◎黃樂平

（黃樂平，北京義聯(lián)勞動(dòng)法援助與研究中心主任/責(zé)編 劉玉霞）

一

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局2012年的數(shù)據(jù)，我國目前有農(nóng)民工超過2.5億人。依據(jù)中國統(tǒng)計(jì)年鑒，我國從事工業(yè)、建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)人口，有4.9億。由于這些第二、第三產(chǎn)業(yè)主要集中在城鎮(zhèn)地區(qū)，可以說，農(nóng)民工人數(shù)占到了城鎮(zhèn)實(shí)際勞力的50%以上，用他們辛勤的汗水和低廉的勞動(dòng)力價(jià)格，為我國的現(xiàn)代化建設(shè)貢獻(xiàn)了不可磨滅的力量。

然而，農(nóng)民工的收獲卻沒能和他們的付出成正比，缺失的尊嚴(yán)和生存保障，讓他們成為這個(gè)國家非常邊緣化的群體。我和北京義聯(lián)勞動(dòng)法援助與研究中心 （以下簡稱 “義聯(lián)”）同仁們一直致力于農(nóng)民工維權(quán)工作，累計(jì)為超過十萬人次的農(nóng)民工提供過免費(fèi)法律幫助，遍及全國31個(gè)省、市、自治區(qū)。在為農(nóng)民工長期提供法律幫助的過程中，我們也深刻地感受到農(nóng)民工面臨諸多困難，嚴(yán)重的影響著他們的工作與生活。

這些困難中首當(dāng)其沖的是討薪難。農(nóng)民工外出打工，希望多掙點(diǎn)錢，改善家庭生活條件。但辛苦打工付出勞動(dòng)后，卻總是拿不到工錢。每年春節(jié)前，都是農(nóng)民工討薪的高峰期，“為過年，討工錢”，農(nóng)民工被迫想盡了各種方法，因討薪發(fā)生的暴力事件也不在少數(shù)，有些因?yàn)橛懖坏藉X無法回家過年。討薪難，難在三個(gè)方面：一是找人難。這種情況在建筑工地非常常見，農(nóng)民工只知道包工頭是誰，卻不知道給誰干活，年底討工資的時(shí)候，包工頭跑路，農(nóng)民工找誰誰都不認(rèn)，只能干著急；二是舉證難。農(nóng)民工大多簽不了勞動(dòng)合同，工資都是口頭協(xié)商，老板不認(rèn)賬，農(nóng)民工舉不出證據(jù)，法律就不能支持，自己只能吃啞巴虧；三是結(jié)算難。現(xiàn)在社會(huì)對于低端勞動(dòng)者的需求量大，農(nóng)民工的流動(dòng)也比較頻繁，老板為了保證來年能夠正常開工，故意不給結(jié)算工資，或者只結(jié)算一部分。根據(jù) “義聯(lián)”的 《勞動(dòng)維權(quán)研究報(bào)告 （2007-2012）》，勞動(dòng)爭議中有50.09%涉及到勞動(dòng)報(bào)酬?duì)幾h。勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)利是勞動(dòng)者最基本的權(quán)利，而 “欠債還錢”不僅是基本的法律規(guī)則，更是道德底線，農(nóng)民工連工資都討不回來，令人嘆惋。

第二個(gè)困難是工傷、職業(yè)病維權(quán)難。農(nóng)民工因文化程度、技能水平的限制，在城市中主要從事低端勞動(dòng)，集中于建筑、礦山、加工制造和服務(wù)性行業(yè)，面臨的工傷、職業(yè)病風(fēng)險(xiǎn)較大。很多農(nóng)民工，因?yàn)樵馐芄⒙殬I(yè)病事故，一個(gè)家庭就被徹底毀掉。農(nóng)民工遭遇工傷、職業(yè)病事故，能夠及時(shí)得到賠償是非常幸運(yùn)的，更多人遭遇的是不幸，沒有辦法認(rèn)定工傷、沒有辦法得到職業(yè)病診斷，沒有辦法得到及時(shí)救治，結(jié)果小傷拖成大傷，大傷直接拖死。農(nóng)民工談工傷、職業(yè)病而色變，并不是夸張的說法。工傷、職業(yè)病維權(quán)，在專業(yè)人員來看都是難事，更不用說普通的農(nóng)民工，難就難在三點(diǎn)上：一是舉證難。農(nóng)民工在受傷后基本都面臨被單位拋棄的命運(yùn)，他們大都沒有辦法證明勞動(dòng)關(guān)系，證明不了勞動(dòng)關(guān)系，就不能認(rèn)定工傷、不能按職業(yè)病處理；二是時(shí)間長、成本高。因?yàn)榉沙绦虻脑?，一個(gè)工傷事故拖上兩三年解決已是幸事，有拖上十多年也沒有認(rèn)定工傷的，讓一個(gè)農(nóng)民工耗上幾年的時(shí)間打工傷官司，他們耗不起，家庭也等不起。根據(jù) “義聯(lián)”2011年發(fā)布的 《職業(yè)病調(diào)查報(bào)告》，哪怕各職業(yè)病法律程序按符合法律規(guī)定的時(shí)間完成，也總計(jì)達(dá)1700多天，遑論某些公權(quán)力機(jī)構(gòu)的再三拖延；三是獲賠風(fēng)險(xiǎn)大。有些單位特別是小企業(yè)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、一個(gè)工傷事故就可能讓企業(yè)賠空，所以老板才拖上幾年時(shí)間，最后農(nóng)民工拿到的只是一紙空的判決。雖然 《社會(huì)保險(xiǎn)法》已經(jīng)出臺(tái)了工傷保險(xiǎn)待遇先行支付制度，可是在實(shí)施中形同虛設(shè)，制度實(shí)施一年多了，工傷農(nóng)民工幾乎沒有享受過先行支付待遇。

