王修華，劉志遠(yuǎn)，楊 剛

（湖南大學(xué)金融與統(tǒng)計(jì)學(xué)院，湖南 長沙 410079）

一 引 言

作為現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的核心，農(nóng)村金融的發(fā)展滯后，已經(jīng)成為當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要瓶頸。為從根本上解決農(nóng)村金融供給不足問題，切實(shí)提高農(nóng)村金融服務(wù)質(zhì)量和水平，2006年12月銀監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策，更好地支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），按照“低門檻，嚴(yán)監(jiān)管”的原則，積極引導(dǎo)各類資本到農(nóng)村地區(qū)投資設(shè)立村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和農(nóng)村資金互助社等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。這次具有增量改革鮮明特色的農(nóng)村金融新政因承載著破解農(nóng)村金融困境的重任，而被監(jiān)管層寄予厚望。

村鎮(zhèn)銀行是本次農(nóng)村金融增量改革的主要成果，截止2011年7月底，全國共發(fā)起設(shè)立三類新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)542家，其中村鎮(zhèn)銀行490家，占比達(dá)到90.4%?；诖耍疚囊耘鷾?zhǔn)設(shè)立的490家村鎮(zhèn)銀行為考察對(duì)象，嘗試通過把現(xiàn)實(shí)運(yùn)行情況與政策設(shè)計(jì)初衷進(jìn)行對(duì)照，科學(xué)評(píng)價(jià)村鎮(zhèn)銀行的實(shí)踐效果，探究其制度安排中存在的問題以及發(fā)展中的偏差，推動(dòng)改革的進(jìn)一步完善和深化。

二 村鎮(zhèn)銀行運(yùn)行的基本格局

村鎮(zhèn)銀行的試點(diǎn)設(shè)立是增量改革的重要舉措，是吸引民營資本進(jìn)入銀行業(yè)、支持農(nóng)村金融發(fā)展的重要途徑，同時(shí)也是促使農(nóng)村民間金融陽光化的重要路徑。在政策層面已經(jīng)經(jīng)歷首批試點(diǎn)準(zhǔn)入、擴(kuò)大試點(diǎn)及完善配套政策等三個(gè)階段。下面從地區(qū)分布、發(fā)起機(jī)構(gòu)種類、注冊(cè)資本等方面對(duì)村鎮(zhèn)銀行運(yùn)行基本格局進(jìn)行分析。

（一）地區(qū)分布情況

全國村鎮(zhèn)銀行地區(qū)分布中，東部地區(qū)11個(gè)省市設(shè)立204家，中部地區(qū)8省共設(shè)立146家，西部12個(gè)省份共設(shè)立140家，三者比例為41.6：29.8：28.6。如表1所示?？傮w來看，盡管村鎮(zhèn)銀行在中西部率先試點(diǎn)，但中西部的數(shù)量和東部有差距，兩相比較，都沒有東部地區(qū)多。由于資本的逐利性，在擴(kuò)大試點(diǎn)階段銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)更愿意在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)設(shè)立，而中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)投資動(dòng)力不足。盡管銀監(jiān)會(huì)實(shí)施了“東西掛鉤、城鄉(xiāng)掛鉤”政策，即主發(fā)起人在全國百強(qiáng)縣或大中城市發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的，原則上與國定貧困縣實(shí)行1：1掛鉤，或與中西部地區(qū)實(shí)行1：2掛鉤；在東部地區(qū)規(guī)劃設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的，原則上與國定貧困縣實(shí)行2：1掛鉤，或與中西部地區(qū)實(shí)行1：1掛鉤，但并沒有改變?cè)懈窬帧?/p>

（二）發(fā)起機(jī)構(gòu)類別情況

不同類型的銀行機(jī)構(gòu)由于戰(zhàn)略導(dǎo)向不同，在發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的態(tài)度上存在顯著差異。從表2可以看出，發(fā)展空間受限制的城市商業(yè)銀行設(shè)立的最多，為246家。農(nóng)村商業(yè)銀行和農(nóng)村合作銀行緊隨其后，分別設(shè)立85家和44家，三者合計(jì)共占76.5%。全國性股份制商業(yè)銀行設(shè)立38家，四大國有銀行積極性不高，共設(shè)立29家。外資銀行設(shè)立9家，國家開發(fā)銀行作為政策性銀行轉(zhuǎn)制而來的商業(yè)銀行，沒有機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)，發(fā)起設(shè)立7家?？傮w上看，城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行和合作銀行等地方性中小銀行是設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的主力軍。

