劉燕　林鴻

【摘 要】在工程建設(shè)中，只有把造價(jià)管理工作作為一項(xiàng)核心工作，才能真正降低工程造價(jià)。工程造價(jià)控制問題是工程造價(jià)管理中一個(gè)重要的方面，也是工程項(xiàng)目管理的核心內(nèi)容之一。本文重點(diǎn)研究政府投資項(xiàng)目的工程造價(jià)控制，重點(diǎn)是討論業(yè)主方（建設(shè)單位）“三超”問題的成因和治理之策。

【關(guān)鍵詞】三超；工程造價(jià)控制

在我國建設(shè)工程造價(jià)控制中長期存在著“三超”問題，“三超”是指設(shè)計(jì)概算超投資估算、工程預(yù)算超設(shè)計(jì)概算、竣工決算超工程預(yù)算，實(shí)際工作中也有簡稱為“超概”的。

政府性投資項(xiàng)目的超支，不但給建設(shè)項(xiàng)目投資計(jì)劃的安排造成困難，甚至使投資計(jì)劃失控，而且造成項(xiàng)目建成后的經(jīng)濟(jì)效益、投資回收期發(fā)生很大變化，使得一些原本效益很好的項(xiàng)目，建成后面臨困境，步履艱難。因此，研究工程造價(jià)控制問題，特別是探討政府投資項(xiàng)目“三超”治理問題，具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

1.建設(shè)工程造價(jià)控制的內(nèi)涵

控制是管理的重要組成部分，很明顯工程造價(jià)控制也是工程造價(jià)管理中不可缺少的重要組成成分，在項(xiàng)目建設(shè)管理中有著特殊的地位，是工程造價(jià)管理的主要表現(xiàn)形式，是提高項(xiàng)目投資效益的關(guān)鍵所在，它貫穿于決策評估階段、設(shè)計(jì)階段、工程承發(fā)包階段、施工實(shí)施階段、竣工驗(yàn)收階段等項(xiàng)目建設(shè)全過程。

在業(yè)主方的工程項(xiàng)目管理中，項(xiàng)目控制緊緊圍繞著投資控制、質(zhì)量控制和進(jìn)度控制三大目標(biāo)進(jìn)行，而工程造價(jià)控制就是其中的投資控制是業(yè)主的行為，這種控制是動態(tài)的，并且貫穿于工程項(xiàng)目實(shí)施的始終。

從理論上說，控制的過程一般包括三個(gè)步驟：即確定目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、檢查實(shí)施狀態(tài)和糾正偏差。工程造價(jià)控制也是按此展開的。工程造價(jià)的有效控制，就是在優(yōu)化建設(shè)方案、設(shè)計(jì)方案的基礎(chǔ)上，在建設(shè)程序的各個(gè)階段，采用一定的方法和措施將工程造價(jià)的發(fā)生控制在合理的范圍和核定的造價(jià)限額以內(nèi)。具體說，要用投資估算價(jià)控制設(shè)計(jì)方案的選擇和初步設(shè)計(jì)概算造價(jià)；用概算造價(jià)控制技術(shù)設(shè)計(jì)和修正概算造價(jià)；用概算造價(jià)或修正概算造價(jià)控制施工圖設(shè)計(jì)和預(yù)算造價(jià)，以求合理地使用人力、物力和財(cái)力，取得較好的投資效益。

2.“三超”問題形成的原因

建設(shè)項(xiàng)目造成“三超”的原因，誠如許多研究者所分析的，是多方面的，既有技術(shù)層面的原因，如設(shè)計(jì)文件粗糙、工程計(jì)量不準(zhǔn)，也有管理方面的原因，如未嚴(yán)格按基本建設(shè)程序辦事、管理人員業(yè)務(wù)不熟或疏于管理、籌資方案變化、工程拖期；還有國家經(jīng)濟(jì)政策方面的原因，如從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制過渡、物價(jià)上漲過快等。個(gè)人認(rèn)為，形成“三超”問題的主要原因包括目標(biāo)建立不科學(xué)不合理、角色的責(zé)任不落實(shí)、造價(jià)管理薄弱等方面。

