雷玉瓊，唐紅李

（湖南大學 政治與公共管理學院，湖南 長沙 410082）

在中國，黨和國家公職人員收受禮品的問題并非由來已久。在中國改革開放以前，公職人員違規(guī)收受禮品的現象并不常見，禮品大多限于傳統文化中親友之間的“禮尚往來”。隨著國門的打開和新舊體制的轉軌，沒有納入國家計劃的單位為了獲取計劃內的資源或機會，主動向相關部門或人員送禮，公職人員違規(guī)收受禮品問題逐漸引起關注。一些公職人員則利用新舊體制轉軌過程中存在的漏洞，未能廉潔從政。改革開放三十幾年來，違規(guī)收禮問題逐漸發(fā)展成為一個具有一定危害性的社會問題。為了規(guī)范公職人員的收禮行為，黨和政府已經制定了不少的法規(guī)政策，但收效不明顯。鑒于此，借鑒境外較廉潔國家或地區(qū)預防、遏制和治理公職人員違法違規(guī)收受禮品行為的有益做法，可以提高我國公職人員收禮行為規(guī)范工作的有效性，降低我國相應的治理成本。

一 公職人員收受禮品問題的概念界定

（一）公職人員違規(guī)收禮的界定

經濟合作與發(fā)展組織（OECD）作為由三十多個國家組成的政府間組織，針對各國各地區(qū)公職人員收受禮品現象制定了《官員禮物通用法律（Gifts for Officials－－Generic Law）》，指出要用“道德標準”和“市場價值標準”來界定收受禮品行為是否合法?！暗赖聵藴省奔垂毴藛T收受禮品行為的檢測需要經過四項公共道德標準，即真誠（genuine）、獨立（independent）、自由（free）、透明（transparent），不符合以上標準的收禮行為必須禁止?！笆袌鰞r值標準”要求對禮品的市場價值進行評定，若其市場價值超過規(guī)定標準，無論禮品的性質是否符合四項道德標準，相應的收受禮品行為都屬于違規(guī)收禮?！岸Y品”是指任何形式的價值很大的禮品，無論是消費形式還是其他形式，如擺設品、鐘表、圖書、家具、雕像、藝術品、珠寶、固定資產、服裝、葡萄酒／白酒、貴重金屬或石頭，還包括娛樂、款待、旅游或其他形式的有很大利益價值的禮品。

我國《關于黨和國家機關工作人員在國內交往中收受禮品實行登記制度的規(guī)定》中的第二條清晰地界定了違規(guī)收受禮品行為，“黨和國家機關工作人員在國內交往中，不得接受可能影響公正執(zhí)行公務的禮品饋贈”，即在“國內交往”的大范圍之內，無論是公務活動還是非公務活動，只要有可能與公正執(zhí)行公務相沖突的禮品都禁止收受?！兑?guī)定》還指出“收受的其他禮品，價值不大的以外，均需登記”，即不會影響公正執(zhí)行公務的其他禮品，超過一定金額限制就必須登記，按規(guī)定須上交的禮品一律上交。如參觀或訪問與自己沒有工作關系的單位時所收到的禮品、大型活動中人人都有的紀念品、公職人員因為做好人好事收到的當事人所送禮品以及根本不知道送禮者是誰等的禮品都屬“其他禮品”。

根據國內外的法律或規(guī)定，綜合各個國家或地區(qū)的實際情況，公職人員違規(guī)收禮行為可以界定為以下兩種情況：一是收受可能影響公正執(zhí)行公務或有損公共道德的禮品；二是指收受不會影響公正執(zhí)行公務的、與履行公職沒有沖突的、甚至與公職沒有任何關系的“其他禮品”，但禮品價值超過一定標準。

（二）違規(guī)收禮與接受正常饋贈、收受賄賂的區(qū)別

違規(guī)收禮、接受正常饋贈和收受賄賂三種行為都與禮品饋贈息息相關，禮品饋贈是使這三種行為發(fā)生的載體。雖然以上三者之間存在聯系，但是違規(guī)收禮與后面兩者有著明顯區(qū)別。

