□ 趙光勇

自上世紀(jì)90年代以來(lái)，“治理”與“善治”開始成為政治學(xué)的“時(shí)髦詞匯”。①鮑勃·杰索普：《治理的興起及其失敗的風(fēng)險(xiǎn)：以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為例的論述》，《國(guó)際社會(huì)科學(xué)》（中文版），1999年第2期?！爸卫恚℅overnance）”意味著對(duì)傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”和“行政”模式的超越，是政府、私營(yíng)部門和公民對(duì)公共事務(wù)的合作管理。在很多西方政治學(xué)者看來(lái)，治理是政府管理范圍更大的對(duì)話的空間。在這個(gè)空間中，政府需要與其他社會(huì)組織和個(gè)人建立起一種在開放的公共領(lǐng)域進(jìn)行對(duì)話和互動(dòng)的關(guān)系。而“善治”則是“治理”追求的目標(biāo)?！吧浦巍北硎緡?guó)家與社會(huì)或者政府與公民的良好合作。②俞可平主編：《治理和善治》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年版，第11頁(yè)。對(duì)政府而言，“善治（Good governance）”是比“善政（Good politics）”更高的要求?！吧普币馕吨傲忌啤毙姓蛘吡己玫男姓?。然而，僅有“善政”是不夠的，光靠政府一家不能實(shí)現(xiàn)“天下大治”。一般來(lái)說(shuō)，善治是國(guó)家權(quán)力向社會(huì)的回歸。而權(quán)力的回歸更準(zhǔn)確地說(shuō)是政府與民眾的互動(dòng)。衡量“善治”有兩套標(biāo)準(zhǔn)：“程序標(biāo)準(zhǔn)”和“績(jī)效（結(jié)果）標(biāo)準(zhǔn)”，但只有一個(gè)緯度：能否實(shí)現(xiàn)政府與公民的良性互動(dòng)？公民的參與和政府的回應(yīng)或責(zé)任性既是“善治”的“程序指標(biāo)”，又是“結(jié)果或?qū)嵸|(zhì)指標(biāo)”。如2008年出臺(tái)的中國(guó)治理評(píng)估框架的第一條就是“公民參與”。③俞可平：《中國(guó)治理評(píng)估框架》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2008年第6期。因此，可以說(shuō)公民參與對(duì)于“善治”具有極其重要的意義。無(wú)參與，則無(wú)治理，更無(wú)善治。參與式治理正是從制度績(jī)效的角度來(lái)研究治理，探討“參與”給地方治理帶來(lái)的變化及其存在的問題。

一、參與式治理：凸顯參與對(duì)于地方治理的意義

治理最適合、最見效的舞臺(tái)在地方或基層。由于地方政府直接面對(duì)民眾，地方事務(wù)與公民福祉息息相關(guān)，因而民眾對(duì)地方政府施政行為成敗得失具有最直接的敏感度。從上世紀(jì)80年代以來(lái)，全球范圍的公共管理運(yùn)動(dòng)，在中央和地方層面，也被認(rèn)為是政府改革運(yùn)動(dòng)，其在地方政府層面最為明顯。地方政府改革經(jīng)歷了政府職能轉(zhuǎn)變、工具創(chuàng)新、地方分權(quán)以及地方自治，從管理走向了治理。地方治理作為政府、私營(yíng)部門、公民對(duì)地方事務(wù)的合作管理過(guò)程，對(duì)政府而言，是治理模式的轉(zhuǎn)型。

對(duì)治理而言，自然意味著多方合作，多元共治。由此可見，參與是治理的應(yīng)有之義。對(duì)此，在治理轉(zhuǎn)型的視域下，只有在地方事務(wù)的公共管理過(guò)程中，充分發(fā)揮私營(yíng)部門和公民的作用，才算是實(shí)現(xiàn)地方事務(wù)的“治理”。在這里，“治理”既有現(xiàn)代的多元合作共治的涵義，同時(shí)也具有中文傳統(tǒng)的“優(yōu)良治理”的涵義。