表1 2011年7月底村鎮(zhèn)銀行地區(qū)分布情況

__表2 村鎮(zhèn)銀行主發(fā)起行機(jī)構(gòu)類別（單位：家）

（三）注冊(cè)資本情況

在銀監(jiān)會(huì)頒布的《意見》中，要求低門檻設(shè)立村鎮(zhèn)銀行，如在縣（市）設(shè)立的村鎮(zhèn)銀行，其注冊(cè)資本不得低于300萬元人民幣；在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設(shè)立的村鎮(zhèn)銀行，其注冊(cè)資本不得低于100萬元人民幣。但當(dāng)前設(shè)立的村鎮(zhèn)銀行其注冊(cè)資本普遍走高，注冊(cè)資本均值為6535萬元，如表3所示，很多村鎮(zhèn)銀行的注冊(cè)資本

單位：家達(dá)到了新設(shè)城市商業(yè)銀行或農(nóng)村商業(yè)銀行的要求①依《商業(yè)銀行法》，設(shè)立城市商業(yè)銀行的最低資本金限額為1億元人民幣，設(shè)立農(nóng)村商業(yè)銀行的最低資本金限額為5000萬元人民幣。。相對(duì)較低的注冊(cè)資本金門檻并非各類主發(fā)起行新設(shè)村鎮(zhèn)銀行的主因。

圖1 注冊(cè)資本金的分布情況（單位：家）

（四）支農(nóng)情況

根據(jù)《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》，村鎮(zhèn)銀行發(fā)放貸款應(yīng)首先滿足縣域內(nèi)農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。村鎮(zhèn)銀行成立時(shí)間不長，相關(guān)數(shù)據(jù)不易于取得，本文根據(jù)公開資料取得的數(shù)據(jù)進(jìn)行整理，以此對(duì)村鎮(zhèn)銀行的支農(nóng)情況進(jìn)行分析。

表3 村鎮(zhèn)銀行服務(wù)對(duì)象情況

從表3可以看出，村鎮(zhèn)銀行主要的服務(wù)對(duì)象主要是農(nóng)戶及縣域中小企業(yè)，即村鎮(zhèn)銀行較好地執(zhí)行著其歷史使命，但又有著結(jié)構(gòu)上的區(qū)別。這些村鎮(zhèn)銀行對(duì)中小企業(yè)發(fā)放貸款的比例將近一半，為46.1%，最高比例為87%，對(duì)農(nóng)戶和涉農(nóng)企業(yè)貸款的比例分別為31.8%和13.4%，對(duì)農(nóng)戶發(fā)放貸款的最低比例為6.6%，有的村鎮(zhèn)銀行還沒有發(fā)放涉農(nóng)企業(yè)貸款的記錄。這些村鎮(zhèn)銀行對(duì)農(nóng)戶及涉農(nóng)企業(yè)的貸款比例總和低于對(duì)中小企業(yè)貸款的比例，村鎮(zhèn)銀行在發(fā)放貸款方面傾向于中小企業(yè)等具有較大貸款規(guī)模的客戶［1］。

三 村鎮(zhèn)銀行發(fā)展過程中的偏差分析

作為“草根”金融機(jī)構(gòu)的代表，村鎮(zhèn)銀行充分利用自身擁有的信息優(yōu)勢(shì)、機(jī)制優(yōu)勢(shì)和文化優(yōu)勢(shì)，在緩解農(nóng)村金融服務(wù)不足、提高農(nóng)村金融網(wǎng)點(diǎn)覆蓋率、強(qiáng)化農(nóng)村金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等方面發(fā)揮了積極作用，顯示出良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)和頑強(qiáng)的生命力。然而，由于現(xiàn)行制度安排的缺陷和不完善，不僅使村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展進(jìn)程與與政策初衷相差甚遠(yuǎn)，而且導(dǎo)致已設(shè)立村鎮(zhèn)銀行發(fā)展出現(xiàn)偏差，表現(xiàn)出諸多不好的傾向，在解決當(dāng)?shù)厝r(nóng)貸款難上還未能起到應(yīng)有的作用。

