解振華

未來趨勢：綠色循環(huán)低碳發(fā)展

解振華

2012年11月21日，解振華在《中國應對氣候變化的政策與行動2012年度報告》新聞發(fā)布會上答記者問。

黨的十八大把生態(tài)文明建設作為一項歷史任務，納入了中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局，這是我們黨在理論創(chuàng)新和實踐探索基礎上，對自然規(guī)律及人與自然關系的再認識，是順應國際潮流、探索中國特色社會主義道路最新理論成果。從人類發(fā)展大的歷史背景看，生態(tài)文明是工業(yè)文明發(fā)展到一定階段的產物，是人類對傳統(tǒng)工業(yè)文明帶來的生態(tài)環(huán)境危機深刻反思的結果，是人類社會發(fā)展的必然選擇。

生態(tài)文明建設的基本途徑

改革開放30多年來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展取得了舉世矚目的偉大成就。但也必須清醒認識到，發(fā)展不平衡、不協(xié)調、不可持續(xù)的問題依然突出，經(jīng)濟增長的資源環(huán)境代價太大，資源利用效率不高、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化等嚴重制約經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。特別是近年來出現(xiàn)一系列嚴重環(huán)境污染事件和生態(tài)破壞，對人民生活質量的提高、實現(xiàn)現(xiàn)代化的進程產生嚴重不利影響。這些問題不解決或解決得不好，必將成為實現(xiàn)“中國夢”的最大障礙和硬約束。解決這些問題，必須牢固樹立生態(tài)文明理念，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，著力推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展。

低碳發(fā)展就是以低碳排放為特征的發(fā)展，主要是通過節(jié)約能源提高能效，發(fā)展可再生能源和清潔能源，增加森林碳匯，降低能耗強度和碳強度，實質是解決能源可持續(xù)問題和能源消費，特別是大量使用化石能源（煤炭）造成的氣候變化、環(huán)境污染等問題。我國能源資源稟賦先天不足，石油、天然氣、煤炭人均占有量分別僅為世界平均水平的7%、7%、67%左右。我國正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化快速發(fā)展的歷史階段，能源需求還將剛性增長。如城鎮(zhèn)化，2010年我國城鎮(zhèn)和農村人均能耗分別為2.41噸標準煤和0.79噸標準煤（未含生物質能），城鎮(zhèn)人均能耗為農村的3.7倍。到2020年，預計我國人口將達到14億，城鎮(zhèn)化率達到60%，對能源需求還將大幅剛性增加。同時，應對氣候變化壓力加大。由于溫室氣體排放總量大、增速快，我國在全球應對氣候變化談判中已成為關注的焦點，面臨的壓力越來越大。推動低碳發(fā)展，既是破解能源資源瓶頸約束、提高能源保障水平的現(xiàn)實途徑，也是應對氣候變化、樹立負責任大國形象的重要抓手。

循環(huán)發(fā)展就是通過發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，提高資源利用效率，變廢為寶、化害為利，少排放或不排放污染物，力爭做到“吃干榨凈”，其基本理念是地球上沒有廢物，廢物是放錯地方的資源，實質是解決資源永續(xù)利用和資源浪費造成的環(huán)境污染問題。原來我們常常講，我國是地大物博，人口眾多。現(xiàn)在看來，人口眾多是真，地也大，物也博，但用13億多人口平均，就非常低了。我國耕地接近18億畝的紅線，人均耕地不到1.4畝，僅為世界平均水平的40%；每年建設用地需求超過1200萬畝，雖說要求耕地做到占補平衡，但往往是占肥地、補薄地，耕地質量很難保證，糧食安全面臨很大挑戰(zhàn)。我國人均淡水占有量不足2220立方米，只是世界平均水平的1/4，美國的1/5，加拿大的1/48，被列為13個貧水國家之一，目前全國有400多個城市缺水，110個城市嚴重缺水。國內外實踐證明，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟是解決資源約束的有效途徑。如污水經(jīng)過處理可以循環(huán)利用。廢棄商品和廢料中可循環(huán)利用的金屬、玻璃、塑料、橡膠等資源，被形象地稱為“城市礦產”。美國開發(fā)利用的“城市礦產”資源每年的銷售額高達2000多億美元。我國湖南永興縣，利用廢渣、廢液提銀等產品，年產銀2000多噸，被稱為“無礦銀都”。資源有限、需求無限，以有限的資源、滿足無限的需求，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟是唯一選擇。