2.1目標(biāo)建立不科學(xué)不合理

建設(shè)單位為了得到項(xiàng)目，想方設(shè)法把投資控制在指標(biāo)之內(nèi)，設(shè)計(jì)單位為了自身的利益，也極力迎合這種需求，使設(shè)計(jì)概算失真，致使一些項(xiàng)目投資“先天”不足，導(dǎo)致最終“超概”。

按照我國工程造價(jià)的形成過程，可行性研究階段的投資估算應(yīng)作為設(shè)計(jì)概算的限額，對總造價(jià)起控制作用。但是，一些投資工程可行性研究的手段和方式比較落后，造成估算誤差大，起不到應(yīng)起的作用。或者不切實(shí)際，盲目攀比，跟風(fēng)上項(xiàng)目，編制虛假的可行性研究報(bào)告，可行性研究變成“可批性研究”，投資估算不可信。

投資概算僅僅是為了獲得審批而拼湊的數(shù)字，不能真實(shí)反映項(xiàng)目的實(shí)際情況，致使作為實(shí)際投資控制指標(biāo)的概算失去作用，只好隨項(xiàng)目投資的不斷增加而一調(diào)再調(diào)，不超概不調(diào)概的項(xiàng)目鳳毛麟角，反而變得“不正常”。在這種投資估算與管理理念的控制之下編制的設(shè)計(jì)概算自然不可信。例如：建設(shè)單位為了項(xiàng)目審批過關(guān)，在設(shè)計(jì)概算超過規(guī)定投資時(shí)，私下要求設(shè)計(jì)單位調(diào)低概算，而不修改設(shè)計(jì)；或?qū)徟鷷r(shí)縮小規(guī)模以控制投資數(shù)額；設(shè)計(jì)單位為使設(shè)計(jì)能夠順利通過審批，較多考慮的是優(yōu)化設(shè)計(jì)之外的事情。

2.2角色的責(zé)任不落實(shí)

在我國政府工程屢屢出現(xiàn)“三超”問題，其中一個(gè)重要的原因就是角色責(zé)任不落實(shí)，具體的責(zé)任沒有具體的人員來承擔(dān)，致使出現(xiàn)問題所有的人都沒有責(zé)任來承擔(dān)，這樣一來大家在工作中就會缺少謹(jǐn)慎性和積極性，從而致使問題屢見不鮮。

2.3造價(jià)管理薄弱

一方面，一些政府投資項(xiàng)目基建班子和使用單位脫節(jié)，建不管用，用又制約不了建，并且沒有建立一套行之有效的項(xiàng)目造價(jià)控制責(zé)任制，造成投資增加，具體表現(xiàn)在：在建設(shè)內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)方面隨意性大，不經(jīng)批準(zhǔn)擅自增加工程內(nèi)容、擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)有發(fā)生；在施工管理方面缺乏專業(yè)管理能力，有的設(shè)計(jì)變更、施工簽證等缺乏依據(jù)，手續(xù)不完備經(jīng)常發(fā)生。

另一方面，在政府性投資項(xiàng)目建設(shè)過程中，因投入資金較大，主體較多，工期較長，項(xiàng)目審批、建設(shè)、決算驗(yàn)收等監(jiān)管部門，往往從各自業(yè)務(wù)出發(fā)，缺乏對工程投資約束，對造價(jià)形成的過程卻很少主動監(jiān)管，所以許多問題往往在工程后階段才出現(xiàn)，平時(shí)發(fā)生的許多超概算問題都未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)，造成后面工程款無法支付。