（一）向東部發(fā)達(dá)地區(qū)集中，布局不合理

我國村鎮(zhèn)銀行發(fā)展出現(xiàn)“東快中西慢”的不均衡態(tài)勢(shì)［2］。從圖2可知，東部地區(qū)共204家，中、西部地區(qū)分別為146家和140家，東部地區(qū)的數(shù)量分別高于中部地區(qū)數(shù)量和西部地區(qū)數(shù)量。中國城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)等狀況，決定了金融產(chǎn)業(yè)政策的導(dǎo)向是引導(dǎo)金融資源由東部聚集向中西部地區(qū)擴(kuò)散。村鎮(zhèn)銀行作為金融產(chǎn)業(yè)的一部分，其布局應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特征，吸引金融資源向中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)合理布局，進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，村鎮(zhèn)銀行的這種地區(qū)分布與國家的金融產(chǎn)業(yè)資源布局導(dǎo)向不匹配，也與國家監(jiān)管部門的初衷相背離。因?yàn)榻鹑诜?wù)嚴(yán)重不足和空白點(diǎn)的地區(qū)基本上位于中西部地區(qū)，如此分布不能緩解我國廣大中西部農(nóng)村地區(qū)有效金融服務(wù)缺乏和農(nóng)村金融競(jìng)爭(zhēng)不充分的矛盾［3］。

圖2 村鎮(zhèn)銀行的區(qū)域分布（單位：家）

（二）支農(nóng)目標(biāo)偏移，村鎮(zhèn)銀行不“村鎮(zhèn)”

如表3，村鎮(zhèn)銀行支農(nóng)貸款只占45.2%，農(nóng)戶和涉農(nóng)企業(yè)并沒有成為村鎮(zhèn)銀行的服務(wù)主體。部分村鎮(zhèn)銀行不愿意發(fā)放小額貸款，傾向于“傍大款”，做大額批發(fā)業(yè)務(wù)與對(duì)公業(yè)務(wù)，如邛崍國民村鎮(zhèn)銀行注冊(cè)資本僅為5000萬，單筆貸款金額達(dá)到120萬，儀隴惠民村鎮(zhèn)銀行注冊(cè)資本僅3000萬，單筆貸款達(dá)到200萬。自貢農(nóng)商村鎮(zhèn)銀行與當(dāng)?shù)卣炗喠算y政合作協(xié)議，將資金投向當(dāng)?shù)氐膶I(yè)閥門制造企業(yè)華夏閥門有限公司。部分村鎮(zhèn)銀行支農(nóng)目標(biāo)偏移，表現(xiàn)出村鎮(zhèn)銀行不“村鎮(zhèn)”的一面［4］。