綠色發(fā)展從廣義上說涵蓋節(jié)約、低碳、循環(huán)、生態(tài)環(huán)保、人與自然和諧等；從狹義上說，綠色一般表示生態(tài)環(huán)保的內涵。我國環(huán)境污染問題嚴重，生態(tài)環(huán)境總體惡化趨勢尚未得到根本扭轉。2011年11月，世界衛(wèi)生組織公布了首個空氣質量數(shù)據(jù)庫，在全球91個國家和地區(qū)首都城市和人口超過10萬的近1100個城市中，中國最好的城市是?？?，排名830位，北京排名1053位。今年1月份我國從東北、華北到中部乃至黃淮、江南地區(qū)，出現(xiàn)大范圍、長時間嚴重霧霾，影響面積270多萬平方公里，受影響人口達6億。根據(jù)中科院的研究認為，霧霾是異常天氣形勢造成大氣穩(wěn)定、人為污染排放、浮塵和豐富水汽共同作用的結果，其中人類污染物排放是內因、“主謀”，氣象條件是外因、“幫兇”。京津冀地區(qū)的霧霾有機顆粒物由四部分組成，氧化型有機顆粒物占44%，油煙型有機物占21%，氮富集有機物占17%，烴類有機顆粒物占18%。在北京地區(qū)，機動車為城市PM2.5的最大來源，約占1/4；其次為燃煤和外來輸送，各占1/5。

綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展相互關聯(lián)、相互促進、相互協(xié)同，統(tǒng)一于生態(tài)文明建設的實踐，是推進生態(tài)文明建設的基本途徑和方式，也是轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的重點任務和重要內涵，體現(xiàn)了科學發(fā)展觀的本質要求。

綠色循環(huán)低碳發(fā)展的主要目標和重點任務

十八大報告進一步明確提出：到2020年，資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設取得重大進展。主體功能區(qū)布局基本形成，資源循環(huán)利用體系初步建立。單位國內生產總值能源消耗和二氧化碳排放大幅下降，主要污染物排放總量顯著減少。森林覆蓋率提高，生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性增強，人居環(huán)境明顯改善。

實現(xiàn)上述目標，就是要緊緊圍繞科學發(fā)展主題和加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式主線，把生態(tài)文明建設放在突出地位。具體而言當前有九大重點任務。

一是優(yōu)化國土空間開發(fā)格局。落實《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，加快實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，逐步形成與人口、經(jīng)濟、資源、環(huán)境相協(xié)調的國土空間開發(fā)格局，構建科學合理的城市化格局、農業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局。

二是大力推進節(jié)能減排。強化節(jié)能減排目標責任，抓好工業(yè)、建筑、交通和公共機構等重點領域節(jié)能。開展萬家企業(yè)節(jié)能低碳行動，“十二五”期間力爭實現(xiàn)節(jié)能2.5億噸標準煤。深入推進工業(yè)節(jié)能，五年間規(guī)模以上工業(yè)單位增加值能耗下降21%左右。實施綠色建筑行動，到2015年新建建筑施工階段節(jié)能標準執(zhí)行率達到95%以上，綠色建筑標準執(zhí)行率達到20%。大力發(fā)展公共交通，開展綠色交通行動，五年間營運車輛、船舶、民航業(yè)的單位運輸周轉量能耗下降5%-10%。創(chuàng)建2000家節(jié)約型公共機構示范單位。實施節(jié)能減排重點工程。加大結構、工程、管理減排力度，做好二氧化硫、化學需氧量、氨氮、氮氧化物等污染物排放監(jiān)管。

三是加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。構建循環(huán)型工業(yè)體系、循環(huán)型農業(yè)體系、循環(huán)型服務業(yè)體系，推進社會層面循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展。力爭到2015年，50%以上的國家級園區(qū)和30%以上的省級園區(qū)完成循環(huán)化改造；建成50個國家“城市礦產”示范基地建設，規(guī)范化、規(guī)?；⒏咧祷?000多萬噸各類再生資源；在全國100個城市建立起餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理體系，年資源化利用餐廚廢棄物達到1000萬噸；培育資源綜合利用百個示范基地和百家骨干企業(yè)，形成資源綜合利用能力超過2億噸/年；實現(xiàn)秸稈綜合利用率超過80%。