在當(dāng)代政治學(xué)和社會(huì)學(xué)研究中，“參與”更多的是指地方層面的、社會(huì)領(lǐng)域的參與，與民主治理相連。社會(huì)參與和傳統(tǒng)的政治參與、傳統(tǒng)的政治行動(dòng)如投票、結(jié)社、游說(shuō)具有不同的語(yǔ)境。前者也被稱為是參與式治理。參與式治理，是民主理論和治理理論的結(jié)合，是強(qiáng)調(diào)治理績(jī)效的參與。參與式治理，是指與政策有利害關(guān)系的公民個(gè)人、組織和政府一起參與公共決策、分配資源、合作治理的過(guò)程。①陳剩勇、趙光勇：《“參與式治理”研究述評(píng)》，《教學(xué)與研究》，2009年第8期。參與式治理是地區(qū)層面包容戰(zhàn)略的需要，也有學(xué)者稱之為“賦權(quán)參與式治理”。②Archon Fung and Eric Olin Wright .Deeping Democracy: Institutional Innovations in Empowered Participatory Governance, New York: Verso, 2003.通過(guò)賦權(quán)給公民，使他們的聲音能夠被各個(gè)層次的決策層聽到，目的是有效、平等和政策回應(yīng)性。參與式治理作為一個(gè)工具，使民眾通過(guò)社會(huì)參與，政治效能感增強(qiáng)，從而提升社會(huì)的責(zé)任性。

參與式治理的出現(xiàn)，有其理論需要和現(xiàn)實(shí)的背景。首先是民主的考量。上世紀(jì)70年代以來(lái)，代議制民主的弊端日益暴露，出現(xiàn)“民主的赤字”。為此，學(xué)者們建構(gòu)了“參與式民主”、“強(qiáng)勢(shì)民主”、“協(xié)商民主”等理論來(lái)克服這種現(xiàn)象，其指導(dǎo)原則如科恩在《論民主》中所說(shuō)：“凡生活受到某項(xiàng)決策影響的人，就應(yīng)該參與那些決策的制訂過(guò)程?！雹劭贫鳎骸墩撁裰鳌罚本荷虅?wù)印書館，1988年版，第12頁(yè)。學(xué)者們認(rèn)為，參與式民主能夠強(qiáng)化政治效率感，弱化人們對(duì)權(quán)力中心的疏離感，培養(yǎng)對(duì)集體問題的關(guān)注，塑造良好的公民意識(shí)。參與式治理被看做是“參與式民主”、“協(xié)商民主”或“強(qiáng)勢(shì)民主”的實(shí)踐。參與式治理通過(guò)擴(kuò)展公共政治參與的程度和規(guī)模來(lái)深化民主。

參與式治理有一個(gè)基本的假設(shè)：治理過(guò)程中參與度越大，信息就越充分，就會(huì)有更好的結(jié)果。蓋伊·彼得斯在《政府未來(lái)的治理模式》中寫道，公共部門提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)與低層公務(wù)員和普通公民的利益密切相關(guān)，相關(guān)的計(jì)劃和政策對(duì)他們影響最大，他們對(duì)此掌握的知識(shí)和信息也最多。如果這些知識(shí)和信息能夠發(fā)揮作用，政府就會(huì)表現(xiàn)得更好。官僚體系內(nèi)的專家無(wú)法獲得制定政策所需要的全部信息，有時(shí)甚至得不到正確的信息。因此，如果排除公眾對(duì)決策的參與，就會(huì)造成政策上的失誤而不能實(shí)現(xiàn)預(yù)定的治理目標(biāo)。彼得斯寫道：“要使政府的功能得到更好的發(fā)揮，最好的辦法就是鼓勵(lì)那些一向被排除在決策范圍外的成員，使他們有更大的個(gè)人和集體參與空間。”④B·蓋伊·彼得斯：《政府未來(lái)的治理模式》，吳愛明等譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001年版，第60-73頁(yè)。在《美國(guó)地方政府》中，奧斯特羅姆也認(rèn)為，地方知識(shí)是重要的，地方機(jī)構(gòu)、國(guó)家政府和有關(guān)國(guó)際組織的合作也是重要的，但更重要的是為開發(fā)和利用地方知識(shí)，并為多層次的合作提供適當(dāng)?shù)闹贫然A(chǔ)。⑤文森特·奧斯特羅姆、羅伯特·比什、埃莉諾·奧斯特羅姆：《美國(guó)地方政府》，井敏、陳幽泓譯，北京：北京大學(xué)出版社2004年版，第79-80頁(yè)。