究其主要原因在于，這些主發(fā)起行設(shè)立的動(dòng)機(jī)不純所致。以城市商業(yè)銀行為代表的地方性中小銀行表現(xiàn)出極大的熱情，但如果我們考察其發(fā)展過程就不難理解個(gè)中緣由。城市商業(yè)銀行組建之初，出于防范風(fēng)險(xiǎn)考慮，只許在所在市（區(qū)）城區(qū)范圍內(nèi)設(shè)立分支行，不允許跨區(qū)域經(jīng)營。盡管近年來政策有松動(dòng)，但對(duì)大多數(shù)城市商業(yè)銀行而言，要想突破政策限制是有很大難度的，如今有這樣一舉兩得的機(jī)會(huì)他們自然是不會(huì)錯(cuò)過的?？芍^是“借新設(shè)之名，行擴(kuò)張之實(shí)”，同時(shí)由于響應(yīng)政策號(hào)召在監(jiān)管層面前也積攢了一些“政策籌碼”。外資銀行熱衷設(shè)立村鎮(zhèn)銀行也是“醉翁之意不在酒”。由于分支機(jī)構(gòu)設(shè)置受到較為嚴(yán)格的限制，假借村鎮(zhèn)銀行的形式可以規(guī)避政策限制，間接實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)布局的擴(kuò)張。仔細(xì)分析目前外資村鎮(zhèn)銀行的選址和股本結(jié)構(gòu)情況，其跟蹤大客戶、配合各地分行開展業(yè)務(wù)的意圖就非常明顯了。目前所有的外資村鎮(zhèn)銀行都以全資控股形式設(shè)立。選址首要考慮經(jīng)濟(jì)效益，多以當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)是否發(fā)達(dá)，是否有潛在黃金客戶資源為標(biāo)準(zhǔn)［5］。如北京密云匯豐村鎮(zhèn)銀行選址密云縣新東路，而密云經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)匯集了伊利、太子奶、今麥郎、韓國萬都等知名企業(yè)。湖北隨州匯豐村鎮(zhèn)銀行選在有武漢健民集團(tuán)、波導(dǎo)隨州公司和一些出口型企業(yè)的隨州經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)。內(nèi)蒙古和林格爾村鎮(zhèn)銀行選在蒙牛集團(tuán)的總部所在地。國有大型銀行對(duì)于重返農(nóng)村金融領(lǐng)域一直持猶豫態(tài)度，設(shè)立村鎮(zhèn)銀行更多地是出于對(duì)政策的策略性回應(yīng)和社會(huì)責(zé)任的履行。事實(shí)上，正是因?yàn)檗r(nóng)村地區(qū)不符合四大行的比較優(yōu)勢(shì)，設(shè)立村鎮(zhèn)銀行對(duì)于機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)眾多的國有大型銀行而言，商業(yè)價(jià)值并不大，1999年以來從農(nóng)村的大規(guī)模撤離就是生動(dòng)的證明。從首次發(fā)起設(shè)立時(shí)間與設(shè)立地點(diǎn)看，全國性股份制商業(yè)銀行與國有大型銀行類似，發(fā)起設(shè)立的政治表態(tài)大于商業(yè)意圖。

從以上分析可以看出，這些銀行參與設(shè)立村鎮(zhèn)銀行并不是出于真正的誠心誠意，致使新設(shè)機(jī)構(gòu)經(jīng)營出現(xiàn)偏差是再自然不過的事了。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施不完備，經(jīng)營面臨“短板”

存、貸、匯是銀行的基本功能，由于村鎮(zhèn)銀行難以達(dá)到中央銀行對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入其支付結(jié)算系統(tǒng)設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)，大部分村鎮(zhèn)銀行無法進(jìn)入到中央銀行的支付結(jié)算系統(tǒng)，進(jìn)而導(dǎo)致村鎮(zhèn)銀行面臨匯兌業(yè)務(wù)、人民幣票據(jù)憑證等現(xiàn)代化的結(jié)算功能缺失和資金清算系統(tǒng)不完備等困難；目前村鎮(zhèn)銀行尚處于獨(dú)家網(wǎng)點(diǎn)經(jīng)營階段，客戶把錢存入村鎮(zhèn)銀行難免為其流動(dòng)性擔(dān)憂，使得人們對(duì)村鎮(zhèn)銀行持懷疑態(tài)度。［6］如果村鎮(zhèn)銀行的現(xiàn)代化結(jié)算功能長期缺失及基礎(chǔ)設(shè)施得不到改善，不但村鎮(zhèn)銀行的新客戶會(huì)望而卻步，老儲(chǔ)戶也會(huì)流失，甚至出現(xiàn)資源枯竭的可能，極不利于村鎮(zhèn)銀行發(fā)展。同樣作為支農(nóng)惠農(nóng)的主體，村鎮(zhèn)銀行沒有享受到與農(nóng)信社同等的優(yōu)惠待遇，如沒有獲得人民銀行的扶貧貼息貸款支持；在征稅方面多是參照商業(yè)銀行的標(biāo)準(zhǔn)，使得村鎮(zhèn)銀行在與當(dāng)?shù)剞r(nóng)信社等農(nóng)村銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)，給村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展帶來了較大的壓力。