2.4建設(shè)項(xiàng)目工期延長，造成相應(yīng)費(fèi)用增加

工期控制是建設(shè)期“投資、質(zhì)量、工期”三大控制目標(biāo)之一。不能按原定的合理工期完成建設(shè)任務(wù)，不但項(xiàng)目不能按時(shí)投產(chǎn)、及時(shí)發(fā)揮效益，而且造成建設(shè)費(fèi)用、貸款利息增加，從而使概算突破。

3.解決“三超”問題的對策與建議

3.1加強(qiáng)宏觀調(diào)控，完善法制建設(shè)

社會主義市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，建設(shè)工程造價(jià)管理要依法管理，尤其在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，更應(yīng)加強(qiáng)法制建設(shè)，要健全法制、完善法規(guī)，逐步建立起一個(gè)以《建筑法》為核心的建筑法律體系，使建設(shè)工程造價(jià)管理走向有法可依、有法必依、違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)的法制軌道；要繼續(xù)完善招投標(biāo)法、合同法、質(zhì)量管理法等法規(guī)制度；要明確在市場經(jīng)濟(jì)體制下必須堅(jiān)持政府的宏觀調(diào)控，法制建設(shè)要結(jié)合實(shí)際，便于操作，對工程建設(shè)的各個(gè)階段都要有相應(yīng)的約束機(jī)制。

3.2加強(qiáng)部門間的配合與協(xié)作，實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目全過程審計(jì)監(jiān)督

一是政府主管部門要建立健全科學(xué)的政府投資項(xiàng)目決策程序和組織實(shí)施程序，加大對政府投資項(xiàng)目的設(shè)計(jì)及工程造價(jià)控制管理力度。二是財(cái)政部門積極參與項(xiàng)目論證和初步設(shè)計(jì)的審核工作，督促有關(guān)單位科學(xué)、客觀的做好項(xiàng)目投資論證報(bào)告和初步設(shè)計(jì)，全面完整的編制概預(yù)算。三是審計(jì)部門要擴(kuò)大工程審計(jì)的覆蓋面及加大審計(jì)監(jiān)督力度，凡是政府投資項(xiàng)目原則上都要進(jìn)行審計(jì)，對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題要嚴(yán)肅處理。

3.3實(shí)行全方位控制措施

全方位控制措施包括組織措施、經(jīng)濟(jì)措施、合同措施和技術(shù)措施。組織措施是通過進(jìn)一步明確責(zé)任和分工，落實(shí)控制人員或撤換不稱職人員，并在制度上保證控制的效果，優(yōu)化工作流程和信息流程；經(jīng)濟(jì)措施是通過經(jīng)濟(jì)手段來實(shí)行控制；合同措施是通過合同條款落實(shí)目標(biāo)控制的責(zé)任，在合同執(zhí)行期間，加強(qiáng)索賠的控制與管理等；技術(shù)措施則通過多個(gè)技術(shù)方案的論證和比較，利用價(jià)值工程原理，對目標(biāo)進(jìn)行控制。

“三超”問題的解決要求造價(jià)管理人員做到規(guī)范、系統(tǒng)的做好造價(jià)資料積累，以適應(yīng)造價(jià)工作新的要求，為項(xiàng)目決策提供科學(xué)的依據(jù)，提高企業(yè)競爭力。

3.4嚴(yán)格控制工程工期

在工程建設(shè)過程中，要縮短工程工期必然要增加工程直接費(fèi)，由于要縮短工期，就要重新組織施工，加大勞動強(qiáng)度，加班加點(diǎn)，這就必然降低施工效率，增加工程直接費(fèi)用，從而使工程造價(jià)加大，而由于工期縮短卻節(jié)約了施工管理費(fèi)用。無故拖延工期將增加人工費(fèi)及施工設(shè)備租賃費(fèi)用的開支，同時(shí)還增加管理人員的費(fèi)用開支。加快工期需求增加投入，而延長工期則會招致管理費(fèi)用的大幅度增加，所以要經(jīng)過優(yōu)化確定合理的工期。