完美的決策需要對(duì)現(xiàn)有資源、需要和滿足需要的途徑有充分的信息。事實(shí)上，信息占有是不對(duì)稱的，信息不均衡地分布于不同層次。政府和官僚層外的人可能占有前者沒有或不充分占有的信息。參與式治理的目標(biāo)就是克服這一問題，以引入最大化的透明和信息共享的程序。在這一程序里包括所有的利害相關(guān)人，包括政府、官僚、最初受益人、相關(guān)受益者等走向一個(gè)可行的共同決策。根據(jù)公民的優(yōu)先和偏好分配資源，并利用他們的技巧和知識(shí)。

參與式治理的出現(xiàn)，伴隨于政府治理模式轉(zhuǎn)變和治理概念的重新發(fā)現(xiàn)。傳統(tǒng)的官僚制無(wú)法應(yīng)對(duì)日益增多的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題。以政治與行政二分法的政府管理模式開始越來(lái)越僵化、缺乏回應(yīng)性和效率低下。與此同時(shí)，隨著政府職能擴(kuò)張，官僚機(jī)構(gòu)和公務(wù)員隊(duì)伍也相應(yīng)膨脹。政府固有的弊端如官員的自利行為、尋租腐敗、漠視公共利益等也日益暴露，從而導(dǎo)致公民對(duì)政府產(chǎn)生信任危機(jī)，對(duì)政治懷疑甚至冷漠。為解決市場(chǎng)失靈產(chǎn)生的凱恩斯主義卻帶來(lái)了政府的失靈。治理理論是針對(duì)政府合法性弱化和政府失靈提出的，意味著政府治理模式從“統(tǒng)治”到“治理”的轉(zhuǎn)變，倡導(dǎo)政府與社會(huì)的伙伴關(guān)系。參與式治理更加強(qiáng)調(diào)治理過(guò)程中的參與，凸顯公民個(gè)人或團(tuán)體在治理中的作用。只有培育公共精神，提高公民參與意識(shí)；鼓勵(lì)和支持民間組織發(fā)展；改革傳統(tǒng)的行政管理體制，建設(shè)“善治”政府，才能緩解政府政治合法性危機(jī)，建立政府與公民的合作治理。

參與式治理作為一種治理模式，更凸顯參與在治理過(guò)程中的作用。參與式的策略指向一個(gè)群體或共同體大部分人對(duì)影響他們福利的事件的志愿卷入。參與的形式可以是評(píng)估事件、表達(dá)偏好、計(jì)劃和采取興趣去發(fā)現(xiàn)和解決問題。傳統(tǒng)上，政治領(lǐng)域改善參與狀況的方法包括選舉教育，提升公民的權(quán)利和責(zé)任意識(shí)；游說(shuō)和勸說(shuō)，目的是增強(qiáng)公民知情權(quán)，使其能夠控制選舉代表以強(qiáng)化后者的責(zé)任性。參與式治理的參與提升側(cè)重在社會(huì)領(lǐng)域，擴(kuò)展參與方法包括評(píng)價(jià)、計(jì)劃、監(jiān)控大的機(jī)制、訓(xùn)練和意識(shí)建構(gòu)。參與式治理不僅使民意代表有責(zé)任性，而且是一個(gè)自我發(fā)展的過(guò)程，意味著大眾組織的直接行動(dòng)。

參與式治理最適合的舞臺(tái)是基層和社區(qū)。從世界范圍來(lái)看，多數(shù)參與式治理的成功案例都是在地方和社區(qū)層面。參與式治理從基層入手，優(yōu)化政府決策和治理行為，培育公民意識(shí)，促進(jìn)公民參與，通過(guò)項(xiàng)目和行動(dòng)的實(shí)踐推廣，達(dá)致治理模式的轉(zhuǎn)型和治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。對(duì)于中國(guó)而言，“參與式治理”的提出與地方治理和社區(qū)建設(shè)密切相關(guān)。我們的地方治理模式變革正是從參與式治理的理念出發(fā)，賦權(quán)于公民，在政府、公民個(gè)人和團(tuán)體之間建立伙伴關(guān)系，使各種利益相關(guān)者能夠參與決策，共同管理公共事務(wù)。同樣，社區(qū)的參與式治理是多方合作的結(jié)果，在社區(qū)參與式治理方面，一些NGO也發(fā)揮了很大作用。有學(xué)者認(rèn)為，政府與社會(huì)之間的分權(quán)和關(guān)系調(diào)適催生了社區(qū)居民參與的制度空間?；谏鐓^(qū)事務(wù)管理的自組織參與方式，與政府和公民的合作參與一起，構(gòu)成了中國(guó)式的參與式治理形式，也是未來(lái)我們治理創(chuàng)新的方向所在。①王敬堯：《參與式治理——中國(guó)社區(qū)建設(shè)實(shí)證研究》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2006年版，第175頁(yè)。