三是子女上學(xué)難。農(nóng)民工在城市打拼，希望和自己的子女生活在一起，也希望幫助下一代創(chuàng)造更好的成長條件，而教育是農(nóng)民工子弟改變命運(yùn)的主要途徑?？墒牵r(nóng)民工子女卻難以在城市享受同等的義務(wù)教育權(quán)利，面臨歧視和現(xiàn)實(shí)障礙。一是難以進(jìn)入公辦學(xué)校就讀。公辦學(xué)校只招收本地戶籍的適齡學(xué)生，對于外地學(xué)生則規(guī)定了苛刻的條件，如北京要求提供包括暫住證、居住證明、就業(yè)證明、居住地?zé)o監(jiān)護(hù)條件等 “五證”，一些地方更達(dá)到 “七證”，高門檻讓農(nóng)民工子女對公辦學(xué)校無望，只能轉(zhuǎn)向打工子弟學(xué)校。二是民辦的農(nóng)民工子弟學(xué)校生存空間受到擠壓。民辦的農(nóng)民工子弟學(xué)校本來就面臨資源匱乏的窘境，又有許多被政府以校舍安全、設(shè)施不足、沒有履行審批手續(xù)等問題關(guān)停，導(dǎo)致農(nóng)民工子弟在城市上學(xué)更加困難。這導(dǎo)致了大量兒童留守在農(nóng)村，或是流連在城市，成為 “混混”。三是難以享受公平的教育，農(nóng)民工子弟獲準(zhǔn)進(jìn)入公辦學(xué)校就讀，即使學(xué)習(xí)成績好也難以獲得同等的教育機(jī)會(huì)。一些公立學(xué)校效仿美國當(dāng)年的白人黑人學(xué)生隔離的種族歧視政策，把農(nóng)民工子弟和城鎮(zhèn)學(xué)生區(qū)分到不同的班級。四是升學(xué)難，即使農(nóng)民工子女能獲得中、小學(xué)上學(xué)機(jī)會(huì)，可是他們卻面臨諸多限制難以在異地參加高考，升學(xué)無望。

四是城市生活難。近幾年，我國的經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長，房價(jià)、物價(jià)一路飆升，生活成本居高不下?？墒牵r(nóng)民工的工資卻難以見漲，即使略有增長，也趕不上物價(jià)的增速，農(nóng)民工在城市的生活成本不斷攀升，他們所為之努力的城市，已經(jīng)漸漸容不下他們的生存。農(nóng)民工生活在城市、工作在城市、消費(fèi)在城市，可是在城市他們難以尋覓一個(gè)穩(wěn)定的居所，更不敢奢望擁有一個(gè)自己的住所。以北京為例，多數(shù)農(nóng)民工一年的收入，難以在城里購得1平方米的商品房。農(nóng)民工在城市被邊緣化，只被當(dāng)做城市的建設(shè)者、服務(wù)者，卻不是城市的主人，農(nóng)民工在城市生活變得越來越艱難。