四是開展低碳試點。開展低碳省區(qū)試點，推動編制低碳發(fā)展規(guī)劃，強化體制機制創(chuàng)新，推動低碳試點工作實施方案與本地國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的銜接，使試點省區(qū)成為全國低碳發(fā)展的先導示范區(qū)。開展低碳城市試點，加快建立以低碳為特征的城市工業(yè)、建筑、交通體系。開展低碳園區(qū)試點，結合節(jié)能減排、循環(huán)經(jīng)濟等工作，優(yōu)化園區(qū)產業(yè)鏈和生產組織模式，建設園區(qū)低碳能源供應和利用、低碳物流、低碳建筑支撐體系。開展低碳社區(qū)試點，引導社區(qū)居民普遍接受綠色低碳的生活方式和消費模式。

五是走新型城鎮(zhèn)化道路。目前，發(fā)改委正在研究編制《城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃（2012-2020）》，將提高城市可持續(xù)發(fā)展能力作為重要內容。我國城鎮(zhèn)化過程應是綠色發(fā)展的過程，要著力解決十個方面的主要問題，包括科學合理布局城市空間、優(yōu)化升級產業(yè)結構、集約節(jié)約利用土地、嚴格管控水資源、推廣綠色建筑、推行低碳交通、加快可再生能源發(fā)展、循環(huán)高效利用資源、強化生態(tài)環(huán)保、轉變消費模式等，堅持走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路。

六是加大環(huán)境保護力度。要以解決飲用水不安全和空氣（PM2.5、PM10）、土壤污染等損害群眾健康的突出環(huán)境問題為重點，加強綜合整治，明顯改善環(huán)境質量。加大城市環(huán)境基礎設施建設力度，“十二五”期間，新增污水處理規(guī)模4569萬立方米/日，新增管網(wǎng)規(guī)模15.9萬公里，基本落實好國務院大氣污染防治行動計劃十條措施，做好壓煤、控車、減排、監(jiān)管等工作，力促全國空氣質量總體改善，重污染天氣較大幅度減少。每個縣和重點建制鎮(zhèn)都建成污水集中處理設施；新增生活垃圾無害化處理設施能力58萬噸/日，縣縣具備垃圾無害化處理能力。

七是促進生態(tài)保護和修復。要實施重大生態(tài)修復工程，增強生態(tài)產品生產能力，推進荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理，擴大森林、湖泊、濕地面積，保護生物多樣性。2010—2015年新增森林面積1250萬公頃、增加林木蓄積量6億立方米，增加碳匯，有效消納溫室氣體排放。

八是發(fā)展綠色產業(yè)。到2015年，節(jié)能環(huán)保、新能源等戰(zhàn)略性新興產業(yè)增加值占國內生產總值比重達到8%左右。貫徹落實國務院加快發(fā)展節(jié)能環(huán)保產業(yè)的意見；要以推廣節(jié)能環(huán)保產品拉動消費需求，以增強工程技術能力拉動投資需求，以優(yōu)化政策和市場環(huán)境釋放內需潛力，以提升創(chuàng)新能力增強產業(yè)競爭力，到2015年，節(jié)能環(huán)保產業(yè)增加值占GDP比重達到2%左右，產值達到4.5萬億元，吸納就業(yè)3200萬人。

九是轉變生活方式。開展綠色新生活行動，推動消費方式改變，倡導綠色低碳出行，踐行“光盤行動”，引導規(guī)范綠色產品生產，暢通綠色產品流通渠道，引導消費者購買節(jié)能環(huán)保低碳產品、節(jié)能環(huán)保型汽車和節(jié)能省地型住宅，減少使用一次性用品，限制過度包裝。

推動綠色循環(huán)低碳發(fā)展的政策機制

十八大報告從考核評價制度、基本的管理制度、資源有償使用和生態(tài)補償制度、市場化機制、責任追究和賠償制度等五個方面對加強生態(tài)文明制度建設做出安排，需要我們在工作中抓緊貫徹落實。