1.違規(guī)收禮區(qū)別于接受正常饋贈

違規(guī)收禮與接受正常饋贈有著本質的不同。正常饋贈是發(fā)生在親朋好友之間的社交禮儀，是人之常情。［3］違規(guī)收禮與接受正常饋贈的區(qū)別如下：一是動機和目的不同，正常饋贈屬于人情往來，用于表達情意和鞏固關系；違規(guī)收禮一般包含有利害關系。二是送禮的方式和性質不同，正常饋贈是送禮者以公開的方式合理地表達心意；違規(guī)收禮則經常以隱藏保密的方式進行利益交換。三是禮品價值的不同，正常饋贈多為“禮輕情意重”，違規(guī)收受的禮品則往往價值較大。

2.違規(guī)收禮區(qū)別于收受賄賂

違規(guī)收禮與收受賄賂二者之間既有一定的聯系，也有本質上的區(qū)別。違規(guī)收禮后若未能及時上交，且違規(guī)收禮者利用職務之便確為送禮人謀利，違規(guī)收禮則構成一種受賄行為。也就是說，收受賄賂必定是一種腐敗行為，違規(guī)收禮后只有在未按照規(guī)定上交禮品時才構成腐敗。此外，二者的處置方法不同，違規(guī)收禮通常會遭受批評、停職等懲處，而收受賄賂往往得追究刑事責任。

二 境外對公職人員收受禮品行為的規(guī)制措施

境外各國各地區(qū)對公職人員收受禮品問題認識程度不同，都采取了多方面的措施進行預防和整治。上文提及的OECD主要用公共道德準則來約束官員收禮行為。公共道德準則約束是對公職人員的軟性要求，具有重要的引導作用。但相對軟性要求而言，境外各國各地區(qū)還采取了有力的硬性措施，在規(guī)范公職人員收受禮品方面取得了較好的效果。

（一）立法禁止公職人員違規(guī)收禮

境外較廉潔的國家或地區(qū)都頒布了正式的法律法規(guī)來規(guī)范公職人員的收受禮品行為。法律法規(guī)的頒布將公職人員的收受禮品行為納入了法律框架之內，使公職人員不得違規(guī)收受禮品，把對公職人員的日常倫理要求法律化。［4］例如，韓國頒布了《公職人員倫理法》和《公職人員保持廉潔的行為準則》，明確規(guī)定“政府官員不得接受財務、房地產、禮物或娛樂”［5］。美國頒布了《政府道德法》和《美國政府工作人員道德準則》，規(guī)定政府公職人員“基本禁止接受外來的禮品”：政府雇員不應利用其職位或從禁止送禮處索要或者接受贈與的禮品。［6］英國在《公務員法典》中明令禁止“接受可能影響廉潔和判斷力的禮品、服務或其他好處”［7］。芬蘭的《公務刑法》明文規(guī)定禁止公職人員收取任何禮物，在高級餐廳用餐，咖啡和三明治可以，再多就不允許了。［8］

（二）嚴格設定公職人員收禮的價值額度

境外較廉潔的國家或地區(qū)對公職人員收受禮品金額的規(guī)定十分細致，既有對一次性收禮金額的限制，也有對年度收禮價值總額的限制。相對于本國的物價水平和消費指數，這些國家或地區(qū)對公職人員可收受禮品的金額規(guī)定近乎苛刻。例如，加拿大政府官員收受的所有禮品都需要個人花錢買下，法國官員可以接受禮品的最高限額為35歐元，英國官員收受禮品的價值不得超過140英鎊，新加坡公務員接受禮品金額不得超過50新元，德國官員收受禮品價值不得超過50歐元，美國公職人員每次可以接受的禮品市場價值不得超過20美元，一年之內不得超過50美元。［9］

特別值得一提的是被透明國際評為世界上最廉潔的國家芬蘭。芬蘭是經濟發(fā)達的北歐國家，廉潔自律在芬蘭已成為一種社會風氣，其對可收受禮品的價值規(guī)定為24美元。芬蘭的物價水平較高，在一些餐館里，一杯白開水的價格就可以達到5美元，公務人員如果沒有較強的自律意識很容易觸犯法網。芬蘭公務員隊伍里流行AB制，即在工作中扮演A角，在生活中扮演B角，互不混淆。［10］2011年芬蘭人均GDP高達49483美元，中國人均GDP為4382美元，如果按照芬蘭的比例來要求我國的公務員，我國公務員可以收禮的界限就是2.1美元，即13.2元人民幣，可見芬蘭政府對公務員廉潔守法的嚴厲要求。