二、優(yōu)化公共決策，重塑地方政府與公民關(guān)系

在很多學(xué)者看來(lái)，參與式治理首先是公共決策創(chuàng)新，是一個(gè)“決策框架”，②International Institute of Labor Studies Workshop, Participatory Governance: A New Regulatory Framework? 9-10 December, 2005. IILS, Geneva.是一種運(yùn)用民主的方式使公共決策更加審慎、透明和責(zé)任的努力。K·帕帕達(dá)基斯認(rèn)為：“在這個(gè)框架內(nèi)，公共事務(wù)的運(yùn)轉(zhuǎn)并非單單委托給政府或行政當(dāng)局，還涉及到國(guó)家和社會(huì)團(tuán)體的合作。參與式治理不僅被視為一種有效的公共管理工具，而且更經(jīng)常地看做社會(huì)和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)先決條件?！雹跭onstantions PAPADAKIS, Civil Society, Participatory Governance and Decent Work Objectives: The Case of South Africa, International Institute for Labor Studies. Research Series 112, Genera, 2006.

參與式治理作為一個(gè)“決策框架”，有利于政府自身決策的科學(xué)化和民主化。參與式治理理論認(rèn)為，要使政府的功能得到更好的發(fā)揮，最好的辦法就是讓那些長(zhǎng)期被排除在決策范圍外的成員，使他們有更大的影響決策和參與決策的能力和空間。目前我國(guó)各地的人民建議征集制度、聽證制度、公民會(huì)議等，正是參與式治理的不同形式。通過(guò)公民廣泛參與決策，不僅確保了政府決策的科學(xué)化，而且做到了民主決策。因此，對(duì)決策過(guò)程的參與，是參與式治理的一個(gè)重要方面，也是研究參與式治理的一個(gè)重要考察點(diǎn)。參與式治理對(duì)于地方政府的意義，就在于它是地方政府制度創(chuàng)新的壓力和催化劑。

參與式治理是政府、市場(chǎng)、公民三者合力，共同致力于公共事務(wù)。參與式治理要求政府重新定位其職能和角色，要求政府與公民的關(guān)系，從單向度的權(quán)力運(yùn)作到雙向的分工合作。

參與式治理重塑地方政府與公民的關(guān)系，構(gòu)建政府與公民的合作治理網(wǎng)絡(luò)。參與式治理主張政府與公民建立良性的互動(dòng)合作關(guān)系，鼓勵(lì)公民參與公共事務(wù)，增強(qiáng)政府與公共行政機(jī)構(gòu)、公民和其他社會(huì)主體如媒體、學(xué)校和私人、第三部門的合作和伙伴關(guān)系。斯蒂芬·弗里德曼認(rèn)為，政府為什么允許社團(tuán)變成治理中的伙伴？原因之一就是為了確保政府政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。政府可能認(rèn)識(shí)到若無(wú)有組織的公民參與，他們的目標(biāo)是不能實(shí)現(xiàn)的。公民的默許或積極支持對(duì)政府目標(biāo)實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要。為了確保所需要的合作，政府邀請(qǐng)這些社團(tuán)的代表參加決策和監(jiān)督執(zhí)行，確保政府的平穩(wěn)運(yùn)行。①Steven Friedman, Participatory governance and citizen action in post-apartheid South Africa, International Institute for Labor Studies，4-8 2006，Geneva. Discussed paper series No.164.換句話說(shuō)，政府希望鼓勵(lì)公民參與，使決策更容易。張康之也認(rèn)為，各種非政府的、非營(yíng)利的組織發(fā)展迅猛，它們以各種方式同政府部門進(jìn)行協(xié)商、對(duì)話與合作，推動(dòng)了社會(huì)治理模式適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化、市場(chǎng)化的變遷和發(fā)展。政府在制定有關(guān)政策如社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策時(shí)，與社團(tuán)如工會(huì)、雇主協(xié)會(huì)等進(jìn)行協(xié)商，并以協(xié)商結(jié)果作為公共政策的依據(jù)。這在目前更多地表現(xiàn)出參與治理的特征，卻應(yīng)當(dāng)看做是合作治理的起點(diǎn)。②張康之：《論參與治理、社會(huì)自治與合作治理》，《行政論壇》，2008年第6期。