五是城市融入難。對于農(nóng)民工而言，城市是他們?nèi)粘Ｉ?、工作的地方，儼然成為農(nóng)民工的故鄉(xiāng)。事實(shí)上，新生代農(nóng)民工已經(jīng)不可能回到農(nóng)村，“農(nóng)民工回老家養(yǎng)老”其實(shí)是城市人的臆想。由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的相對凋敝，以及文化生活的匱乏，許多農(nóng)民工已經(jīng)不適應(yīng)長期留在農(nóng)村老家生活。農(nóng)民工特別是新生代農(nóng)民工，非?？释谌氤鞘?，可是卻不被城市所接納。農(nóng)民工融入城市難，有幾個(gè)方面：一是戶籍限制。農(nóng)民工從出生之日就被貼上農(nóng)民的標(biāo)簽，除非通過考學(xué)改變命運(yùn)，一輩子都背著農(nóng)民的身份，戶籍界限難以打破；二是社會(huì)保障。農(nóng)民工因?yàn)樯矸莸南拗?，在就業(yè)機(jī)會(huì)、社會(huì)保障水平、社會(huì)服務(wù)資源分配等方面，都與城市居民有著巨大的差別；三是面臨可持續(xù)發(fā)展難題。農(nóng)民工在城市主要依靠出賣勞動(dòng)力獲得報(bào)酬，在技能提升上缺乏機(jī)會(huì)，在失業(yè)時(shí)，不能享受政府提供給本地戶籍人口的職業(yè)技能培訓(xùn)或就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)，難以獲得可持續(xù)發(fā)展的機(jī)會(huì)。

二

在農(nóng)民工面臨的這些困難中，討薪難和工傷、職業(yè)病維權(quán)難本不應(yīng)該出現(xiàn)。因?yàn)楂@得勞動(dòng)報(bào)酬、工傷或職業(yè)病賠償是他們基本的權(quán)利，這些權(quán)利早在十年前，甚至更早就已經(jīng)被法律和各個(gè)層級的規(guī)定所承認(rèn)。但這些困難時(shí)至今日仍然像一座巨石橫亙在世人面前，原因值得我們深思。

以討薪難為例。2003年10月24日重慶農(nóng)村婦女熊德明的一句話，得到時(shí)任總理溫家寶同志的高度重視，掀起了一場討薪風(fēng)暴。各級領(lǐng)導(dǎo)不可謂不重視，溫家寶同志以共和國總理之尊親自為一個(gè)普通農(nóng)民工討薪；立法保障不可謂不足，過去十年是中國勞動(dòng)法制建設(shè)的春天，一系列保障勞動(dòng)權(quán)益、打擊違法行為的法律法規(guī)全面出臺(tái)，欠薪入罪都成為了現(xiàn)實(shí)，立法保障實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展；政策關(guān)注不可謂不夠，國務(wù)院2006年5號文件出臺(tái)后，關(guān)于農(nóng)民工權(quán)益保障的文件紛紛出臺(tái)，法律援助對農(nóng)民工討薪開通綠色通道、無需審查經(jīng)濟(jì)困難證明，建筑行業(yè)還設(shè)立了工資保障金制度；有關(guān)部門不可謂不強(qiáng)調(diào)，數(shù)十個(gè)部門組成的農(nóng)民工聯(lián)席會(huì)議辦公室，各職能部門對維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益特別是工資支付三令五申；農(nóng)民工維權(quán)意識不可謂沒有提升，經(jīng)過這么多年的普法教育，加上新生代農(nóng)民工進(jìn)入到就業(yè)市場，農(nóng)民工的法律知識與維權(quán)意識都有了長足的發(fā)展。

那么原因在哪里呢？根源之一就在于農(nóng)民工缺乏自身群體的利益代言機(jī)制，沒有形成和資方相抗衡的力量。在這樣的情況下，哪怕政府再多運(yùn)動(dòng)式的檢查和呼吁，再多成片累牘的法律規(guī)定，再多普法宣傳教育的投入，再多政府機(jī)構(gòu)的設(shè)立，也會(huì)消解在普遍而彌散的用人單位違法中，消解在政府部門的選擇性執(zhí)法中，消解在成年累月的仲裁和訴訟程序中，最后化作農(nóng)民工的一聲嘆息。如果農(nóng)民工可以同資方有足夠的談判力量，那么欠薪，又如何能成為一個(gè)問題呢？

根源之二在于政府機(jī)構(gòu)的部門利益導(dǎo)向。農(nóng)民工維權(quán)的法律程序繁瑣，很大程度上來自政府部門對利益的劃分。農(nóng)民工為了證明勞動(dòng)關(guān)系，要先做勞動(dòng)仲裁，再經(jīng)歷一審、二審。勞動(dòng)仲裁程序前置是一種對社會(huì)成本和司法資源的浪費(fèi)，給農(nóng)民工帶來更大的障礙，卻多年未被廢除。職業(yè)病問題，本是最基本的勞動(dòng)保護(hù)問題，卻生生被拆到了安監(jiān)、衛(wèi)生、勞動(dòng)三家行政部門，讓農(nóng)民工在每個(gè)部門的程序中不停地等待，甚至最后還要再到法院。其次，政府部門為維護(hù)自身利益往往采取不作為。例如，人社部門就普遍地以各種理由拒絕工傷農(nóng)民工的工傷待遇先行支付申請。各部門的互相推諉也是造成維權(quán)難的原因。2009年張海超 “開胸驗(yàn)肺”對世人的警醒拉開了修訂《職業(yè)病防治法》的大幕，筆者自2010年以來就開始關(guān)注并深度參與 《職業(yè)病防治法》及配套制度的修訂。然而，經(jīng)歷了數(shù)以百計(jì)的立法研討、調(diào)研、論證，最初旨在解決職業(yè)病診斷難的立法初衷，卻在各部委的推諉下，給本來就很困難的職業(yè)病診斷程序，又增加了勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定和安監(jiān)部門調(diào)查兩個(gè)前置程序。如果具體落實(shí)法律的各政府部門不以公共利益出發(fā)來解決農(nóng)民工問題，或者對抽象行政行為的司法審查不再提上議事日程，則再好的法律都會(huì)在執(zhí)行中被層層消解掉，農(nóng)民工的基本法律權(quán)利的實(shí)現(xiàn)也只是個(gè)白日夢。