（三）妥當處置既收禮品

法律法規(guī)在原則上禁止公職人員違規(guī)收禮，但公職人員在工作和生活中總會存在未能拒收禮品的情形，比如參觀、訪問或參加大型活動時未能拒收禮品以及根本不知道送禮者是誰等等情況。對此類未能拒收的禮品，公職人員收下禮品后，需合理妥當地處置。

境外各國各地區(qū)對既收禮品的處置方法主要有三種：一是將禮品退還給送禮人，如美國政府規(guī)定“如禮品是實物，雇員可歸還原物” 。禮品退還措施在制止請客送禮現象的同時，不會激起收禮人與送禮人之間的矛盾，反而能改善送禮人對政府及公職人員的評價，弘揚了政府奉公廉潔的風氣。二是公職人員自己花錢支付限額之外的金額買下禮品，公職人員在國內外交往活動中收受的禮品若超過規(guī)定價值限額，本應上交歸為國家財產，如公職人員希望私人收藏，則需要自己掏錢買下。如芬蘭、新加坡、英國、加拿大等的法律規(guī)定，如果既收禮品的市場價值超過規(guī)定金額，超過部分官員可以花錢購買。三是將禮品捐獻給慈善組織或者銷毀，這種方式比較適用于易腐壞的禮品。如《美國行政部門雇員道德準則》規(guī)定，“經過批準可將易腐壞的禮品轉贈慈善組織或者銷毀，或者由辦公室人員共享”。

（四）嚴厲懲處違規(guī)收禮行為

在能夠創(chuàng)造“廉政奇跡”的國家或地區(qū)，官員能夠廉潔自律不違規(guī)收受禮品，根本原因在于違規(guī)收受禮品的后果十分嚴重，可能會被停職、開除、監(jiān)禁。芬蘭作為世界上最廉潔的國家之一，其公職人員的“腐敗成本”是相當高的，收禮和吃請絕對是“天大的事”［12］，違規(guī)收受金錢、珠寶、特殊貸款、免費旅行等禮品都可以被視同受賄，不僅立即免職，同時視情節(jié)輕重處以一般性罰款到4年監(jiān)禁的處罰，并且終身不得擔任公職。［13］美國官員如果違反了規(guī)定，原則上輕者申戒、重者可能丟飯碗，再重者觸犯法律可判處15年以下監(jiān)禁。［14］新加坡是“高薪養(yǎng)廉”的典型國家，雖然公務員待遇豐厚，但對違規(guī)收受禮品行為的官員毫不留情。新加坡法律規(guī)定，公務員不能接受禮品饋贈和飲宴邀請等，一經查出，以貪污論處。官員一旦因為違規(guī)收禮被認定違法貪污，每月薪金的40%累計起來的所有公積金將被沒收，官員為此付出的代價是巨大的。由此看來，這些國家對于公務員違規(guī)收禮的處罰是極其嚴厲的，這種嚴厲性不只體現在制度中有所規(guī)定，更是體現在對公務員違法或違規(guī)收受禮品后的嚴懲。

（五）多渠道監(jiān)督違規(guī)收禮行為

監(jiān)督既是對公職人員違規(guī)收禮行為的制約，也是對其廉潔自律和正確使用權力的保證。為了遏制和嚴懲公職人員違規(guī)收受禮品行為，境外許多國家或地區(qū)建立了比較完備的監(jiān)督網絡，實行多渠道監(jiān)督，主要類型包括獨立機構監(jiān)督、輿論和民眾監(jiān)督。

獨立機構監(jiān)督是政府設立獨立監(jiān)督機構，對公職人員違規(guī)收禮行為進行監(jiān)督。獨立監(jiān)督機構直屬于最高領導層，具有權威性，并且不受任何其他權力或利益的控制，處于超然中立狀態(tài)，確保執(zhí)法的公正性和及時性。如香港的“廉政公署”、新加坡的“貪污調查局”等機構行政與執(zhí)法合一，毫不畏懼高官大官，在清楚事實的基礎上，直接對公職人員的收受禮品行為進行監(jiān)督。被稱為“第四權力”的輿論監(jiān)督，是新聞媒體擁有的獨特力量，能敦促公職人員按照法制和社會生活公共準則規(guī)范自身言行。在許多國家或地區(qū)，輿論監(jiān)督和民眾投訴舉報結合起來形成了最廣泛、有效的監(jiān)督力量。在芬蘭，媒體發(fā)現官員違規(guī)收受禮品可以曝光，公眾發(fā)現不妥可以舉報起訴，并且起訴程序十分簡單，只需要發(fā)一份電子郵件敘述事件的經過，就可以輕松完成投訴。在香港，群眾的實名舉報率已由30%上升到60%。［15］