在參與式治理中，政府和公民同為治理活動(dòng)的主體，因此，必然要求建立二者之間的互動(dòng)合作關(guān)系。這一新型的政府與公民模式是對(duì)傳統(tǒng)政府與公民兩極搖擺關(guān)系的超越。傳統(tǒng)模式下，政府與公民關(guān)系處在兩極搖擺的狀態(tài)：一個(gè)極端是一切推給社會(huì)，擴(kuò)大社會(huì)自主領(lǐng)域，政府干預(yù)越少越好；另一極端是社會(huì)發(fā)育不起來(lái)，一切依賴政府，全能政府大包大攬?！爸蔚雷兏铩彼鶐?lái)的政府職能轉(zhuǎn)變意味著政府與社會(huì)權(quán)力的合理分割和治理模式的轉(zhuǎn)型。參與式治理通過(guò)公民參與來(lái)培育社會(huì)，在社會(huì)和政府之間建立和互動(dòng)合作的伙伴關(guān)系。參與式治理不只是公民參與政府治理，而且是政府參與社會(huì)的自我治理。而且，參與式治理所倡導(dǎo)的市民大會(huì)和民主協(xié)商，在政府與公民之間創(chuàng)設(shè)了一個(gè)對(duì)話、交流、協(xié)商、合作的平臺(tái)；互聯(lián)網(wǎng)公共論壇的發(fā)展，增強(qiáng)了政府的回應(yīng)性，成為政府與公民溝通和理解的新紐帶和橋梁。參與式治理實(shí)現(xiàn)政府治理與社會(huì)自治的“無(wú)縫”對(duì)接，塑造良性互動(dòng)的政府與公民關(guān)系。另外，參與式治理中的公民參與預(yù)算和政府績(jī)效評(píng)估，也強(qiáng)化了政府的責(zé)任意識(shí)和政府與公民的關(guān)聯(lián)。

三、理論的限度與現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)

參與式治理被認(rèn)為是提升治理、公民賦權(quán)和民主質(zhì)量，為改善窮人福利創(chuàng)造一個(gè)有美德的循環(huán)。然而，在參與式治理和“善治”之間的因果關(guān)系，還只有有限的支持。有學(xué)者的研究認(rèn)為，對(duì)于提升政府的有效性和責(zé)任性，參與并沒有達(dá)到預(yù)期的設(shè)想。有學(xué)者在巴西的研究發(fā)現(xiàn)，參與式預(yù)算沒有在社會(huì)福利方面有顯著的改善?？赡苡虚L(zhǎng)期的效果，短期效果相當(dāng)有限。③Carew Boulding, Voice, Votes, and Resources: Evaluating the effect of Participatory Democracy on Well-being, World Development Vol.38, No.1, 2010, pp. 125-135.參與式治理的實(shí)證研究，還需要更多的案例支持。

研究參與式治理的學(xué)者大致都同意，社會(huì)是參與式治理成功要素之一。然而，對(duì)于很多發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，國(guó)家與社會(huì)的界限十分模糊。由于健康的社會(huì)的缺失，使得民眾對(duì)于“大政府”、“好政府”極其偏愛，民眾對(duì)國(guó)家持有一種“家長(zhǎng)式”的理解。政府的主導(dǎo)和包辦反過(guò)來(lái)又進(jìn)一步強(qiáng)化了社會(huì)的脆弱性和延緩了社會(huì)的自我發(fā)育和成熟，如此導(dǎo)致的社會(huì)發(fā)展滯后是政治發(fā)展和治理轉(zhuǎn)型的一大障礙。參與式治理成功的一個(gè)關(guān)鍵因素就是要有一個(gè)健康的社會(huì)。強(qiáng)大的社會(huì)整合“原子化”公民個(gè)人的力量，對(duì)內(nèi)維持社會(huì)自組織的韌性，對(duì)外以集體的力量與政府進(jìn)行博弈合作，如此不僅實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的協(xié)同治理，而且在這過(guò)程中捍衛(wèi)公民的個(gè)人權(quán)利。

參與式治理作為一種理論解釋框架和實(shí)踐模式，有其自身的應(yīng)用限度。大致而言，參與式治理理論的限度以及在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中的遇到的挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)為以下三點(diǎn)：