（四）民間資本參與熱情不高，設(shè)立速度緩慢

目前銀監(jiān)會(huì)對(duì)村鎮(zhèn)銀行的發(fā)起機(jī)構(gòu)有嚴(yán)格的規(guī)定，要求必須是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)。這種制度安排的初衷：一是引進(jìn)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)作主發(fā)起人、最大股東能確保機(jī)構(gòu)安全運(yùn)營、健康發(fā)展，有效防范金融風(fēng)險(xiǎn)［7］，防止重蹈上世紀(jì)九十年代農(nóng)村基金會(huì)的覆轍。二是引進(jìn)和利用銀行的運(yùn)營、管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)，使村鎮(zhèn)銀行從設(shè)立開始就具有良好的發(fā)展基礎(chǔ)。這種制度安排體現(xiàn)出監(jiān)管層的審慎原則和防范風(fēng)險(xiǎn)的大局意識(shí)，可謂用心良苦。從保障村鎮(zhèn)銀行設(shè)立后安全運(yùn)營的角度看，銀監(jiān)會(huì)的規(guī)定不無道理。然而，這樣的制度安排對(duì)民間資本過于審慎，導(dǎo)致其參與熱情不足。民間資本不能作為主發(fā)起人，持股比例也有限制，《意見》規(guī)定，單一境內(nèi)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)持股比例不得低于20%，單一自然人持股比例、單一其他非銀行企業(yè)法人及其關(guān)聯(lián)方合計(jì)持股比例不得超過10%。任何單位或個(gè)人持有村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)股份總額5%以上的，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。村鎮(zhèn)銀行的董事長由發(fā)起行的行長兼任，監(jiān)事長、行長、風(fēng)險(xiǎn)執(zhí)行官及財(cái)務(wù)科長也都由主發(fā)起行下派。無論從村鎮(zhèn)銀行的實(shí)質(zhì)所有者來分析，還是從其高管來源來考察，村鎮(zhèn)銀行都受控于母行［8］。民間資本在村鎮(zhèn)銀行實(shí)際上沒有話語權(quán)，導(dǎo)致民間資本投資村鎮(zhèn)銀行的熱情度銳減，這也是村鎮(zhèn)銀行設(shè)立緩慢的重要原因所在。［9］

四 村鎮(zhèn)銀行可持續(xù)發(fā)展的應(yīng)對(duì)策略

村鎮(zhèn)銀行的試點(diǎn)推廣增加了農(nóng)村金融供給，一定程度上填補(bǔ)了農(nóng)村金融服務(wù)空白，對(duì)農(nóng)村金融市場(chǎng)起到了一定的“鯰魚”效應(yīng)，有助于緩解農(nóng)戶融資難的狀況。但由于制度設(shè)計(jì)存在缺陷，村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展偏離了政策設(shè)計(jì)初衷，其可持續(xù)性也令人堪憂。因此，需要完善相關(guān)政策措施，防止村鎮(zhèn)銀行支農(nóng)目標(biāo)偏移，促進(jìn)村鎮(zhèn)銀行可持續(xù)發(fā)展。本文認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面著力：

（一）有序引導(dǎo)民間資本進(jìn)入，拓寬市場(chǎng)準(zhǔn)入深度

2011年5月13日，國務(wù)院頒布《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》（又稱“新36條”），給予民間資本更大的“活動(dòng)空間”。第十八條明確規(guī)定允許民間資本興辦金融機(jī)構(gòu)。在加強(qiáng)有效監(jiān)管、促進(jìn)規(guī)范經(jīng)營、防范金融風(fēng)險(xiǎn)的前提下，鼓勵(lì)民間資本發(fā)起或參與設(shè)立村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等金融機(jī)構(gòu)，放寬村鎮(zhèn)銀行或社區(qū)銀行中法人銀行最低出資比例的限制。然而，一年半過去了，金融領(lǐng)域并沒有實(shí)質(zhì)性放開，“新36條”成為“白條”?，F(xiàn)在監(jiān)管層應(yīng)拿出智慧，不失時(shí)機(jī)地將貫徹落實(shí)國務(wù)院 “新36條”文件精神與加快發(fā)展村鎮(zhèn)銀行結(jié)合起來，改變民間資本參與的制度瓶頸，在發(fā)起設(shè)立資格、持股比例等方面給予平等的權(quán)利和預(yù)期，以漸進(jìn)的方式有序引導(dǎo)達(dá)到一定準(zhǔn)入門檻的民間資本作為主發(fā)起人到中西部地區(qū)試點(diǎn)設(shè)立村鎮(zhèn)銀行，激發(fā)民間資本參與的積極性，同時(shí)也有助于扭轉(zhuǎn)“東快中西慢”的不平衡態(tài)勢(shì)。政府要做的就是完善規(guī)則制度，加強(qiáng)監(jiān)管，限制其負(fù)面效應(yīng)。