三 境外規(guī)制公職人員收受禮品行為對中國的啟示

經過幾千年的歷史積淀，中國注重人情往來的文化十分深厚，在這樣的文化大背景之下，相對于境外許多國家或地區(qū)，公職人員收受禮品的現象更為普遍，甚至已形成了一種風氣。重大節(jié)日特別是春節(jié)，早已變成一些公職人員送禮收禮的“黃金期”，盡管他們采用的方式比較隱蔽，但對于送禮收禮的雙方來說，大家是你情我愿，甚至有些公職人員認為收禮是正?，F象，收禮是理所當然的。為了規(guī)制公職人員的收禮行為，我國頒布了相應的法律法規(guī)以及其他規(guī)范性的文件。在法律的層面上，我國《刑法》第394條規(guī)定：“國家工作人員在國內公務活動或者對外交往中接受禮物，依照國家規(guī)定應當交公而不交公，數額較大的，以貪污罪論處?！痹诜ㄒ?guī)的層面上，1993年國務院頒布了《國務院關于在對外公務活動中贈送和接受禮品的規(guī)定》，1995年中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布了《關于對黨和國家機關工作人員在國內交往中收受的禮品實行登記制度的規(guī)定》，2010年中共中央紀律檢查委員會修訂了《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》。這些法律法規(guī)對于公職人員收受禮品行為的規(guī)制具有一定的指導意義，但是也存在著不少明顯的缺陷：一是《刑法》規(guī)定的僅僅是對公職人員違規(guī)收受禮品行為的處置方法，我國沒有明確禁止公職人員收受禮品的法律。二是沒有對禮品加以明確的界定，并未指出正當與不正當的收禮行為如何區(qū)分。三是對禮品的終極處理方式沒有明確的規(guī)定。四是缺乏對公職人員一年內可接受的禮品總額的規(guī)定。五是沒有及時修正或更新現有的法律法規(guī)，來面對層出不窮的收受禮品的新方法和新問題。從實際效果來看，我國法規(guī)發(fā)揮作用的力度不大，未能良好規(guī)制公職人員的收禮行為。

鑒于我國規(guī)制公職人員收受禮品行為的法律法規(guī)存在的缺陷，我國可借鑒境外的一些理念和做法，建立起一套完備有效的規(guī)范公職人員收受禮品的制度。

（一）制定頒布《防止利益沖突法》《公職人員道德準則》

我國目前對公職人員收禮行為的約束，主要依賴于政府的行政規(guī)定。通過借鑒境外的經驗，我國需要盡快制定和頒布相應的法律，從根本上禁止公職人員違規(guī)收禮，并且用立法和嚴格執(zhí)法來引導社會風氣向廉潔方向發(fā)展。

1.頒布《防止利益沖突法》，禁止公職人員收受禮品

收受禮品制度是防止利益沖突制度的重要組成部分，可制定頒布《防止利益沖突法》，除去規(guī)定的例外情形，禁止公職人員收受禮品。在具體操作上，首先，廣泛征求公眾的意見，提供合法途徑讓民眾參與立法討論、監(jiān)督，要避免立法“在狹窄的組織范圍內”討論。［16］其次，立法應盡可能明確，有可操作性，明確規(guī)定“基本禁止公職人員收受禮品”、“禮品的含義”、“禮品的處理”、“例外情況”等詳細內容。目前中國的一些公職人員視收禮為“慣例”，比如原廣東茂名市公安局副局長李天福因涉嫌貪污、受賄受到指控時，竟然辯解說茂名有“慣例”。不得不承認，他道出了官場內一些官員通過送禮進行利益交換的真實情形。若要更好地從根本上解決公職人員的收禮問題，遏制此類“慣例”的發(fā)生，立法是極其必要的。

