wù)的供給責(zé)任主體。由于政府不能直接生產(chǎn)這種生態(tài)服務(wù)，只能向處于特定生態(tài)功能區(qū)位的居民或者居民利益的代表——政府或者相關(guān)部門購買生態(tài)服務(wù)。因此，處于特定生態(tài)功能區(qū)位的居民或者居民利益的代表——政府或者相關(guān)部門是生態(tài)補償?shù)臋?quán)利主體。區(qū)域內(nèi)的全體居民是政府公共服務(wù)的受益者。如上所述，因為該區(qū)域是禁止開發(fā)區(qū)或者限制開發(fā)區(qū)，不允許存在影響主體功能的開發(fā)活動存在，因此，資源與環(huán)境的開發(fā)者和利用者也只是享受公共福利的的受益者。

在共有資源的生態(tài)服務(wù)供給關(guān)系中，權(quán)利義務(wù)初始分配來看，國家作為生態(tài)服務(wù)的代理人，對生態(tài)服務(wù)擁有所有權(quán)，是轄區(qū)內(nèi)所有居民的權(quán)利代言人，是權(quán)利主體。資源的開發(fā)利用者使用生態(tài)服務(wù)，必須遵守相應(yīng)的法律法律法規(guī)，是責(zé)任主體。在此類生態(tài)補償中，存在兩種補償關(guān)系:

一種是開發(fā)利用者(或者下級政府)補償給上級政府。從區(qū)域全局來看，如果生態(tài)服務(wù)在一定的時空范圍內(nèi)整體減損，那么區(qū)域內(nèi)的影響生態(tài)服務(wù)的所有開發(fā)利用者或者責(zé)任代理人——當級政府，是相對于上級政府的責(zé)任主體。上級作為全區(qū)生態(tài)服務(wù)權(quán)利代理人，在受償后應(yīng)該選擇不同的途徑，改善公共服務(wù)的質(zhì)量，保障全區(qū)居民生態(tài)福利。

一種是轄區(qū)內(nèi)相關(guān)區(qū)域或流域之間不同利益者之間的補償。共有資源的非競爭性，賦予不同區(qū)位的開發(fā)利用者平等的開發(fā)利用權(quán)。在開發(fā)利用過程中，賦予不同的生態(tài)區(qū)位的開發(fā)利用者不同的生態(tài)保護義務(wù)。比如對上游的開發(fā)利用者實施更為嚴格的排放標準，對上游政府實施更為嚴格的環(huán)境質(zhì)量標準。如果對上游過度使用生態(tài)服務(wù)，則成為生態(tài)補償?shù)呢?zé)任主體，下游由于上游消費者的過度消費影響其生態(tài)服務(wù)消費的效用，成為補償?shù)臋?quán)利主體。如果上游區(qū)域采取措施或者放棄發(fā)展權(quán)利，增進生態(tài)服務(wù)，那么，兩者的關(guān)系發(fā)生轉(zhuǎn)變。上游政府或者開發(fā)利用者成為補償?shù)臋?quán)利主體，下游的政府或者開發(fā)利用者成為補償?shù)呢?zé)任主體。

(四)現(xiàn)有相關(guān)補償政策的評析

從內(nèi)涵和外延上界定了生態(tài)補償法律關(guān)系的范圍之后，我們有必要對我國已有的相關(guān)補償政策進行分析，以對生態(tài)補償?shù)姆秶懈用鞔_的認識。

1.生態(tài)補償與污染防治(生態(tài)保護)。生態(tài)補償和污染防治(生態(tài)保護)的區(qū)別是明顯的。如前所述，在污染防治(生態(tài)保護)領(lǐng)域，現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)政策體系，通過產(chǎn)權(quán)界定或者排他性的制度設(shè)計，體現(xiàn)環(huán)境資源有價消費的理念，實現(xiàn)了外部性內(nèi)部化。排污費、礦產(chǎn)資源稅、礦產(chǎn)資源補償費、水資源費等。生態(tài)補償是和它相補充，填補污染防治(生態(tài)保護)領(lǐng)域外部性尚未內(nèi)化或者不能內(nèi)化的法律法規(guī)政策之空白。