拓寬發(fā)起機(jī)構(gòu)的范圍，推動(dòng)村鎮(zhèn)銀行多元化發(fā)展。銀監(jiān)會(huì)在《關(guān)于加快發(fā)展新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)有關(guān)事宜的通知》（銀監(jiān)發(fā)2010﹝27﹞號(hào)）中，提出允許資產(chǎn)管理公司發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行，可視為放松村鎮(zhèn)銀行發(fā)起設(shè)立限制的嘗試。監(jiān)管當(dāng)局可以進(jìn)一步降低村鎮(zhèn)銀行準(zhǔn)入門檻，允許信托投資公司、證券保險(xiǎn)類機(jī)構(gòu)等符合條件的非銀行金融機(jī)構(gòu)發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行；同時(shí)，也允許境外非銀行金融機(jī)構(gòu)作為第一大股東發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行。允許運(yùn)行績(jī)效良好的社團(tuán)法人發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行，給予它們平等的市場(chǎng)準(zhǔn)入資格，破解銀行機(jī)構(gòu)參與積極性不高、動(dòng)機(jī)不純，而企業(yè)和社團(tuán)法人等民間資本參與積極性高卻被排除在外的矛盾，逐步形成多種所有制、多元化主體發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的競(jìng)爭(zhēng)格局。

（二）加快配套扶持政策措施出臺(tái)和落實(shí)的步伐

村鎮(zhèn)銀行作為新興事物，其發(fā)展壯大離不開良好的外部運(yùn)營環(huán)境和相關(guān)配套扶持政策。一是加快全國性統(tǒng)一的支付結(jié)算系統(tǒng)及征信系統(tǒng)的上線推廣工作，對(duì)村鎮(zhèn)銀行通過間接方式加入清算系統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，允許村鎮(zhèn)銀行借助其主發(fā)起行平臺(tái)開通個(gè)人及企業(yè)征信系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)個(gè)人和企業(yè)信用查詢功能；人民銀行也應(yīng)盡早將村鎮(zhèn)銀行納入主流支付結(jié)算系統(tǒng)。二是統(tǒng)一稅收優(yōu)惠政策。目前國家尚未正式下發(fā)文件明確對(duì)村鎮(zhèn)銀行的稅收優(yōu)惠政策，部分地方政府同意村鎮(zhèn)銀行參照信用社的稅率繳納所得稅和營業(yè)稅，而大部分地方政府因未接到財(cái)政部的正式文件仍按正常稅率征收。應(yīng)爭(zhēng)取將村鎮(zhèn)銀行作為服務(wù)三農(nóng)的社區(qū)性金融組織，比照農(nóng)村信用社享受所得稅減半和營業(yè)稅減免的優(yōu)惠政策。三是拓寬資金來源渠道。給予村鎮(zhèn)銀行更低的存款準(zhǔn)備金率及支農(nóng)再貸款、再貼現(xiàn)的專項(xiàng)支持，以解決村鎮(zhèn)銀行支農(nóng)信貸資金不足的難題；地方政府應(yīng)增加在村鎮(zhèn)銀行的財(cái)政存款，作為對(duì)積極發(fā)放涉農(nóng)貸款的獎(jiǎng)勵(lì)；鼓勵(lì)村鎮(zhèn)銀行以同業(yè)拆借、協(xié)議貸款等方式從郵政儲(chǔ)蓄銀行、農(nóng)業(yè)銀行和信用社等借入資金，加強(qiáng)與當(dāng)?shù)劂y行合作。四是加快財(cái)政支農(nóng)激勵(lì)機(jī)制建設(shè)。落實(shí)《財(cái)政部關(guān)于開展縣域金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款增量獎(jiǎng)勵(lì)試點(diǎn)工作的通知》，擴(kuò)大縣域金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款增量獎(jiǎng)勵(lì)試點(diǎn)范圍；加大涉農(nóng)貸款財(cái)政貼息力度，充分發(fā)揮財(cái)政資金杠桿作用，提高村鎮(zhèn)銀行 “三農(nóng)”信貸投放的積極性。