三

如果農(nóng)民工只是實(shí)現(xiàn)自己的基本法律權(quán)利就如此困難，邁向其城市新公民的路途可以想見會(huì)更加步履為艱。例如，曾有 “農(nóng)村土地?fù)Q城市社?！钡恼f法，會(huì)進(jìn)一步剝奪農(nóng)民工的權(quán)利。要真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工城市新公民身份的轉(zhuǎn)化，需要政府真正改變以GDP為導(dǎo)向的執(zhí)政方針，更多地關(guān)注公民的幸福和尊嚴(yán)。

要解決上述五個(gè)難題，筆者呼吁：

1.增強(qiáng)農(nóng)民工群體在立法過程中的利益代言機(jī)制。立法機(jī)關(guān)應(yīng)該將立法過程最大化地向民主黨派、社會(huì)團(tuán)體、公益機(jī)構(gòu)開放，制度化地邀請民主黨派、社會(huì)團(tuán)體、公益機(jī)構(gòu)等組織參與到立法的調(diào)研、討論和論證過程中來。民主黨派、社會(huì)團(tuán)體、公益機(jī)構(gòu)等組織應(yīng)更多地關(guān)注農(nóng)民工群體的問題，把現(xiàn)狀和建議帶到地方和中央的立法決策機(jī)構(gòu)。

2.增強(qiáng)農(nóng)民工的談判力量。將集體談判制度引入農(nóng)民工群體，加強(qiáng)工會(huì)的代表作用；民主黨派、社會(huì)團(tuán)體、公益機(jī)構(gòu)更多地向農(nóng)民工提供法律援助和社會(huì)工作服務(wù)，政府購買服務(wù)項(xiàng)目，對農(nóng)民工的幫扶給予更大傾斜。

3.推動(dòng)機(jī)構(gòu)改革，簡化農(nóng)民工權(quán)益的主管歸屬機(jī)關(guān)。例如，安全生產(chǎn)與監(jiān)督局在各國均為勞動(dòng)部的下屬部門 （我國在機(jī)構(gòu)改革前也是如此），建議勞動(dòng)監(jiān)管職能一體化，所有與勞動(dòng)監(jiān)管相關(guān)的職能統(tǒng)一劃歸人力資源和社會(huì)保障部，實(shí)現(xiàn)有力地保障農(nóng)民工權(quán)益。

4.給予農(nóng)民工更切實(shí)的法律訴權(quán)，保障執(zhí)法落實(shí)到位。對于行政部門不作為的情況，例如安監(jiān)部門不調(diào)取職業(yè)危害檢測報(bào)告、人社部門不受理工傷先行支付申請等情況，政府部門、司法部門應(yīng)明確給予勞動(dòng)者暢通的復(fù)議和訴訟渠道。針對一些部門通過制定規(guī)章等途徑減損農(nóng)民工權(quán)益的情況，應(yīng)將對抽象行政行為的審查納入司法審查的范疇，防治部門利益扭曲法律規(guī)定。

5.簡化工傷、職業(yè)病和其他勞動(dòng)爭議的法律程序，廢除勞動(dòng)爭議仲裁這一前置程序，將職業(yè)病診斷、工傷認(rèn)定和工傷賠償三段程序整合為一。

在過去的半個(gè)多世紀(jì)，我們通過 “剪刀差”實(shí)現(xiàn)農(nóng)村對城市的補(bǔ)貼，通過農(nóng)民工的廉價(jià)勞動(dòng)力實(shí)現(xiàn)了中國經(jīng)濟(jì)的騰飛；現(xiàn)在，到了我們反哺農(nóng)村、反哺農(nóng)民工的時(shí)刻了。愿農(nóng)民工們能早日實(shí)現(xiàn)他們的中國夢，這也是我們大家的中國夢！