如何處理好集體行動(dòng)中的“主導(dǎo)”和“參與”、“參與”和“負(fù)責(zé)”的矛盾。參與式治理要求利害相關(guān)人的參與，是政府、民間組織和公民個(gè)人的合作治理。在治理過(guò)程中，相關(guān)各方要充分協(xié)商，做出決策并加以執(zhí)行。如何協(xié)調(diào)政府、民間組織甚至外部團(tuán)體的行動(dòng)就是一個(gè)大的難題，他們之間的矛盾和沖突通過(guò)協(xié)商來(lái)解決，然而協(xié)商產(chǎn)生分歧怎么辦？如果仍然是政府說(shuō)了算，那參與式治理就變成了一個(gè)“時(shí)髦的口號(hào)”；如果民間組織說(shuō)了算，那么如何保證民間組織不被利益集團(tuán)收買或占據(jù)？即使真正做到了賦權(quán)于民，這時(shí)候又會(huì)出現(xiàn)“集體行動(dòng)的困境”。而且，如同治理一樣，參與式治理對(duì)“平等參與”、“伙伴關(guān)系”、“多中心”的過(guò)分強(qiáng)調(diào)可能導(dǎo)致治理過(guò)程的無(wú)權(quán)威和無(wú)中心，進(jìn)而損傷集體行動(dòng)的能力?！叭?quán)威”和“多中心”過(guò)分訴求，使得參與式治理很可能從兩個(gè)方面弱化了責(zé)任。第一，也是最重要的，參與可能會(huì)降低政治責(zé)任；如果參與者負(fù)更多的責(zé)任，很明顯，政府和官員必然負(fù)更少的責(zé)任。第二，通過(guò)合同或其他方法把政府的部分職能交由公眾來(lái)執(zhí)行，政府不再干預(yù)，這意味著將降低公共責(zé)任。

如何處理好地方知識(shí)和專業(yè)知識(shí)、多數(shù)和少數(shù)、“大眾”和“精英”的矛盾。政治的業(yè)余化在古希臘就遭到蘇格拉底和柏拉圖的批判?！熬⒅卫怼焙汀按蟊妳⑴c”一直是政治哲學(xué)思考的主題。余遜達(dá)在《參與式地方治理研究》一書的導(dǎo)言中就寫道：在一個(gè)分工的時(shí)代，人民是否真有足夠的能力和知識(shí)去參與公共事務(wù)的處理？①余遜達(dá)、趙永茂主編：《參與式地方治理研究》，杭州：浙江大學(xué)出版社，2009年版，第1頁(yè)。理查德·博克斯在《公民治理：引領(lǐng)21世紀(jì)的美國(guó)社區(qū)》書中認(rèn)為，民眾往往從具體的事務(wù)中組建提取并建立概念，他們并不習(xí)慣廣泛而抽象地思考問題。公共管理當(dāng)局與公民委員會(huì)經(jīng)常會(huì)在觀點(diǎn)上產(chǎn)生分歧，并且很難就某些議題達(dá)成一致。②理查德·博克斯：《公民治理：引領(lǐng)21世紀(jì)的美國(guó)社區(qū)》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005年版，第84頁(yè)。張康之認(rèn)為，在官僚制的層級(jí)結(jié)構(gòu)中，無(wú)論怎樣動(dòng)員或接納公眾的參與，也不能夠改變權(quán)力由少數(shù)人執(zhí)掌和行使的現(xiàn)實(shí)，至多也只是賦予了權(quán)力更加溫和的面目和愿意妥協(xié)的假相，其實(shí)，權(quán)力支配過(guò)程的性質(zhì)并不會(huì)發(fā)生改變。公眾對(duì)政府事務(wù)的參與并不能決定政府的過(guò)程和程序必然在公共利益實(shí)現(xiàn)的軌道上，一個(gè)普通的公民擔(dān)任了政府職務(wù)或參與到政府運(yùn)作過(guò)程中來(lái)，也無(wú)法保證不會(huì)染上官僚主義。張康之批評(píng)說(shuō)，熱衷于參與治理的學(xué)者們并沒有意識(shí)到這一點(diǎn)，而是努力去探索如何改善參與治理。就中國(guó)政治而言，有很多人士就認(rèn)為，在中國(guó)的政治體制下，專家參與決策更科學(xué)。因?yàn)閷＜遗c公眾在信息、知識(shí)、能力方面存在差異。對(duì)于公眾參與，因?yàn)榇蠹谊P(guān)心的角度不一樣，利益很難協(xié)調(diào)。公民關(guān)心的是自身的實(shí)際問題，即使是在處理與自己利益相關(guān)的問題上，也可能“搭便車”。