強化責任考核。建立科學規(guī)范的目標責任評價考核制度，是確保實現(xiàn)綠色循環(huán)低碳發(fā)展的重要基礎和制度保障。只有“問責制”落到實處，才能真正發(fā)揮“指揮棒”的作用?！笆濉睍r期，綜合考慮經(jīng)濟發(fā)展水平、產業(yè)結構、節(jié)能潛力、環(huán)境容量及國家產業(yè)布局等因素，已將全國節(jié)能減排目標分解到各地區(qū)和重點企業(yè)。下一步，要加強目標責任評價考核，加大考核結果的應用。與此同時，要加大力度完善政績考核制度。完善符合科學發(fā)展觀要求的干部政績考核體系，增加生態(tài)文明在考核評價中的權重；根據(jù)不同區(qū)域主體功能定位，實行差別化的評價考核制度，淡化GDP考核；建立領導干部任期資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益責任制和終身問責制。

加強法治建設。盡快把實踐中、改革中形成的有效措施和有益經(jīng)驗上升為法律，使生態(tài)文明建設有法可依，走上法治管理的軌道。一是健全促進生態(tài)文明建設的法律法規(guī)體系。研究制定有利于生態(tài)文明建設的法律法規(guī)。二是建立和完善生態(tài)文明建設的標準體系。提高產業(yè)準入的能耗、水耗、物耗、環(huán)境標準。三是強化執(zhí)法監(jiān)督。加強法律監(jiān)督、行政監(jiān)察、輿論和公眾監(jiān)督。

完善經(jīng)濟政策?！笆晃濉逼陂g，國家出臺了一系列促進節(jié)能減排的經(jīng)濟政策，發(fā)揮了積極作用。“十二五”時期，要用好這些政策，不斷整合和完善這些經(jīng)濟政策。一是產業(yè)政策：支持鼓勵類產業(yè)加快發(fā)展，化解產能過剩矛盾，控制限制類產業(yè)生產能力，加快淘汰落后產能。二是價格和收費政策：深化資源性產品價格改革，建立反映市場供求、資源稀缺程度和環(huán)境損害成本的價格形成機制。三是財政政策：實施節(jié)能技術改造“以獎代補”政策，按形成的節(jié)能量給予獎勵；對建筑供熱計量及節(jié)能改造、污染物減排能力建設給予財政補助；對農村環(huán)境綜合整治實施“以獎促治”政策。實施節(jié)能產品惠民工程，采用財政補貼方式推廣高效照明產品、高效電機、節(jié)能汽車等，研究擴大綠色產品消費的補貼政策。建立能效“領跑者”制度，加大能效“領跑者”產品推廣力度。建立和完善中央和省級財政對農產品主產區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)的轉移支付制度。推動建立開發(fā)與保護地區(qū)之間、上下游地區(qū)之間、生態(tài)受益與生態(tài)保護地區(qū)之間的生態(tài)補償機制。四是稅收政策：實施節(jié)能節(jié)水環(huán)保設備所得稅優(yōu)惠政策。完善資源綜合利用所得稅、增值稅優(yōu)惠政策。全面推行增值稅轉型改革。五是金融政策：推廣實施綠色信貸、環(huán)境污染責任保險等政策，推動節(jié)能減排、循環(huán)經(jīng)濟等項目通過資本市場進行融資，進一步提高高耗能、高排放項目信貸門檻。

推行市場化機制。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制不斷完善，推進綠色循環(huán)低碳發(fā)展應進一步發(fā)揮市場在配置資源中的基礎性作用，建立節(jié)能增效減碳的長效機制，以最小化成本實現(xiàn)節(jié)能減碳目標，同時帶動戰(zhàn)略性新興產業(yè)的發(fā)展。近年來，我國在合同能源管理、水權交易、排污權交易、碳排放權交易等方面開展試點實踐，取得了積極進展，下一步的重點是建立和完善配套政策和制度。

走綠色循環(huán)低碳之路是未來發(fā)展大勢所趨，也是貫徹落實科學發(fā)展觀、推進生態(tài)文明建設的內在要求。

（作者系國家發(fā)展和改革委員會副主任）