2.生態(tài)補償與生態(tài)建設(shè)。生態(tài)補償與生態(tài)建設(shè)有本質(zhì)的區(qū)別〔13〕俞海等.中國生態(tài)補償:概念、問題類型與政策路徑選擇［J］.中國軟科學(xué)，2008，(6):9.。首先，生態(tài)補償是生態(tài)保護活動中形成的社會關(guān)系，是相關(guān)利益者之間的利益衡平。補償直接作用于人，直接調(diào)整人與人之間的關(guān)系。而生態(tài)建設(shè)直接作用于相關(guān)的生態(tài)要素，這種生態(tài)補償屬于生態(tài)學(xué)意義上的補償，屬于自然科學(xué)技術(shù)的范疇。其次，兩者也是有聯(lián)系的。在實踐中，兩者往往結(jié)合在一起使用。生態(tài)建設(shè)常常被政府作為提高和改善生態(tài)服務(wù)的供給手段，為生態(tài)補償提供可供消費的生態(tài)福利?，F(xiàn)有的生態(tài)建設(shè)主要有三江源保護工程、流域治理與水土保持等。耕地占補平衡和礦山開發(fā)保證金制度也可以歸為此類。

3.生態(tài)環(huán)境(效益)補償費(基金)。生態(tài)環(huán)境(效益)補償費(基金)政策是20世紀90年代在生態(tài)補償試點時實行的政策。其初衷是最接近生態(tài)補償制度的，但是由于對生態(tài)補償?shù)母拍睢⒎秶脱a償費的使用途徑等基本問題的探討處于探索階段，理論上的困境和實踐上的不清晰，導(dǎo)致補償費在國家清理整頓行政收費時被取消。

4.“退耕還林(草)”、生態(tài)公益林補償金政策、天然林保護工程、“退牧還草”政策。該政策是林業(yè)行政主管部門制定的規(guī)劃。體現(xiàn)了對重要生態(tài)功能區(qū)的優(yōu)先保護。對地方政府因退耕還林(草)”減少的財政收入，國家通過財政轉(zhuǎn)移支付予以補償。但是政策執(zhí)行過程中，因缺乏延續(xù)性、補償標準過低、農(nóng)民收入減少〔14〕馮東方等.我國生態(tài)補償相關(guān)政策評述［J］.環(huán)境保護，2006，(10A):39-40.、補償缺乏內(nèi)生力，因此，生態(tài)補償法律制度的建立可以在總結(jié)這些領(lǐng)域政策的基礎(chǔ)上，結(jié)合近期的國家生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃、全國主體生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃，進一步明確生態(tài)補償?shù)妮d體和范圍，破解上述矛盾，讓生態(tài)補償立法提供實踐支持。

從上述評析可以看出，在現(xiàn)有的實踐政策中，我國還沒有真正意義上的生態(tài)補償。其中，缺乏利益相關(guān)者的充分參與和利益實現(xiàn)途徑是生態(tài)補償政策實施過程中的重要障礙〔15〕馮東方等.我國生態(tài)補償相關(guān)政策評述［J］.環(huán)境保護，2006，(10A):39-40.。這實際上是一個生態(tài)補償范圍不明確的結(jié)果。

五、生態(tài)補償范圍及分類體系構(gòu)建(見表5)

科學(xué)的分類，是研究和解決問題的基礎(chǔ)。我們對事物的觀察，認知，理解，實踐，均離不開分類。而不恰當?shù)姆诸惪赡軐?dǎo)致我們的視野出現(xiàn)偏狹，從而導(dǎo)致我們在觀念、思維、理論和方法上的片面性、失真性和不恰當性，甚至可能導(dǎo)致問題被錯誤地理解，并采取錯誤的方式去解決。因此，對生態(tài)補償進行科學(xué)的分類，能幫助明確界定補償范圍、確認相關(guān)利益主體法律關(guān)系。

(一)生態(tài)補償分類體系的構(gòu)建，應(yīng)該從生態(tài)補償本質(zhì)出發(fā)

從本質(zhì)出發(fā)構(gòu)建分類體系，能使我們不偏離生態(tài)補償?shù)谋驹?，對生態(tài)補償做到準確定位，合理確定其外延，并為補償途徑和補償模式選擇提供依據(jù)。

(二)生態(tài)補償分類體系的構(gòu)建，應(yīng)該以區(qū)域生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃為前提

生態(tài)補償?shù)谋举|(zhì)內(nèi)涵確定補償范圍的內(nèi)在需求，但是其外延的確定，必須由地方的生態(tài)功能和生態(tài)區(qū)位來確定，否則將導(dǎo)致生態(tài)補償?shù)姆秶^于狹窄和單一而缺乏內(nèi)生力，或者補償范圍過于泛化而無法實施。

(三)生態(tài)補償分類體系的構(gòu)建，是一個動態(tài)的過程

人對事物的認識是不斷深入和升華的，國家的政策體系也是不斷改進和完善的，所以，分類系統(tǒng)的建設(shè)也是一個不斷發(fā)展和完善的過程。

表5 生態(tài)補償范圍及分類體系