（三）健全涉農(nóng)貸款激勵(lì)約束機(jī)制

銀監(jiān)會(huì)應(yīng)加快研究制定村鎮(zhèn)銀行支農(nóng)考核辦法，加大對(duì)村鎮(zhèn)銀行支農(nóng)比例達(dá)標(biāo)的獎(jiǎng)懲，通過考核來強(qiáng)化對(duì)村鎮(zhèn)銀行服務(wù)“三農(nóng)”情況的監(jiān)督管理。對(duì)考核排在前列的村鎮(zhèn)銀行，實(shí)施正向激勵(lì)機(jī)制，在網(wǎng)點(diǎn)設(shè)置、業(yè)務(wù)開展方面給予一定獎(jiǎng)勵(lì)，糾正村鎮(zhèn)銀行偏離設(shè)立初衷和市場(chǎng)定位的行為，敦促村鎮(zhèn)銀行切實(shí)為所在區(qū)域農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。

監(jiān)管部門要進(jìn)一步明確主發(fā)起行對(duì)村鎮(zhèn)銀行可持續(xù)發(fā)展的職責(zé)，建立主發(fā)起行支持村鎮(zhèn)銀行發(fā)展效果的后評(píng)價(jià)機(jī)制。主發(fā)起行要在創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)防控等方面，從創(chuàng)新金融工具、金融技術(shù)、金融產(chǎn)品、金融服務(wù)方式等方面對(duì)村鎮(zhèn)銀行進(jìn)行支持，滿足新農(nóng)村建設(shè)的資金需求。同時(shí)，盡快出臺(tái)具體的獎(jiǎng)懲措施和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)發(fā)展方向偏離“三農(nóng)”或出現(xiàn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的村鎮(zhèn)銀行的主發(fā)起行，要采取限制其發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行等約束機(jī)制；對(duì)發(fā)展?fàn)顩r良好、支農(nóng)貸款達(dá)標(biāo)的村鎮(zhèn)銀行，給予其主發(fā)起行相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)措施。

（四）探索建立村鎮(zhèn)銀行分層監(jiān)管模式

銀監(jiān)會(huì)在負(fù)責(zé)對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管的同時(shí)，還承擔(dān)著推動(dòng)農(nóng)信社改革的重任。在村鎮(zhèn)銀行數(shù)量的快速增長的背景下，銀監(jiān)會(huì)在基層原本就比較分散的監(jiān)管力量會(huì)更加薄弱，統(tǒng)一監(jiān)管的模式難以有效兼顧對(duì)村鎮(zhèn)銀行的監(jiān)管。根據(jù)村鎮(zhèn)銀行主發(fā)起行類型及資本實(shí)力的差別，可以嘗試設(shè)置兩層監(jiān)管模式。由國有大型銀行、股份商業(yè)制商業(yè)銀行及外資銀行發(fā)起設(shè)立的村鎮(zhèn)銀行，鼓勵(lì)其發(fā)展村鎮(zhèn)銀行子銀行和采取控股公司模式，繼續(xù)由銀監(jiān)會(huì)及其分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，在監(jiān)管對(duì)象上，突出對(duì)控股公司或村鎮(zhèn)銀行管理總部的監(jiān)管；在監(jiān)管方式上，主要采取非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，強(qiáng)調(diào)管理總部或控股公司對(duì)子銀行的自律管理。

城市商業(yè)銀行、城市及農(nóng)村信用社等區(qū)域性商業(yè)銀行發(fā)起設(shè)立的村鎮(zhèn)銀行，由地方政府設(shè)立專門的監(jiān)管部門實(shí)施監(jiān)管，縮短監(jiān)管鏈條。監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，制定靈活的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)展計(jì)劃。地方政府要著重加強(qiáng)基層監(jiān)管能力的建設(shè)，提升基層監(jiān)管人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，加大對(duì)村鎮(zhèn)銀行的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管力度，保障監(jiān)管的有效性。在民間資本獲準(zhǔn)發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行后，也可以將其納入地方政府監(jiān)管范圍。

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