如何平衡“外部資源”與“內(nèi)部力量”、文化差異與社會(huì)發(fā)展的關(guān)系？“參與式治理”的落腳點(diǎn)在“治理”上，而治理，尤其是地方治理歸根到底與公民最為利害相關(guān)，因此他們才是根本的力量。政府和志愿團(tuán)體的參與，是為地方治理提供了外部支持的資源。問題是：外部力量推動(dòng)的革新和改變，只能持續(xù)一段時(shí)間。一旦外部的支持沒有了，公民的參與熱情退去，一切又恢復(fù)以往。有的學(xué)者因此認(rèn)為，參與式治理的成功取決于政府的意愿。如何保持參與式治理實(shí)踐的長(zhǎng)期穩(wěn)定性，就需要培植“內(nèi)部力量”。參與式治理通過(guò)政府的賦權(quán)、志愿組織的推動(dòng)、公民在決策和實(shí)施過(guò)程中切實(shí)的參與，培育公民的民主素養(yǎng)和公民精神。由小型社區(qū)、人群和家庭成員的共同努力下建構(gòu)具有共同價(jià)值的“共同體”。從這個(gè)意識(shí)上講，一些學(xué)者將參與式治理稱為“民主的學(xué)?！?。從“民主的學(xué)校”學(xué)到的民主素養(yǎng)和公民精神，就是自身“內(nèi)生”的力量。即使外力去掉，這個(gè)力量也能確保參與式治理的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。海奈特和斯密斯認(rèn)為參與式治理的成功取決于文化。③Hubert Heinelt and Randall Smith, Sustainability, innovation and participatory governance: a cross-national study of the EU eco-management and audit scheme, Burlington, VT: Ashgate, 2003.在他們看來(lái)，參與式治理被認(rèn)為能夠帶來(lái)更好的政府，更好的決策和更好的公民。但是，它的積極作用很大程度上取決于文化和地區(qū)背景。他們所說(shuō)的文化和地區(qū)背景，便是“參與式治理”需要的“內(nèi)生力量”。另外，在缺乏參與型文化的地區(qū)，如何獲致治理和社會(huì)和諧發(fā)展，這也是參與式治理面臨的問題。

參與式治理的最大的假設(shè)在于：公民參與能夠產(chǎn)生更好的公共政策，深化民主能夠帶來(lái)治理績(jī)效，合作治理能夠?qū)崿F(xiàn)利益最大化。這些假設(shè)能夠成立嗎？公民參與就一定能夠獲致治理優(yōu)化？參與式治理的未來(lái)，取決于對(duì)此假設(shè)的回答和驗(yàn)證。不同的答案將導(dǎo)致不同后果：肯定的回答會(huì)使得參與式治理模式持續(xù)發(fā)展和完善，成為未來(lái)的圖景得以推廣，如果答案是否定的，那么參與式治理就只是應(yīng)景之作，曇花一現(xiàn)。如果我們認(rèn)同多數(shù)的智慧、認(rèn)同民主能夠帶來(lái)更好的生活和福利以及發(fā)展的話，參與式治理的假設(shè)就是成立的。

對(duì)參與式治理的理解應(yīng)該放在治理轉(zhuǎn)型的大視野下去把握，在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系中考察人類社會(huì)治理方式的轉(zhuǎn)變。參與式治理有兩個(gè)基本的訴求：績(jī)效和民主?？?jī)效和民主本身是兩個(gè)不同的政治價(jià)值，要實(shí)現(xiàn)魚和熊掌的兼得，最合適的途徑就是公民參與。公民參與作為工具，可以優(yōu)化政府決策，彌合政府與公民之間的裂痕，實(shí)現(xiàn)政府與公民良性互動(dòng)，增強(qiáng)其合法性；公民參與作為目的，可以提升公民的政治效能感和主體意識(shí)，塑造良好公民。對(duì)于政府治理轉(zhuǎn)型而言，公民參與更多的是一種手段和工具，是政府治理模式轉(zhuǎn)換的推進(jìn)器和催化劑。總而言之，實(shí)質(zhì)有效的公民參與，意味著權(quán)力的重新分配，直接帶來(lái)治理結(jié)構(gòu)和模式的改變。