2.制定《公職人員道德準則》，加強公職人員道德建設

加強廉政立法，特別是制定和健全國家公職人員道德法，是境外廉政建設的重要舉措。我國公職人員的工作宗旨是全心全意為人民服務，在面對收受禮品問題的時候，公職人員有守護道德底線的義務。制定《公職人員道德準則》，目的在于加強公職人員的道德建設，用特別嚴格的標準來約束公職人員的收禮行為。2011年10月17日由我國國家公務員局印發(fā)了《公務員職業(yè)道德培訓大綱》，其中明確要求公職人員要有公正廉潔的基本品質，“不以權謀私，勇于同腐敗現象作斗爭”?！洞缶V》的制定對于規(guī)范公職人員收禮行為具有一定的指導作用，如果內涵抽象的公職人員道德、職業(yè)道德，能夠進一步細化為《公職人員道德準則》，會對遏制公職人員違規(guī)收禮行為產生更為明顯的效果。

（二）嚴格控制可收受的“其他禮品”

不會影響公正執(zhí)行公務的、與履行公職沒有沖突的、甚至與履行公職沒有任何關系的“其他禮品”，是公職人員容易違規(guī)收受禮品的“重點對象”，我國需進一步加強對收受“其他禮品”行為的控制。

首先，必須完善對禮品范圍的界定?！秶鴦赵宏P于在對外公務活動中贈送和接受禮品的規(guī)定》中指出，禮品是指禮物、禮金、有價證券。隨著社會的進步，禮品的外延形式越來越豐富，至少應包括娛樂、款待、旅游等消費形式或其他形式的有很大利益價值的禮品。其次，增加有關一年內收受禮品限額的條款?！兑?guī)定》指出每次收受禮品的市場價值不得超過200元，而對一年內收禮的限額沒有規(guī)定。再者，需設立禮品價值評定小組，認定禮品的實際價值，特別是需要對非標準性工業(yè)產品（如古董）、特殊品（如郵票）等禮品進行價值評估，以免公職人員在“禮品價值不大”上鉆空子。

（三）規(guī)范既收禮品的處置方式

我國規(guī)定了“因各種原因未能拒收的禮品，必須登記上交”，即國內對于既收禮品的處置方法是登記、上繳國庫。登記上交禮品是一種較好的禮品處置方法，但是禮品上交后的處理方式并沒有明確規(guī)定，禮品上交這種處置方式后續(xù)可能存在以下問題：一是送禮者認為政府已經收受了他們的禮品；二是禮品上繳容易造成上層官員私吞禮品的貪污行為；三是禮品沒有得到有效利用，可能造成社會資源的浪費。針對這些問題，我國可借鑒境外對既收禮品的處理措施，首先嘗試及時完整地退還禮品，既避免了違規(guī)收禮的發(fā)生，又可以處理好送禮者和收禮者的關系，讓送禮者清楚下次無需送禮。其次是公務人員自己花錢買下超過限額標準的部分，這種行為避免了公職人員私人利益與公共利益發(fā)生沖突，表明他收禮品和“買禮品”是私人行為，與他是否為公共權力的行使者沒有關系。

（四）嚴懲公務員違規(guī)收禮行為

我國規(guī)定“對于收受后應登記、上交的禮品在規(guī)定期限內不登記或不如實登記、不上交的，由所在黨組織、行政部門或紀檢機關責令其登記上交，并給予批評教育或者黨紀處分”［17］?？梢?，我國對公職人員違規(guī)收受禮品行為主要采取的懲處措施是黨紀處分——警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨察看，這相對于境外的停職、開除、監(jiān)禁等懲處措施，顯得寬容多了。懲處措施的不嚴厲導致公職人員對收受禮品行為存在著廣泛的僥幸心理。境外各國各地區(qū)對違規(guī)收禮的懲罰極為苛刻，并且以法律作為充分依據。綜合我國的具體情況和境外的成功經驗，可加強對違規(guī)收受禮品行為的懲處力度，根據公職人員具體違規(guī)收禮的價值，可處以罰款、嚴重者停職甚至監(jiān)禁等懲罰。只有以嚴厲的懲處方式做后盾，存在收禮動機的公職人員才會自覺收回貪婪之手，不為眼前的小利觸犯法網。

（五）完善對公務員違規(guī)收禮行為的監(jiān)督機制

我國現行的約束公職人員收受禮品規(guī)定的實施，是一種相對封閉的運行模式，其操作主體主要是行政機關自身，這就往往使得監(jiān)督者與被監(jiān)督者合二為一。通過對比國外已成體系的收受禮品監(jiān)督機制，可以發(fā)現，我國對公務員收禮行為的監(jiān)督機制需要強化。監(jiān)控機制是一個開放性的監(jiān)控機制體系，［18］是由多種監(jiān)督方法和監(jiān)督渠道組合而成的綜合體，我國監(jiān)督機制需要抓好以下幾點。

1.建立統一、獨立、專管的監(jiān)督機構

監(jiān)督機構要自成體系，專門監(jiān)督公職人員違規(guī)收禮行為，接受上一級監(jiān)督機構的授權，其他任何機關都無權指揮、干涉監(jiān)督機構的工作。監(jiān)督機關所有的選任、調動、獎懲等事項均由監(jiān)督機構自身或授權機關決定，獨立于其他機關之外?？v向的監(jiān)督機關新機構、新體制，不僅能夠對有收禮動機的公職人員形成威懾力，而且能夠減少官員收受禮品隱匿不報現象的發(fā)生，同時打破監(jiān)督主體受制于監(jiān)督客體的僵局，能夠避免監(jiān)督過程中的相互扯皮，使監(jiān)督機構的權威性得到增強。

2.增強輿論力量對收禮行為的監(jiān)督

輿論監(jiān)督可以通過廣播、電視、報紙、雜志等傳統的傳播媒體和新興的互聯網，曝光甚至批評公職人員違規(guī)收禮的不良現象和不當行為。胡錦濤在黨的十七大報告中強調指出：“落實黨內監(jiān)督條例，加強民主監(jiān)督，發(fā)揮好輿論監(jiān)督作用，增強監(jiān)督合力和實效?！痹趯κ斩Y行為進行監(jiān)督時，輿論監(jiān)督作為一種無形的社會力量，滲透在公職人員工作和生活的各個領域。馬克思說，輿論是一種“普遍的、無形的和強制的力量”，它對公職人員的收禮行為形成某種約束，而且制衡著公職人員的權力行使。我國需要為輿論監(jiān)督創(chuàng)造一個良好的環(huán)境，增強輿論力量對收禮行為的監(jiān)督。

3.拓寬民眾監(jiān)督渠道

民眾監(jiān)督是對黨和政府的監(jiān)督的重要形式，鄧小平強調：“要有群眾監(jiān)督制度，讓群眾和黨員監(jiān)督干部，特別是領導干部?！保?9］民眾監(jiān)督是人民群眾歷史主體地位和國家主人翁地位的根本體現，同其他的監(jiān)督形式相比，民眾監(jiān)督更具有根本性、廣泛性。但民眾監(jiān)督不具強制性，我國目前有些地方官員收禮已經成為一種風氣，根本不會理會群眾的看法，有的地方甚至還存在壓制、打擊報復監(jiān)督群眾的現象。拓寬監(jiān)督渠道是實施監(jiān)督的必然條件，也是當前實施有效監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié)，還需要從法律程序上保證民眾監(jiān)督渠道的暢通，保護監(jiān)督者不被打擊報復，這也是完善參政黨的監(jiān)督機制的重要環(huán)節(jié)。

綜上所述，借鑒境外各國各地區(qū)的公職人員收受禮品制度，我國的公職人員收受禮品制度的運行如圖1所示。要想從根本上規(guī)范公務員收受禮品行為，我國必須制定相應法律法規(guī)，設立專門的監(jiān)督管理機構，基本禁止公職人員收受禮品，合理處置既收禮品，嚴懲違規(guī)收禮的公職人員，使我國的禮品制度真正發(fā)揮實際效用。

圖1 公職人員收受禮品制度運行圖

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［18］里克·斯塔彭赫斯特，薩爾·T·龐德.反腐敗——國家廉政建設的模式［M］.北京：經濟科學出版社，2000.115.

［19］鄧小平文選：第2卷［M］.北京：人民出版社，1994.332